基于环境社会工作视角的草原生态与社会问题探究

李元

摘  要：社会工作对可持续发展问题的关注为牧区发展提供了新的视野。为了促进内蒙古草原牧区的生态与社会协调健康发展，文章从环境社会工作的视角，阐述内蒙古草原存在的生态保护与发展生产的矛盾仍未根本破解、草原煤炭资源的开采累积诸多生态问题、草原生态退化仍未有效遏制、草原社区的弱化与边缘化、牧民群体的社会分层、牧区社区的衰落与瓦解的趋势等生态与社会问题，从微观、中观、宏观三个层面提出对策建议，以期达到促进牧区生态、社会双重发展的目的。

关键词：环境社会工作 草原 生态问题   社会问题

一、草原生态与社会问题产生的背景

近年来，内蒙古牧区因草原非牧使用所造成的人地矛盾，以及由此产生的社会问题和生态问题等日益成为社会广泛关注的焦点。内蒙古草原是欧亚大陆草原的重要组成部分，天然草原面积13.2亿亩，草原面积占全国草原总面积的22%，占全区国土面积的74%。是内蒙古生态类型的主体。草原发挥着防风固沙、涵养水源、调节气候、维护生物多样性的生态功能。

在牧区现代化的进程中，资本密集的产业（饲草业与工矿业）进入牧区后会排斥劳动力要素，增加牧民的生产成本，造成从事畜牧业生产的人口向非牧化转变，牧民的留守职能更多倾向于保护草原生态和参与边防。而项目化的生态政策，比如禁牧休牧与生态移民主要靠国家投资来推动，网围栏造成了牧场的“条块分割”，反而加剧了草场的荒漠化，饲料基地面积的增加也挤占了天然草场的面积。人、畜、草的平衡需要高成本的维持。这类现象不仅仅是牧区居住人群生计可持续的社会问题，更是涉及我国北方重要生态安全屏障的环境问题。生态环境引发的不公义对弱势群体产生了影响。尝试构建社会工作的独特知识架构是内在于专业使命的。直到20世纪末，社会工作学界才认识到需要同时考虑“自然”环境要素。米勒（Miller） 认为环境社会工作要建立在“环境正义”和“生态正义”两个维度之上，一方面致力于参与解决环境问题，另一方面则需要在这些环境问题之下介入人的生存和发展问题。环境社会工作者旨在通过帮助人们动员和组织保护物理环境的活动来提升环境公平并与环境不公正抗争。环境与生态命题成为日益扩大的全球意识，开展环境社会工作既是社会工作专业的需要，也是国家生态文明建设的需要，更是人们对生态福祉向往的需要。当前加强我国的环境社会工作具有重要的理论价值与实践意义。

党中央、国务院高度重视内蒙古生态文明建设。习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议内蒙古代表团审议时，充分肯定了内蒙古在生态文明建设中的成就，同时嘱咐内蒙古要在祖国北疆构筑起万里绿色长城，巩固和扩大生态建设、环境保护成果，首次提出“把内蒙古建设成为我国北方重要生态安全屏障”。李克强总理在2021年《政府工作报告》中指出：坚持绿水青山就是金山银山理念，加强山水林田湖草系统治理，加快推进重要生态屏障建设。加快发展方式绿色转型，协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护。最新发布的《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号）明确了“自然生态系统保护修复”的重点项目，提出科学评估界定自然保护地保护和建设范围，引导当地居民和公益组织等参与科普宣教、自然体验、科学实验等活动和特许经营项目。为环境社会工作的实践提供了政策支持。

草原是我国陆地上面积最大的生态系统，是我国重要的生态安全屏障，是我国生态环境保护的核心，是开展社会环境工作研究最具潜力的区域。长期以来，由于草原生态系统本身的脆弱性外加自然因素和人为因素的双重作用，北方农牧交错区草原沙化、退化等生态问题日益突出，上世纪90年代末，北方各省草原退化面积已过半数。据统计，内蒙古退化草原面积占可利用草原面积的比重在20 世纪70年代中期为30%，80年代中期为40%，90 年代末期为50%，本世纪初以来超过70%。2019年习近平总书记强调“保护草原、森林是内蒙古生态系统保护的首要任务”。国内外学者从工程技术方面、从制度创新方面、从政策评价等方面对草原生态系统的保护与治理做了大量的研究与探讨。本文从研究相对较少的环境社会工作视角，兼顾生态正义和人的生存与发展，分析内蒙古草原牧区的生态与社会问题，提出相应的解决对策。

二、草原的主要生态与社会问题

（一）生态保护与发展生产的矛盾仍未根本破解

當前在北方农牧交错区普遍实施的草原生态补奖政策对缓解我国草原生态系统年总体退化的局面起到了关键作用，但现行补奖标准与牧民的减畜损失差距偏大。例如在草畜平衡区，50亩草场的草畜平衡奖励为125元，而减少1头牛的养殖利润损失约为2000元，通过补奖减畜以达到“零超载”依然存在很大困难，牧民往往通过采取“偷牧”“夜牧”“超载过牧”等方式弥补收支缺口，部分农牧民对草原生态补奖政策继续实施的期盼度不高，对补奖政策与当地牧业发展目标的相宜性以及牧业经营理念转变的社会效应评价较低。近50年来内蒙古草原理论载畜量从20世纪50年代的5800万羊单位下降至2010年的3000万羊单位，但2010年实际家畜数量达9000万羊单位，草原上生产与生态的协调可持续发展路径仍需进一步优化调整。

（二）草原煤炭资源的开采累积诸多生态问题

内蒙古草原多地富含煤炭资源，煤炭资源开采通过时间和空间、地上和地下、显性和隐性，直接和间接等多角度多层面的持续作用，不同程度造成的草原地表塌陷、土地退化、地下水位下降、生物多样性减少、交通建设用地增加、地表景观改变等生态问题，对矿区及周边地区生态产生严重负面影响。内蒙古煤炭生产总量2000年为4508.48万吨标准煤、2010年为45935.36万吨标准煤，2019年达到61235.13万吨标准煤，按照每开采1吨原煤产生2吨污水计算，2019年生产6.12亿吨煤约排放12.24亿吨污水。呼伦贝尔草原以每年2%速度退化，其中煤炭采掘是造成草原退化的重要原因之一。

（三）草原生态退化仍未有效遏制

内蒙古草原退化、沙化面积为5893.5万hm2，占草地面积的68%。经过多年的草原保护建设，草地资源建设区域生态状况明显好转，但草原生态整体恶化趋仍然没有得到根本扭转，草原生态的保护建设任务依然十分艰巨。草原退化导致草原植被衰退，产草量下降，有毒有害及劣质草滋生，草原风蚀沙化加剧等。20世纪80年代全国第一次草原调查内蒙古草原生产力为1035kg/hm2，到2011年内蒙古草情监测生产力为600kg/hm2，下降40%左右。

（四）草原社区的弱化与边缘化

牧民在市场中的竞争力减弱，势单力薄的牧民缺乏草原社区的保障，牧民家庭社会原子化现象严重，其出售的畜产品与收购企业处于不对等的经济地位。限牧区牧民的可持续生计问题都没有解决好，许多人因贫困而家庭破裂。牧民由于祖祖辈辈生活在同一块草地之上，在共同的生产生活之下建立了相对稳定的人际关系，这种关系保障了其共同应对社会风险的能力。牧民的生产资料与劳动力受到限制之后，贫困、失业、酗酒、赌博是生活方式不适应导致的社会问题，这样会进一步加剧社会风险。

（五）牧民群体的社会分层

草场双承包制度实施之后，尤其是随着草原流转进程的加快，牧民的身份也演变出了多种形式，比如，各行业的职员、城市流动人口、个体工商户、合作协会的成员，以及因负债转让草场的牧民，这引发了牧区各群体深层次的变化，也导致了该群体的社会分层。在访谈中，一位牧民这样讲到：“我们这里80年代初草场就承包到户了，从那时起有了网围栏，承包后的几年间，羊的数量翻了一倍，但那个时候草场就不行了，有的牧户因为承受不了过高的买草料成本而破产，就到城市里打工。留在牧区继续放牧的，也有发展比较好的，通过合作或者是不分家，羔子能卖出去，收入比较稳定。”

（六）牧区社区的衰落趋势

市场化进程中的市场规则破坏了牧区社区应对自然灾害的互助文化，城镇化的集中功能对牧区社区的消失起到了加速作用。撤乡并镇使公共服务远离了基层牧区，原来在苏木、嘎查的社会事业服务机构和相关社会组织由于撤并转移出牧区，以苏木或嘎查为中心的牧区社区进一步瓦解。具体表现在三个方面：一是联合抗灾机制的消失。由于集体游牧形式的消失，牧户间的联系减弱了，由原来的劳动互助到劳动力外购，牧户成了原子化的独立经营的个体。二是社会化服务体系削弱，原有的基层服务机构的撤出使牧民享受不到日常的生活生产服务，这从另一个方面给了环境社会工作实践的空间。三是集体文化活动逐渐减少，草原作为文化载体的功能逐渐消失。在调研时，一位牧民这样说道：“我现在还是很想参与合作社的，但是羊群太大了，而且也找不到合作的人。”

三、环境社会工作的开展方式

环境社会工作在牧区的实践，不仅丰富了环境社会工作的理论内涵，而且為社会工作在牧区的服务提供了新的服务模式和实践路径，也为环境问题的改善带来了更公平的实施方案，推动了社会工作服务的进步与转型。环境社会工作可以分为三个层次的实务框架：小尺度的牧户小组、中尺度的互惠网络以及大尺度的支持服务。牧户小组共同利用草场以消除分布型过牧，实现低成本放牧，牧户间进行分工协作，根据牲畜的数量制定合理的利益分配规则;互惠网络可以保持信息沟通实现低成本应对自然灾害以及种畜互换等功能;当地政府或社会组织提供服务支持，包括畜牧业技术服务、草场评估、市场和资源链接等。社会工作可以从微观、中观和宏观三个层面介入牧区的生态与社会问题。

（一）微观层面：培养牧民的职业技能

社会工作者将为案主提供专业服务作为重点，往往忽视了环境正义视角下的“弱势群体”关怀。草场被破坏后，牧民个体性与差异性逐渐显现，许多无法追求自己合法权益的弱势群体逐渐出现。生态损害揭露了长期隐藏在社会深层结构中的环境正义问题，在这一阶段，社会工作者应将增权作为出发点，给予其更多的自身发展的选择空间与机会，给牧区社区更多样化的生计选择。发挥牧民的生态智慧，提升牧民移动减灾的能力。增权性的社会工作可以分为传统导向和现代导向。传统导向围绕传统社区的集体伦理和互助体系来复兴社区的优势和资源，来应对现代化带来的困境。以张和清为代表的绿耕实践可归结为这一类。现代导向是社会工作发展的新趋势，一方面承认现代化导致的个体主体性，另一方面强调通过社会培育来增强个体自主性和效能。把服务对象转化为合作伙伴，一同争取发展的机会与权利，保护其主体意识和主体能力，这也是乡村振兴战略所提倡的政策导向。

（二）中观层面：振兴与建设牧区社区，培育生态经济组织

内蒙古牧区的草原有着特殊的生态属性，以家庭经营为基础的草原畜牧业有着“小而全”的特点，畜牧经营的规模小，产出量小，交易成本高，牧民处于不公平的贸易地位。这迫切需要牧民合作组织的建立。从目前合作组织建立的现状看，合作组织以一种混合资源的形式存在，集行业协会、合作社和集体经济为一体，把各种组织的优势进行组合与协同，使合作组织具有生态、经济、社会、文化等复合功能。

（三）宏观层面：积极参与政策倡导，代表牧民群众发声

近年，许多草原被开垦为农田，草原变林地，以及城镇化、工矿、旅游占用草地等情形，草原面积存在减少的风险。在此基础上，社会工作者要倡导禁止各市场主体以产业化的名义圈占牧民的草场，避免人与环境互相侵害。倡导制定严格的环境标准，禁止污染工矿企业或耗水量大，导致生态退化的产业转移到草原地区。禁止草原地区的农业开垦，饲料地的变相开垦。社会工作者可以积极倡导完善国家的生态补偿政策，发挥牧民的主人翁意识，参与到环境和社会治理中来。探索新的游牧生产方式，实现牧区人——畜——草之间的平衡，与半农半牧区的优势互补，提高生产力。

参考文献：

[1]内蒙古自治区林草局.全区林业和草原资源概况[EB/OL].lcj.nmg.gov.cn/xxgk/lcgk.

[2]何雪松.社会工作理论（第2版）[M].上海：格致出版社，2017.

[3]S.E.Miller，R.Hayward，S.Anna，& V.Terry，“Environmental Shifts for Social Work： A Principles Approach”，International Journal of Social Welfare，vol.21，no.3 （2012）.

[4]罗桥.环境社会工作：概念、价值观与实践路径[J].学习与探索，2020，（02）.

[5]程鹏立.环境社会工作：理论、实务与教育[J].中国矿业大学学报（社会科学版），2020，22（06）3.

[6]高丽，于梦娇，赵环.全球化背景下的生态议题与社会工作的绿色转向[J].新视野，2018，（04）.

[7] 周升强，赵凯.农牧民感知视角下草原生态补奖政策实施绩效评价——以北方农牧交错区为例[J].干旱区资源与环境，2021，35（11）.

[8]王明玖.保护草原生态，坚持绿色发展是内蒙古的国家责任——学习总书记在“两会”内蒙古代表团重要讲话精神体会[J].北方经济，2019，（04）.

[9]周升强，赵凯.农牧民感知视角下草原生态补奖政策实施绩效评价——以北方农牧交错区为例[J].干旱区资源与环境，2021，35（11）.

[10]李青丰， 李福生， 斯日古楞， 段新乔. 沙化草地春季禁牧研究初报.中国草地， 2001， 23（5）.

（作者单位：内蒙古大学民族学与社会学学院，呼和浩特市委党校）

责任编辑：张莉莉