法治政府建设及其推进路径

李小立

(中共三明市委党校 法学教研室，福建 三明 365000)

自2004年国务院印发实施的《全面推进依法行政实施纲要》首次提出“建设法治政府”的目标后，2012年党的十八大明确提出了要在2020年基本建成法治政府的任务，2014年党的十八届四中全会确立了法治政府建设的具体要求，2015年，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》细化了法治政府建设的具体措施。这一系列决策部署体现了我国的法治政府建设进程一直处于稳步发展的态势。然而，我国尽管已经提出了法治政府建设的基本目标和具体举措，但其内涵至今仍未有明确的官方定义，其价值意义也鲜有表述。此外，我国虽已处于基本建成法治政府的最后阶段，但全面建成法治政府仍然任重道远。因此，本文在分析法治政府内涵和意义的基础上，揭示法治政府建设所面临的问题，进而建构相应的推进路径。

一、法治政府的内涵

现代法治的核心要义是良法善治。[1]当前，法治政府的内涵既包括了传统政府法制中依“良法”行使职权的内容，同时也对政府的“善治”能力提出了更高的要求，因此法治政府也就发展出有别于传统理念的新内涵。尽管法治政府尚未有一个明确官方的定义，但究其历史和实践，我国对法治政府内涵的认识从时间维度上来看可以分为两个阶段，即以党的十八届四中全会为界线。

我国对法治政府的认识最早可以追溯至1978年的依法治国“十六字方针”。这一方针构建了一个行政体系同法治理念相结合的框架，即我国行政机关的职能发挥贯穿于对行政法的制定和实施，并在制度上为行政法赋予了管理的性质，这也使我国行政机关既成为了立法主体，同时是执法主体。这一时期的法治政府的内涵指的是：“行政机关根据管理社会的需要，主动适应和接受一定的行为准则，同时在履行职权时以此为根据。”[2]其精神内涵仅停留在“依法行政”这一概念上。换言之，早期社会各界对“法治政府”的理解实际上是一种对“法制政府”的误读。法制政府抑或称之为政府法制，它所强调的是“规范”和“约束”。所谓规范，就是政府在行使职权时能够有所依据，选择较为标准甚至常常略显刻板的行政执法模式；所谓约束，就是政府必须做到“法无授权不可为”的标准，行政法一方面给予了政府的职权，另一方面也是对政府权力的限制。因此，通俗的说，法制政府是一个按照规则做事的政府，即按照行政组织的法律法规配置各行政机关的行政权力，按照行政程序的法律法规保障行政机关行使职权的逻辑性与合理性，按照行政救济的法律法规给予行政相对人获得行政救济的机会。然而，法制政府发展到当下的法治政府，其内涵已经发生变化，远非早期人们认知中仅限于对行政权力的约束和限制，超脱了静态和保守的传统理念，而是在更深层次上要求政府提供创造性的动态治理和服务。

党的十八届四中全会之后，法治政府的内涵得以重构。法治本身就是将法律同治理相结合，从而提高社会治理的效率和科学性的一种状态。[3]而作为一个复合词汇，法治政府则是塑造这种社会状态的责任主体。因此在新时期，法治政府被赋予了新的内涵，不再仅仅强调对政府的“规范”和“约束”，而是主动发挥行政职能，在依法办事的基础上，进一步形成多元主体互动、坚守价值观、程序正义、重服务轻管制的治理模式的政府。所谓的多元主体互动，指的是政府治理方式的开放性，即多元主体能够有效地参与到治理进程中，从而使政府的治理更为民主和科学。如：党的十八届四中全会要求政府在进行重大行政决策时，将公众参与专家论证作为法定程序。所谓的坚守价值观，就是指政府的治理模式是立足于本土的，根据中国的具体国情，从实际出发，不照搬西方的治理方式。政府在价值理念上会坚守意识形态阵地，坚持中国共产党领导，使社会主义法治理念始终处于统治地位。所谓的程序正义，是指行政系统在做出具体行政的各个环节都要合乎规范，而不仅仅限于行为的本身。政府作出具体行政行为之前的“问题的提出、讨论、决策、协调、执行”等各个环节可以看作一个整体，传统法制政府强调的是政府仅需要考虑到做出行为的合法性，而法治政府则应在这一整体的各个环节都注重规范性，这就对政府提出了更高的要求，即在行政系统运转的最初就要秉持一种法治理念。所谓的重服务轻管制，是以“治理”与“管制”的差异作为出发点，强调政府治理的方式应当是强化对社会公众服务，而非带给社会公众生产生活上的不便。如：党的十八届四中全会提出政府行政机关不得在法律之外扩充自身的权利，不得在缺乏法律法规依据的前提下损害社会公众的合法权益，也不得在法律法规之外增加社会公众的义务。

二、法治政府建设的意义

“法治政府建设是法治中国建设的关键。”[4]从法治政府的内涵来看，笔者认为法治政府建设对推进全面依法治国、保障社会公平正义、弘扬社会主义法治精神、全面深化改革、维护国家利益等方面有着重大的意义。

第一，法治政府建设是推进全面依法治国的重要环节。依法治国是我党治国的基本方略，而治理国家需要借助国家机关来履行职能，这就要求行政机关严格依法行政。尽管法治政府被赋予了更深刻的内涵，但作为国家机关的人民政府，其基本宗旨并没有发生改变。如果无法建成法治政府，依法治国所囊括的各项大政方针也就无法得到贯彻落实，就更谈不上国家治理体系和治理能力的现代化，法治国家和法治社会也将无法实现。

第二，法治政府建设是促进社会公平正义实现的重要保障。法治政府的内涵虽然得到了扩充，但新内涵仍包含传统内涵中规范和约束政府行政权力的法制内容。行政权力缺少限制和监督必然滋生腐败，最终导致社会治理水平低下，经济发展停滞，侵害社会各群体的合法权益。法治政府建设可以有效地将权力关进制度的笼子，对各级行政机关依法限权并依法授权，使行政权力能够真正用于尊重和保障基本人权、改善人民群众的福祉、促进经济的可持续发展。对政府自身来说，限制行政权力有助于尽可能地保障政府机关干部的清正廉洁以及政治环境的清明。在维护社会公平正义的基础上，也有助于实现国家的长治久安。

第三，法治政府建设是弘扬社会主义法治精神的重要举措。从法治国家的顶层设计，到法治政府的落实推进，再到法治社会的普遍认同，全面推进依法治国需要各主体之间的相辅相成，需要各主体广泛而自觉的认同。正如习近平总书记所言：“要在全社会树立法律权威，使人民认识到法律既是保障自身权利的有力武器，也是必须遵守的行为规范，培育社会成员办事依法、遇事找法、解决问题靠法的良好环境，自觉抵制违法行为，自觉维护法治权威。”[5]如果法治政府建设存在缺位，政府不能依法办事，人民群众自然也就缺乏遵纪守法的积极性，那么法治国家的目标只能是空中楼阁。

第四，法治政府建设是全面深化改革的应有之义。全面依法治国与全面深化改革相辅相成、相互促进。[6]全面深化改革涉及的多个方面，都与法治政府的建设息息相关，如：在经济改革方面，能够完善产权保护制度，保障公民的财产权，优化营商环境，维护市场经济的健康发展；在政治改革方面，能够发挥政府服务职能，增强政府公信力和执行力；在文化改革方面，能够优化文化监管制度，确定文化作品的审核标准，改善文化创作出版环境；在社会改革方面，能够加强对社会组织的管理，创新社会治理水平；在生态文明改革方面，能够完善环境治理的法规，做好生态保护的监管。

第五，法治政府建设是维护我国国家利益的基本要求。法治政府建设“可以增强各级政府工作人员依法行政的能力，妥善处理人民内部矛盾和其他社会矛盾，维护国家利益和公共利益”。[7]对内，法治政府建设有助于促进我国政治、经济、文化、社会、生态文明等各领域的可持续发展，提高我国硬实力，使国家能够长治久安，在错综复杂的国际环境中有足够的力量维护国家利益；对外，法治政府建设能提高我国软实力，尤其在全球治理中提升我国的国际形象，从而维护国家利益。

三、法治政府建设面临的问题

从目前来看，我国法治政府建设围绕人、观念、制度三个方面仍存在以下四个问题：

第一，政府公职人员的执法观念和执法水平参差不齐。我国地域辽阔且政治经济发展水平不平衡，政府公职人员的思想认识和素质也参差不齐。在一些发展较为落后的地区，很多政府公职人员缺乏法治观念，执法过程中重管制而轻服务。尽管近年来行政执法人员利用职权直接侵害公民合法权益的情况已经不多见，但仍存在思想僵化教条的问题，执法观念仍然停留在“法制”层面，缺乏服务意识。有些政府公职人员为了避免承担责任，机械化地执行各项政策制度，脱离了政策法规是为人民服务的本意，从而出现懒政现象。另外，政府公职人员执法水平达不到“法治政府”要求的公职人员在“依法”的基础上“善治”的要求，也影响到治理的质量。同时，在政府职能转变进程中，提高公职人员素质需要一定的过程，这也影响到法治政府建设的进程。

第二，民众的法治理念和信仰仍然淡薄。受传统人治观念和历史时期政府公职人员错误行使权力的影响，人民群众形成了错误的法治观念与法治意识，如果人民群众不能自发认同法治理念和价值，就不会将法律法规作为个人的行为准则。普遍性的漠视法治必然会在社会中衍生各式各样的潜规则，法律的权威性和政府的公信力将大打折扣，给法治政府的建设带来巨大的困难。此外，人民群众法治信仰的缺失也与缺乏政府官方的沟通渠道有一定关系，导致民众缺少参与法治建设的意愿。正如前文所说，法治政府相对法制政府的一个重要区别就是它具有多元主体的互动性，良法下的善治不仅需要政府主导，同时也需要人民群众的广泛参与，从而加强政府治理的科学性与民主性。

第三，行政立法和执法体制改革滞后。如前文所述，法制政府的传统内涵就包括了政府立法主体和执法主体的身份。尽管当前，我国要建设的法治政府依然具有立法和执法的双重职能，但其价值追求已被赋予了更为丰富的内涵。法治政府中的立法和执法的结合不再只是为了便于管理，而是提高治理水平和服务水平。这就对政府的立法、执法水平提出了更高的要求。目前，我国行政立法的问题主要是政府立法水平的问题，“立法质量与法治政府的建设要求之间的差距还很明显，立法工作对行政执法主体存在一定的依赖性，立法与执法之间的有效沟通机制还不健全。”[8]在行政执法方面主要是行政机关的权责归属问题，尽管政府信息公开的工作已经推广，但仍然存在权责清单不细致的问题，导致行政机关重复执法或执法缺失，影响到法治政府的建设。

第四，法治政府建设缺乏指标考核体系。《法治政府建设实施纲要(2015—2020)》确定了法治政府建设的总体目标与主要任务，然而在44项具体措施中，有相当一部分是难以量化的，这就增加了指标体系建构的难度，不便于各地和各级政府的考核。例如，法治政府的治理能力就包括了决策过程中与社会的互动，然而这种互动并非只是设置政务沟通渠道，而是将社会的意见充分吸纳进决策之中，并且还要审视这一互动的实际效果。当前，政界和学界虽然提出建立法治政府的考核指标体系，但总体上理论性仍然大于实践性，一些地区开展的法治政府考核标准过于简陋，无法真正检视法治政府建设的水平。

四、法治政府建设的推进路径

对应前文所述问题，我国法治政府建设具体可以从以下四点进一步推进。

第一，提高政府公职人员的法治素养。具体方法上，一是要提高政府公职人员的准入门槛，将法治理念和法治意识作为公务员考试的一部分。提高准入门槛的方式能够避免政府公职人员入职培训“重形式”“走过场”的问题，提高考生的重视程度，使有志成为政府公职人员的考生从一开始就要具备法治理念和法治意识。二是要优化培训和考核模式，要让政府公职人员真正达到“学以致用”的效果，就必须把培训成果落实到实处。要跳脱传统“培训班+结业考试”的模式，在实践中对政府公职人员进行跟踪考核，甚至可尝试引入公众和第三方社会组织进行匿名的考评。

第二，塑造人民群众的法治信仰。“法治政府建设也强调对民众法治意识和素养的培育，本身也内含于法治国家和法治社会建设目标之中。”[9]要使人民群众拥有法治信仰，就必须先让其认识到法治的价值。一方面，政府应加强法治宣传，尤其应宣扬依法办事的群众能够高效便捷的获得政府的服务，而“想歪路，走捷径”不按规则办事的群众就无法达到预期的目标，甚至会面临法律的制裁。另一方面，政府应尽可能拓展人民群众参与法治政府建设的渠道。除了进一步优化传统的听证、意见箱、市长热线、互联网政务服务平台等被动式政务沟通渠道，还应建立主动式的沟通机制。行政系统各部门应定期参与社会调研，听取民众的心声。政府在提供政务服务后应及时进行电话反馈，听取群众的意见，改善政府服务水平。

第三，完善行政立法和执法工作体制。提高行政立法水平的关键在于坚持科学立法和民主立法。针对当前行政立法质量不高的问题，各级政府须吸纳立法人才进入立法行政部门，加强专业立法队伍。同时，也要广泛听取民意，做好立法调研，尽可能地照顾到广大人民群众的期望。缺乏专业的立法人才队伍和人民群众的参与，行政立法只会是脱离实际的空中楼阁。针对立法和执法沟通机制不健全的问题，各级政府须打破行政系统内部的屏障，做好权力内部的衔接。行政立法部门立法时应与执法部门做好沟通，充分考虑到立法内容的可行性。针对行政执法权责不清的问题，政府应“进一步推进行政决策、执行、服务、管理与结果等公开”，[10]细化各部门的权责清单，在加强内部监督的同时，自觉接受外部监督。

第四，健全法治政府指标考核体系。当前，我国法治政府建设已确定了总体目标、主要任务、具体措施，在内容上构建指标体系的条件已经成熟，目前的难点还是在于如何量化标准。一个比较现实的解决办法就是建立多层次跟踪式的考核指标体系。对于能够量化的指标，尽可能地做到细致而具体，在考核评分时尽可能体现所考核政府之间的差异化。对于不能量化的指标，可选用主观性的考核方式。如，通过群众满意度的调查问卷、第三方主体明察暗访评估等方式，综合社会各群体的主观因素来确定一个评价，形成评估报告。此外，考核体系不应是一成不变的，而是要与时俱进，随着全面法治政府建设提出更高的目标，考核指标应当及时丰富内容，确保法治政府建设永葆生机。