现代水网规划编制的战略思考

王 平，郦建强，何 君，郭旭宁

(1.陕西省水利电力勘测设计研究院，陕西 西安 710001;2.水利部水利水电规划设计总院，北京 100120)

1 国家统一规划体系下，水利规划体系的基本构建

2018年12月，中共中央、国务院印发《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意义》(中发〔2018〕44号)，提出“建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。”2019年5月，中央深化改革委员会审议通过《关于建立国土规划体系并监督实施的若干意见》(中发〔2019〕18号)，提出建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。

面对新形势新要求，水利规划要以国土空间规划为基础，为国家发展规划服务，并且全方位与国土空间规划做好衔接。构建水利规划无论是综合规划还是专业规划，无论是流域规划还是区域规划，一方面要全方位支撑国家规划体系，另一方面，也要受国土空间“三区三线”、生态保护红线全方位的约束。因此，现代水网规划既可以是综合规划也可以是专项规划，既可以是流域规划也可以是区域规划，既可以为谋划近期重大水利工程服务，也可以按照“五水统筹”的要求进行顶层谋划。总之，现代水网规划体系在国家规划体系中处于重要地位。

目前中央和省、市地方政府都把现代水网建设提到了重要位置，作为水利改革与发展的重要抓手，加快推进水治理体系与治理能力现代化，助推高质量发展的强大引擎。“十四五”时期，各地都将构建水利基础设施网络和现代水网，搞清楚了水网的概念内涵、结构功能、如何落实，是现代水网顶层谋划的重要前提。综合而言，现代水网的构建要以“十六字”治水思路为根本指导，以贯彻落实“三新一高”的基本要求为根本遵循，把节水作为基本前提，坚持系统观念，加强各层级水网协同融合，兼顾水资源多种功能和作用，充分发挥水网整体作用和综合效益。

2 现代水网的基本内涵与特征

党的十九大报告将水利摆在加快9大基础设施网络建设之首，深化了水利工作的内涵，指明了水利发展的方向。十九届五中全会提出实施国家水网等重大工程。2020年11月3日 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(以下简称《建议》)正式公布，建议提出“实施川藏铁路、西部陆海新通道、国家水网、雅鲁藏布江下游水电开发等一批强基础、增功能、利长远的重大项目建设”。 2021年5月14日，习近平总书记在推进南水北调后续工程高质量发展座谈会上发表的重要讲话，明确要求加快构建国家水网主骨架和大动脉，为全面建设社会主义现代化国家提供有力的水安全保障。

2.1 现代水网的基本概念

现代水网是指以江河湖泊水系为基础、引调排水工程为通道、调蓄工程为节点、智慧化调控为手段，集水资源调配、防洪减灾、水生态保护等功能为一体，在空间上具有显著网络形态、在功能上发挥着“五水统筹”作用，实现水资源空间均衡调配的综合立体水流网络体系。李国英部长指出，要以重大引调水工程和骨干输配水通道为纲、以区域河湖水系连通工程和供水渠道为目、以控制性调蓄工程为结，构建“系统完备、安全可靠，集约高效、绿色智能，循环通畅、调控有序”的国家水网，全面增强我国水资源统筹调配能力、供水保障能力、战略储备能力。

2.2 现代水网的基本特征

现代水网具有五大特征：一是具有协同化特征。根据不同地区资源禀赋条件和发展需求，因地制宜优化水网布局结构和功能配置，市县不同层级间、不同功能间、不同行业间的协同融合，高效发挥水网功能作用。二是具有多功能性特征。现代水网具有统筹考虑水环境、水生态、水资源、水安全、水文化等多种功能。三是具有生态、文化和谐相容的特征。现代水网建设中要充分体现生态优先、绿色发展的理念，尊重自然规律，传承与弘扬地方特色文化，建设生态水利工程，实现人水和谐。四是具有互联互通的特征。通过控制性枢纽工程和河湖水系连通工程，实现人工水系与天然水系互联互通，多水源与多用水部门之间互通互连。五是具有智能性特征。加强传统水利设施与新型基础设施融合发展，充分利用现代科学技术手段，推动水利基础设施智能化升级改造，提高水网的智能化控制和调度水平，按照习近平总书记指出的实现信息化到智能化再到智慧化的“三步走”战略，逐步提升现代水网的智能化水平。

3 现代水网规划编制时应重点考虑的几个方面

3.1 从系统观念的角度，做好顶层设计

系统观念是党的十九届五中全会明确为“十四五”时期经济社会发展必须遵循的重大原则之一。系统观念是具有基础性的思想方法和工作方法，是做好各项工作的重要方法论。将系统观念贯穿现代水网规划编制的全过程，加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，构建协同发力的现代水网体系，既要有顶层设计和总体目标，也要坚持具体问题分类指导，注重把握水网中各个体系内部之间、相互之间功能的协同，充分发挥水网体系的整体作用和综合效益。

要深入分析不同层级水网存在的短板、发展基础和面临形势，特别是进入新发展阶段，按照高质量发展的要求，在补齐短板提高标准的基础上，水网构建对融入文化景观要素、“水美产业、水活经济”实现“两山理论”的转化等方面还缺乏系统考虑，需要坚持问题导向和目标导向相统一，理清规划思路和发展方向。要加强对水网中补齐短板、发展引领、产业体系、项目建设等重要领域的研究谋划，拿出有效措施和可行办法，让规划具有科学性、指导性和可操作性，更加适应时代要求、更加符合发展规律，高质量高水平描绘好水网构建的发展蓝图。

民国三十一年实在是不祥之年，四月没过，金衢平原就直直入了夏，天旱得春草都返了冬，可一过五月，江南尚未入梅，老天就已经像哭个不停的老娘们，大雨一场连着一场，兰江的水隔夜疯涨，几天下来，江边几乎所有的码头都入了水。

3.2 要与新发展格局深度融合

科学编制好现代水网规划，积极融入“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局。首先要充分认识新发展格局的深刻内涵，构建新发展格局是为了实现中国经济高质量发展的内在要求，更多强调扩大内需的重要性，未来一个时期持续以供给侧结构性改革为主线，使新发展格局有持续、安全、高效、稳定的动力源和支撑面，最终满足人民的美好生活需求。其次，现代水网规划编制要提高站位，准确研判历史定位，积极融入新发展格局中拓展发展空间、增强发展动能，科学分析当地面临的机遇挑战、把握发展大势，坚持新发展理念，在危机中育新机、于变局中开新局，找准规划编制的时代方位，开门问策、集思广益，高标准高质量编制规划。

现代水网规划需要理清大思路、搭建大框架、描绘大蓝图，聚焦新发展格局下解决实际问题。规划编制要吃透情况、挖深问题、找准对策，实化举措，构建纵横联动、协同治理新格局，注重研究一批关乎全局，具有支撑性、引领性的重大项目、重大行动和重大制度。

3.3 按照“五水统筹”的要求，构建现代水网体系

习近平总书记在第三次长江经济带发展座谈会上提出，要构建综合治理新体系，统筹考虑水环境、水生态、水资源、水安全、水文化和岸线等多方面的有机联系，实现“五水统筹”是系统谋划现代水网的基本原则。

在现代水网规划编制过程中，要摸清底数、厘清问题、研判趋势，根据当地资源禀赋条件和发展需求，按照水网与城镇、农业、生态3大系统协同布局的原则和要求，统筹考虑当地的水资源承载状况、主体功能定位、发展潜力、经济社会发展特点和水利工程建设情况，并结合生态安全战略格局和区域发展格局，以统筹解决防洪供水问题为重点，以大江大河为基础，以重大引调水工程为骨干，重要水库湖泊为节点，与国家级骨干水网互联互通，构建当地水网主骨架，形成“动脉、静脉、毛细血管”循环通畅的水网格局。优化水网结构和功能配置，高效发挥水网功能作用，推进人口经济与水资源环境相均衡。充分发挥水网的运输、储备、排水、生态等方面的功能，统筹考虑水资源保障、水安全提升、水环境改善、水生态保护与修复、水文化景观建设以及“水美产业、水活经济”以水带动经济社会高质量发展的需求，形成“5+1”的现代水网规划体系，并按“稳固基础、建设成型、发展成熟”3个阶段分期建设，最终形成集多种功能为一体，互联互通、丰枯调剂、富有内涵、突出地方特色的现代水网格局。

3.4 做好规划编制工作的“两大有效衔接”

(1)做好与相关规划的有效衔接。省市一级水网规划编制首先要做好与国家级规划、与经济社会发展总体规划、与当地水利改革发展规划及其他行业规划的有效衔接；做好与本省发展战略规划及区域发展规划的衔接；做好与国家、省关于水利改革发展有关政策、制度、要求的衔接。

(2)规划编制要和落地实施有效衔接。规划编制的目的是为了实施，要坚持问题导向，紧密围绕规划目标任务确定政策措施、重大工程布设和制度体系保障，在发展主线、原则和重大改革、重大工程等方面遵循国民经济和社会发展规划、国土空间规划等上位规划要求，按照“一盘棋”发展的要求，精准谋划项目，立足实际、体现差异，加快构建区域水网和国家水网，实现水利的高质量发展，并以水为纽带推动经济社会的高质量发展。

4 现代水网规划编制的实践案例

4.1 案例一：池州现代水网规划

《池州现代水网规划》(以下简称《规划》)是全面贯彻习近平生态文明思想和治水思路，系统解决地方新老水问题，探索“两山理论”转化模式的一次成功尝试。规划工作在池州市委市政府的高度重视下，在池州市水利局的大力支持下，规划编制组历时一年多时间，通过现场调研、座谈交流、研究策划等形成《规划》报告成果，获得池州市人民政府高度评价与最终批复。该规划是池州贯彻落实“十六字”治水思路的重要载体，是池州谋划新时代水利基础设施体系的总体性、综合性、战略性规划，是池州未来5～15年水利发展的顶层设计和具体行动策划。

《规划》在全面总结池州现状情况及特点，深刻剖析池州水网存在7大问题、面临4大形势的基础上，提出了池州现代水网的战略布局，谋划了构建池州现代水网的7大任务、10大重点工程与行动。《规划》坚持山水林田湖草生命共同体的理念，统筹水与经济社会发展、生态文明建设的关系，瞄准池州当前存在的4大新老水问题，以涉水空间管控为龙头，打造空间水网，加强新时期多规融合；以流域水系综合治理为重点，打造安澜水网，着力构建洪涝灾害防治体系；以节水行动和供水体系建设为基础，打造民生水网，努力提高水资源利用水平和供水保障能力；以水生态保护修复和水环境治理为抓手，打造生态水网，筑牢长三角地区生态安全屏障；以弘扬池州水文化为亮点，打造水文化网，助推全域旅游和经济社会高质量发展；以智慧水利为突破口，打造智慧水网，全面提升治水管水能力；在此基础上，通过六网融合，以水带动池州高质量发展和生态保护，实现绿水青山和金山银山的有机转换。

4.2 案例二：辽宁空间均衡水网规划

为全面贯彻习近平总书记关于辽宁振兴发展的重要讲话精神，深入落实总书记“十六字”治水思路，特别是“空间均衡”要求，按照辽宁省委省政府立足“五大安全”、取得“七个新突破”的总体部署，辽宁省委、省政府高度重视水利工作，提出编制实施空间均衡现代水网规划，将辽宁建成“空间均衡”践行区、示范区，为辽宁经济社会高质量发展、生态文明建设和东北振兴取得新突破提供坚实支撑。辽宁空间均衡水网规划主要包括现实基础与面临形势、水网构建的总体思路、重点建设任务、重大工程与实施保障4个部分。

(1)研判辽宁水网构建的现实基础与面临形势。在总结辽宁区位特点及水利发展取得的成就基础上，深入剖析辽宁现状水网存在的主要问题和面临形势，为规划编制奠定基础。

(2)谋划辽宁空间均衡水网总体蓝图。立足辽宁省“五大安全”战略定位和国土开发保护格局，结合辽宁振兴发展“七个新突破”战略要求，做到“四水同治”“五水统筹”。其中，“四水”指四大新老水问题，“五水”指水环境、水生态、水资源、水安全、水文化。在规划实施路径上，考虑分3个阶段推进水网建设。第一个阶段是“十四五”时期，即在现状水网基础上，针对防洪和供水工程短板，打造防洪体系升级版，实现城乡供水一体化，全方位保障流域防洪与供水安全；第二个阶段是2035年之前，采用水网建设的新理念、新方法、新技术，优化防洪和供水工程布局结构与功能配置，进一步侧重构建涉水空间管控新格局和提升生态系统稳定性；第三个阶段是2050年之前，即在前两个阶段工作基础上，侧重韵水美水、协同治水，以水活经济和智慧管水为表征，建成系统化、协同化、绿色化、智能化的流域水网体系，为推动流域高质量发展提供支撑保障。

(3)系统提出规划编制的“6+1”重大任务。一是多规融合，构建空间管控新格局。这是水网构建的基础，基于主体功能区战略与国土空间布局的涉水空间管控网，满足多规合一，对涉水生态空间进行分类分级，加强涉水生态空间管控，系统谋划辽宁水网空间管控新格局。二是洪涝无虞，打造防洪体系升级版。这是前提，按照新时期防洪排涝防潮新要求和新标准，在现状防洪体系基础上，对辽宁防洪、排涝、防潮体系进行全面提档升级，建立安全可靠的防洪排涝体系，同时考虑其他的安全风险。三是均衡配水，全方位保障供水安全。这是核心，城乡供水一体化网，要把运输、储备、智能统筹考虑，构建高水平水资源配置网。四是系统治理，提升生态系统稳定性。这是关键，生态保护与修复网，在防洪供水统筹兼顾的前提下，辽宁水网要尽量发挥它的生态保护与修复功能，要把治水与治山治林治田治湖治草治沙治海结合起来，全面优化水流流态、自然形态、水体质量、水循环条件，提升水生态系统质量和稳定性。五是韵水美水，谱写文化惠民新华章。这是亮点，在上述工作基础上，把水网的水文化、水景观、水经济功能充分发挥，以创建辽河国家公园为契机，以“水文化软实力提升、精品水文化工程建设”为抓手，加强水文化传承与发展，创建幸福河湖建设的“辽宁样板”。六是智慧管水，完善现代水治理体系。这是保障，按照治理体系和治理能力现代化建设的总体要求，按照总书记指出的信息化-智能化-智慧化“三步走”战略，实现辽宁智慧管水，最终建成“智慧高效、管控有力”的智慧管水体系。七是水活经济，助推经济高质量发展。这是创新，做好“水文章”，答好“生态卷”，积极探索绿水青山向金山银山转化的有效途径，切实以水为纽带，带动辽宁经济高质量发展。

(4)提出重大工程和实施保障。规划重大工程包括防洪减灾、节水供水、生态修复、文化景观、智慧管水等全面系统的治水工程体系，同时考虑工程规模、功能作用和在全省空间均衡水网建设中的重要性，对部分重点工程进行了深入的对比论证和方案比选，并提出了规划和重大工程实施的保障措施。

4.3 经验启示

现代水网建设，是新时代推进我国水利高质量发展的核心抓手，是“国之大者”。综合来看，现代水网是在国土空间规划确立的基本框架下，防洪保安网、水资源配置网、河湖生态网、水文化景观网、智慧管水网的有机融合。省市一级水网要依托国家骨干网及上一级水网的调控作用，以行政区为单元，形成城乡一体、互联互通的水网体系，提供高质量的水利公共服务。在现代水网规划编制中要注意3个要点：一是“上搭天线”，将总书记的治水思路和中央的系列治水决策部署全面、完整、准确地融入到规划编制中。二是 “空间均衡”，水资源利用格局与国土空间布局、自然生态系统格局不相协调，水源之间的互联互通水平不够是我国大部分地区长远发展要解决的战略问题。因此，需要以“空间均衡”为基本原则和方向，构建空间均衡要求下的现代水网体系。三是“下接地气”，现代水网规划要有效解决地方实际问题，要让中央治水思路在全国各地落地生根。

5 结论与建议

当前和今后一个时期，我国发展处于重要的战略机遇期，需要我们运用战略思维和长远眼光，准确把握进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局对治水提出的一系列新要求，全面贯彻中央治水新思路，坚持系统观念，按照“五水统筹”的要求，结合国土空间开发保护新格局和高质量发展新形势，“上搭天线”、“空间均衡” 、“下接地气”谋划现代水网，提出现代水网建设的总体思路、目标任务、体系内容、分期实施步骤和制度保障，建成具有水安全、水资源、水生态、水环境、水文化等统筹治理功能，“动脉、静脉、毛细血管”循环通畅，与高质量发展和生态文明建设要求相协调、与人民群众美好生活新期盼相适应、与国家和全省现代化进程相匹配的现代化水网体系，为构建新发展格局提供有利支撑，为实现高质量发展提供新的动力。

本文仅从战略层面对现代水网规划编制进行了思考，但现代水网内容丰富，理论研究方面还有一些技术问题尚在探讨之中，还需进一步完善。现代水网规划在编制中还要做到“问计于民、问需于民、问策于民”，切实把社会期盼、群众智慧充分吸收到规划中，齐心协力把规划编制好，真正使编制规划的过程成为群众认可、自觉落实的过程。