后疫情时代基层社区治理现代化问题研究

刘华景

(中共亳州市委党校， 安徽 亳州 236800)

社区是城市社会治理的基本细胞，是党群关系融合的“最后一公里”，是链接各类行为主体的重要平台。新型冠状病毒肺炎爆发以来，社区在防疫工作中彰显“防护网”的保障防线作用。应该说，能否构筑“群防群治”严密营垒，基层社区扮演着关键角色，这也是检验社区治理效能水平和现代化的试金石。目前，疫情防控已形成常态化态势，我国已经进入了后疫情时代。在后疫情时代，基层社区仍需筑牢群防群治的常态化机制，推进社会治理现代化向纵深发展。然而，现实实践中基层社区在防疫过程中仍暴露出诸多问题，如何探寻“非常规时态”基层社区治理现代化的有效机制，是当前面临的重要课题。

一、后疫情时代与社区治理现代化的理论阐释

(一) 后疫情时代的内涵

后疫情时代是基于前期规模疫情结束后做出的一种重要判断，是基层社区治理现代化的新定位和新坐标。2019年底，新型冠状病毒肺炎爆发。党中央坚持科学决策、精准施策的基本原则，广泛组织动员人民群众，迅速打响疫情防控的人民战争、总体战、阻击战，用一个多月的时间初步遏制疫情蔓延势头，用二个月左右的时间将本土每日新增病例控制在个位数以内，用三个月左右的时间取得武汉保卫战的胜利，进而又接连打了几场局部地区聚集性疫情歼灭战，夺取了全国抗疫斗争重大战略成果[1]。从此，中国的疫情防控形势开始进入后疫情时代。理解后疫情时代，可以从时间和空间两种维度进行思考。关于时间上的认定，目前学界比较认同的是观点是2020年3月12日，国务院联防联控机制发布会上，作为新闻发言人的米锋表示，总体上，高峰期流行疫情在我国业已翻过篇章，新确诊病例比例连续走低，疫情基本上保持在个位数水平。这意味着全国多个省区市的新增确诊病例全部清零。关于空间上的认定，主要体现在两个常态的出现：一是最早遭受疫情影响的中国，基本阻断了国内疫情的蔓延扩散，暴发偶然性的和个别地方区域的疫情会以一种常态化现象出现。二是新冠肺炎疫情在全世界的大流行，我国开始面临境外输入疫情的压力，而且必将长期存在，国内经济社会发展、人民正常生活和疫情防控相互之间，必然形成了一种新的常态。

(二) 社区治理现代化的内涵

探讨社区治理现代化的概念，首先应该从主体要素、基本属性和主要功能着手研究。一是主题要素。这属于社区治理现代化的本源性问题，涉及到政府、市场、社会组织、社区居民相互之间利益关系的处理，社区治理现代化的实质归根到底是基层社区不同利益主体之间的理性价值行为选择问题，是国家和社会参与社区公共事务的一种新型关系。二是基本属性。由于社区具有基层政权属性，因此社区治理现代化的特征一方面是通过一系列的制度安排，如民主、法治、德治、公共政策、信息科技手段等治理技术嵌入社区治理的场域中形成体系现代化制度；另一方面是作为非制度化主体的社区居民本身自动融入到社区治理的场域中，通过公共利益和个人利益的需求侧结构性变化要求基层政权提供供给侧结构性调整，加上内在的自觉性的改造，满足社区居民的社区精神和社区情感共同体格局的构建。三是主要功能。主要针对的是社区治理现代化的终极指标而设定，“实现社会治理主体能力现代化、组织结构和运行机制现代化以及治理权能现代化”[2]。综上所述,社区治理现代化是指基层社区不同利益主体之间运用供给侧结构性调整和需求侧结构性满足，嵌入社区治理和社区居民场域中形成的成熟定型并能促进社区成员自我改造和提升的多元规则、机制、制度的总和，最终目标是实现社区治理的自主性创新和现代化网络体系。

二、后疫情时代基层社区治理现代化面临的新问题

疫情期间，我国始终坚持以人民为中心的理念，科学防治、精准施策、全民参与，采取自上而下和自下而上的两种防控体系。一方面，在党中央集中统一领导下，通过垂直领导机制实现党委统筹的省、市、县(区)、街道办事处(乡镇)、社区(村)五级防治力量;另一方面，以基层社区为基础，充分发挥基层的自治性功能，开展入户宣传、全面排查、区域封闭、逐级上报，形成了群防群治的抗疫格局。应该说，两种不同的防控体系褒贬不一，自上而下的防疫受到世界公认赞誉，但自下而上的防控体系却显得良莠不齐，这无形中导致后疫情时代基层社会治理的压力剧增，在应对小规模疫情和零星疫情过程中必然暴露出一系列新的问题。

(一) 基层社区党组织的堡垒作用有待加强

后疫情时代，全国绝大部分社区都成立了社区大党委、网格党支部、红色物业、楼栋党小组等新的基层组织形态，进一步延伸了党组织疫情防控向下的触角。然而，有的基层党组织之间相互配合和协调联动不够，信息传递并非完全通畅，往往会因为信息不及时、不准确导致防疫政策落地出现偏差。同级基层社区组织之间的互动协调、责任分工、治理效率也存在一定的不明确性，这就使得基层干部在权力界分上变的模糊，某种程度上一定会衍生出形式主义、官僚主义作风问题。面对来源多重、头绪繁多、压力繁重的防疫工作任务，基层社区工作者工作千头万绪，导致其精力分散、难以聚焦于服务功能。有的干部对防疫政策理解不到位，执行政策搞“一刀切”，导致部分群众产生不满情绪；有的干部担当精神不够，对于群众的合理诉求当“旁观者”，在部门之间相互推诿、不敢担责；有的干部作风漂浮，一味地坐在办公室里指挥，缺乏深入一线调研的脚力。最让基层工作人员头痛不已的恐属“表格抗疫”，统计、填写、上报“三板斧”。在征询信息过程中因要求的口径不同，致使相当多的数据重复填写，同一数据重复性填报问题较为严重。过分注重表格数据，势必导致基层干部疲于应付，无法集中精力做好防治疫情工作。

(二) 社区居民参与意识薄弱且自主治理能力不强

“群防群控”背后隐含着要发挥基层群众自治的足够力量，例如居民隔离的自觉性、帮助监督的相互性，社区志愿者按户分配防疫物资和生活必需品的需求性等。但是，居民参与及自主治理意识不足，是基层社区长期没有突破的瓶颈问题。随着城市化进程的加快，社区的联结方式由过去的“熟人社区”转变为“陌生人社区”，人际交往和人际关系缺乏共同的情感基础，世俗化、表面化、陌生化趋势比较明显，同一社区的居民不能积极主动参与社区公共事务，甚至一些社区居民偏向于“搭便车”行为，在涉及的公共利益抑或社区共同体的治理上出现“沉默的大多数”现象，难以形成社区的凝聚力、向心力、战斗力。另外，即使有部分活跃的社区居民愿意参与基层社区治理，但是治理渠道却非常单一且不够顺畅，诸如“社区居民议事大厅”“楼道协商委员会”“议事监督委员会”等新的治理方式仍留有较大空白。

(三) 基层社区应急管理体系、机制、制度不健全

面对突发公共卫生事件，需要建立基层社区应急管理常规体系。从大多数基层社区来讲，应对公共危机制定的相关预案尚显准备不足，有的虽已建立公共安全隐患排查和安全预防控制体系，但更多的是停留在文字层面，最终流于形式,缺乏实际可操作的疫情应对措施。基层社区政府与社会组织沟通协调机制不够健全，缺乏与社会组织、企业和社会资本的合作意识，在应对过程中，习惯性地以社区工作人员为中心下达工作指令，缺乏必要的政社合作，甚至有的疫情防控的包区干部从未下到基层调研、沟通。从制度、法律层面，社区有权采取措施应对突发的公共危机事件，然而，个别基层社区缺乏对法律和国家政令的必要敬畏，出现了“去隐私化”“方法极端化”“行为暴力化”等违法管理现象。例如，河南有人民群众因为外出忘戴口罩而被防疫人员捆绑,严重侵犯了公民的合法权利；安陆一家四口在家中打扑克,被公开训诫,惩罚的力度远超过应罚的力度。

三、后疫情时代基层社区治理现代化的实践机制

(一) 第一层次：治理主体上，要构建疫情防控的“社会治理共同体”

社区党委、政府是治理社区的组织者和主导者，要注重发挥党委、政府在公共管理中的“管治”功能，通过体制结构的优化、服务功能强化、运作机制创新，整体全方位地加强党建引领社区治理的体系建设，更要特别注意规避党的领导的行政命令色彩和党的建设虚化、淡化、边缘化倾向，切实实现党建引领的多层次、多极化、系统化的社区治理格局。社区党组织书记是社区治理的重要中介者，要以增权赋能为着力点，增强其领导核心、统筹各方的职能。社区居民在公共危机应对过程中发挥了重要的主体作用，要采取一些喜闻乐见的形式、充分激发他们的主人翁治理热情，积极引导党员和“两代表一委员”下沉到社区内楼栋、单元，建立社区教育培训体系，大力培育社区居民志愿服务习惯，定期开展志愿者活动，以微心愿、微公益激发社区居民自治活力，切实实现有序“自治”。社会组织是社区治理最重要的伙伴力量，通过市场资源配置力量，建立健全政府财政外外购服务，采用资金激励补偿方式，引入“第三方”竞争性评估机制，发展专业社会组织积极主动参与“共治”，优化社会组织内部治理结构的变革，坚决取缔和打击非法社会组织，深入推动社区、社会组织和社会工作者“三社联动”的协调联动机制。

(二) 第二层次：制度规范上，要加强社区各项规章制度的修订与完善

在基层社区治理场域中，制度呈现多元化特征，通过一系列制度安排，不断形成具有新时代特点的社区治理的制度性。按照信息公开透明、一级公示一级的原则，建立信息公开制度，在规范信息公布模板及明确信息公开范围和渠道的前提下，每日将疫情动态情况向小区、楼院、楼门等小区治理单元纵向延伸。建立疫情防控业务工作定期培训制度，培训内容可以为基层医疗卫生机构重大疫情防控演练工作布置、基层医疗卫生机构常规管理、应急机制、现场处置、后续管理等。强化监督检查制度的执行，成立专门性的工作组，不定期依法对医疗机构预检分诊、发热门诊、消毒区域、医疗废弃物处置等进行监督检查，加强对宾馆、超市、商场、洗浴等重点公共场所落实清洗、消杀、控防措施的监督检查。建立疫情防控基层治理志愿服务体系，将疫情防控期间的志愿服务制度化，多形式、多渠道征集疫情防控工作所需的志愿服务资源，制定详细的服务资源清单，实现服务资源与服务需求精准对接，实行志愿服务积分管理，区分不同类别的志愿者参与疫情防控的具体情况予以积分，志愿者可凭借累计积分享有相应的服务回馈,具体回馈方式由社区自行决定。此外，社区必须规范应对突发疫情事件的标准化处理程序，从摸底排查统计、清晰管控上报、 信息发布反馈、协调指挥处置、后勤供给保障等方面制定详细流程，提高社区应急处突的能力。

(三) 第三层次：资源配置上，注重社区“硬资源”和“软资源”的运用

要发挥信息技术优势，如利用好大数据、物联网、人工智能识别、智慧社区应用等平台和载体，从传统的被动角色演变为主动服务的回应角色，开发适用于社区日常工作及应急管理工作各环节的应用系统，不间断开展疫情监测分析和溯源核查工作，全面开展人员排查、溯源核查、预警监测和态势分析。以社区地理信息为基础,以社区居民个人、法人等信息为信息源,构建个人信息、 法人信息、地理信息、统计信息四库合一的社区基础 数据库平台，建立信息采集、传递、存储、分析、保密等环节的大数据使用机制，构筑起人防、物防、技防、智防相结合的社区防线，以大数据引领基层社区治理“智治”之路[3]。最后，要着力抓好队伍建设，实现社区事有人管。人才是社区治理效能的关键，一方面可重点面向大学毕业生挑选人才，不断吸纳高素质的社区工作者；另一方面注重吸引思想觉悟高、政治立场坚定、忠情社区服务事业、热心服务群众、享有一些基层实践经验的人到基层社区工作，在人事、社保、提拔重要岗位、职称评聘、人才交流等方面的各类政策进行相应完善，真正建立起一支素质高、水平强、作风实、肯为民的社区工作者队伍。