基于问题导向的新阶段水利高质量发展主要差距的思考

赵钟楠，刘 震，李金明

(水利部水利水电规划设计总院，北京 100120)

在全面建成小康社会之后，我国已开启全面建设社会主义现代化国家新征程。立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，关键在于推动高质量发展。高质量发展是对经济社会发展方方面面的总要求，水利高质量发展是高质量发展的重要方面。经过70多年的发展，尤其是党的十八大以来，水利改革发展取得了长足进步，2014年习近平总书记提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，是水利高质量发展的总目标和总遵循，为推动水利改革发展指明了方向。近年来对于“十六字”治水思路内涵特征，以及水利高质量发展目标任务等研究成果不断出现，但总体来看，大多数研究或是逐个词组阐述，或是针对部分领域分析[1- 8]。如邢西刚等[1]在分析黄河流域节水现状及存在问题的基础上，提出了黄河流域落实节水优先的分区重点和对策措施；郑艳等[2]从理论内涵、方法论、政策实践等3个层面对山水林田湖草系统治理进行了分析，并针对部分试点项目的工程建设方案进行了梳理与评价；郦建强等[5]系统梳理总结了国内外有关“空间均衡”的研究与实践，提出了“水资源空间均衡”的概念内涵和水资源空间均衡度的概念及评价方向；王建平等[6]在分析了“两手发力”的精神实质以及当前现状问题的基础上，提出了贯彻落实“两手发力”的总体思路和主要举措。“十六字”治水思路和水利高质量发展是一个系统整体，要完整的予以理解和把握，尤其是“十六字”治水思路，是基于理论逻辑、历史逻辑和现实逻辑得出的重大战略判断。文章在分析“十六字”治水思路的理论逻辑、历史逻辑和现实逻辑的基础上，对标新阶段新要求，以问题为导向，分析了新阶段水利高质量发展的主要差距，为制定和实施新阶段水利高质量发展战略提供了参考。

1 “十六字”治水思路的理论逻辑、历史逻辑和现实逻辑

1.1 “十六字”治水思路是马克思主义基本原理在新时期治水领域中国化的重大理论创新

马克思主义基本原理一直高度重视系统论和辩证法。习近平新时代中国特色社会主义思想一以贯之坚持和发展了系统论和辩证法，习近平总书记提出“十六字”治水思路，正是从水的系统性出发，用辨证的、发展的观点去分析新老水问题的根源和相互关系，是以马克思主义基本原理为指导，对治水领域提出的重大理论创新。“十六字”治水思路，深刻体现出习近平总书记强调的要从社会主要矛盾变化看待治水的新形势，要树立人口经济和资源环境之间“有多少汤泡多少馍”的均衡观念，要坚持山水林田湖草沙一体化保护和修复，要善用系统思维统筹水的全过程治理等一系列重大论断。这些论断包含了深刻的哲学内涵，是马克思主义在新时期治水领域的继承和创新，是马克思主义中国化的一项重大理论成果。

1.2 “十六字”治水思路是中国共产党对人类文明历史正反两方面的深刻经验总结

历史是最好的教科书，善于总结历史经验是中国共产党的优良传统。治水即治国，中华民族千百年来的治水史也是一部治国史，把以节水为代表的“万物有节”勤俭节约理念内化于文化之根。习近平总书记指出中华民族有着善治水的优良传统，都江堰、郑国渠、京杭大运河是我国和世界水治理史上的杰作，同时也强调古今中外由于无限制的索取和“头痛医头脚痛医脚”等错误的治水思路，导致文明衰落的案例，复活节岛、古时延安、唐时关中等的教训殷鉴不远。这些历史正反两方面的经验教训，给我们提供了丰富和深刻的借鉴，“十六字”治水思路，正是中国共产党总结古今中外治水实践的重要判断，是立足于自然循环规律、经济发展规律、生态演化规律的深刻历史认识，蕴含了对千百年来治水兴水规律的深刻揭示与科学把握。

1.3 “十六字”治水思路是特殊国情水情条件下实现高质量发展的现实必然选择

以问题为导向，一切从实际出发，实事求是，是马克思主义极为鲜明的理论品格。坚持问题导向是习近平新时代中国特色社会主义思想极为鲜明的特征，习近平总书记始终把解决问题摆在突出位置，不空泛地谈思路、不抽象地谈概念，一切都从实际问题出发。要把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，推动高质量发展，就必须从夏汛冬枯、北缺南丰、水资源时空分布极不均衡、人均水资源量不足等最基本的国情水情出发，以水资源短缺、水生态损害、水环境污染、水旱灾害频发等新老水问题为导向，形成新时期治水兴水的主要思路和措施。“十六字”治水思路，正是系统破解新老水问题、推动新阶段水利高质量发展的根本遵循和必然要求，具有强大的现实指导意义。

2 新阶段水利高质量发展的主要差距

当前我国已进入新发展阶段，发展中的矛盾和问题集中体现在发展质量上，水利高质量发展是经济社会高质量发展的重要支撑与保障。新阶段水利高质量发展必将是深入践行“十六字”治水思路的发展，是系统破解新老水问题的发展，是水旱灾害防御更加安全可靠、水资源利用更加节约集约、水资源供给更加优质持续、水生态环境更加健康美丽、水治理效能更加现代高效的发展。经过多年建设，我国在水利基础设施建设、水生态环境改善、水利制度建设等方面不断取得新突破，但对标新阶段、新矛盾、新要求，新阶段水利高质量发展依然存在以下4方面差距。

2.1 重大水利工程谋划和统筹推进仍有差距

虽然经过多年的发展，我国的水利基础设施取得了长足的进步，但系统性完整性不足、互联互通的网络化程度不够，对水流调节能力不强，水安全保障标准不高，水安全保障能力难以适应高质量发展要求。水库总库容仅占多年平均径流量33%，人均总库容仅为美国的1/7，跨流域跨区域水资源调配水量不足可调配能力的1/3。防洪安全和供水安全保障程度低，重要江河1～3级堤防不达标比例仍占22%，全国673座建制市还有30%左右城市缺少应急备用水源。亟需以国家水网为引领，统筹谋划和推进重大水利工程建设，完善水利基础设施网络体系，在更高水平保障国家水安全。

2.2 重大战略问题研究和规划仍有差距

水利是基础性和战略性行业，治水事关民族复兴的长远大计，需要高度重视重大战略问题研究和长远规划。当前国际形势日趋复杂，极端干旱与洪水、国际关系等非传统安全威胁增加。随着全球气候变化影响加剧，近年来我国区域降水波动性增大、南涝北旱加剧，应对连丰连枯、特大洪水等重大战略问题研究和规划有待加强。周边国家和国际社会对我国跨界河流开发日益关注，个别国家意欲限制我水资源开发利用。亟需强化重大战略问题研究，加强顶层设计，把握好处理周边关系和维护我国水权益的平衡点，提高水安全风险防控能力。

2.3 重大体制机制研究和落地生根仍有差距

治水既要工程，更要制度。重工程、轻管理，多龙治水等局面，使得我国水治理体系一直不完善，体制机制壁垒依然是重要制约因素。法律法规体系亟待完善，节约用水、地下水管理等领域立法进程较为缓慢。重点领域监管体制机制不健全，管理标准规范不完善，监管手段落后、水平不高，监督力度整体薄弱。水价改革总体进展缓慢，水利工程供水价格形成机制不完善，水价杠杆作用不明显。水资源税改革有待推开，水利工程管理运行方式亟待创新。节水纳入政绩考核进展缓慢，节水激励机制不完善，尚未形成完善的财税引导和激励政策。亟需加快重大体制机制研究和落地生根，构建系统完备、科学规范、运行有效、智慧现代的水治理体系。

2.4 重大的河湖生态治理修复推进仍有差距

生态环境是最普惠的民生福祉，河湖是最重要的生态系统，我国一些地区长期以来水土资源开发利用过度，导致河道断流、湖沼萎缩、地下水超采等水生态环境累积性问题突出。局部江河源头区生态系统退化、水源涵养功能降低。水土流失问题依然严峻，水土流失面积超过国土面积的1/4。全国河湖约120亿m3生态用水被挤占，部分河湖断流干涸。全国平原区地下水超采区面积30万km2，年均地下水超采量约160亿m3，引发生态、地质灾害。全国仍有近10%的地表水水质为V类、劣V类，约30%湖泊呈现不同程度富营养化。虽然近年来不断加大河湖生态治理保护力度，但总体来看，手段单一，工程措施多、自然措施少，精力多花在治标上，难以标本兼治，亟需在更大范围、更高标准、更新理念上推进重大河湖生态治理修复，提升河湖生态系统质量和稳定性。

3 结语

文章在系统分析“十六字”治水思路的理论逻辑、历史逻辑和现实逻辑的基础上，对标新阶段、新矛盾、新要求，以问题为导向，明确了新阶段水利高质量发展的主要差距，为制定和实施新阶段水利高质量发展战略提供了参考。下一步推动新阶段水利高质量发展有以下建议。一是对流域水情社情进行系统科学评估，进一步摸清我国水资源演变情势、经济社会发展趋势、水生态系统健康状况等；二是结合防洪保安、水资源调配、水生态保护治理等方面建设需求，围绕国家水网通盘谋划重大水利工程建设；三是按照更高标准、更高水平的要求，推进有关重大概念、问题研究，积极更新水利行业规范标准理念，全面推进水利技术创新水平。