领导小组的结构变迁与功能调适
——以全面深化改革领导小组为例

高云蔚

（中共上海市委党校 上海市 200233）

问题的提出

自1958年党的八届四中全会决定成立5个“中央工作小组”以来，“小组政治”成为中国政治过程中具有鲜明中国特色的制度安排。以周望为代表的学者对小组的内部结构、分类和运作模式已有了较为成熟的研究。作为议事协调的临时机构，领导小组在整个政治体系中的功能与定位是学界对于该领域研究的重点。基于小组运作特征，学者多将小组纳入任务型组织或运动化治理的范畴，认为小组模式是对僵化的科层制治理模式的补充和调整，小组政治体现着中国政治的“制度弹性”。

现有的研究中，更多地将目光聚焦于分散化的小组，依据不同小组的同质性与异质性推断小组的整体性特征，从而探究小组作为一种模式在整个政治体系中发挥的功能。在此路径下，中央全面深化改革小组（以下简称深改小组）的成立为领导小组结构类型提供了新的模式。以深改小组为例，探究其结构功能与传统小组之间的差别，能够更好地研究小组结构与功能之间的关系。

结构生成——整合系统的变迁路径

分散的中央领导小组。“财经、政法、外事、文教、科学”五个中央工作小组的成立很明显地体现了小组模式“归口领导体制的支持性机制”的制度特征，其成立是为了具体地解决不同领域的问题。随着经济社会发展，治理对象多元化复杂化，在正式组织调整的基础上，小组作为支持性存在也进一步地扩展功能，一是涉及范围扩大，二是小组数量增加，大体形成了中央领导小组的六个门类。但无论从作用方式，还是功能定位的角度，都只能对这些中央领导小组作类型学的划分。无论是统属于一个系统的两个小组，例如经济类型下的中央财经领导小组和中央农村工作领导小组，还是属于不同系统中的两个小组，都没有产生一个纵向的层次的关系，这些小组中的内部成员或是对应的中央职能部门可能一定程度上存在重叠，但相对独立的地位使这些小组在运作过程中并不产生直接的联系，也就无法形成一个整体性的结构，而是分散化地依附于各类政治子系统，并嵌入其中发挥各自的功能。

层级结构的生成。周望在分析一般小组的组织架构时，将其定义为中轴依附式结构，这一结构的特征是权力集中在“领导成员——牵头部门——办事机构”这样一条较为单一的路径上。但深改小组由领导小组、专项小组和办公室三个部分组成，具有其他小组不具备的多层小组的结构特征。

领导小组包括组长和副组长，深改小组的组长由习近平担任，副组长为李克强、刘云山、张高丽（在改为全面深化改革委员会后，调整为李克强、王沪宁、韩正），从这一层级的人员设置可以看出深改小组的领导规格达到了最高层级，深改小组中心集聚的权力达到最大。

专项小组由6个部分组成，包括经济体制和生态文明体制改革、民主法制领域改革、文化体制改革、社会体制改革、党的建设制度改革、纪律检查体制改革。专项小组中也设置组长和副组长，由政治局委员和国家重要部委的部长、主任担任。这6个专项小组属于深改小组中领导小组的下设机构。专项小组是深改小组中最为特殊的层级，它的设立，不仅是在原先的单一路径上简单增加了一个层级。更为重要的是，从专项小组分类的依据来看，这些专项小组近似于原先分散的各类小组的整合。所以，在这一层级上，结构分化成多个相对平等的平行板块，增加了整个结构的复杂性。这一结构的改变产生了三个方面的影响。首先，在权力运行方面，最高权力在传导到专项小组这一层级时，不再是相对集中的垂直传递，而是采用分散地或者有选择的方式向下传递。其次，对于专项小组而言，领域的不同使其在被纳入一个整体时，需要得到系统性的整合，而不再作为相对独立行动的个体。换句话说，深改小组更像是将分散独立的传统小组进行整合的结构模式。最后，专项小组权力在向下传递时，单个的专项小组依旧保持传统小组的模式。但是在专项小组涉及的组成部门中会有交叉重叠的现象，一个部门可能同时承担多个小组的权力或压力传输，并且可能保持非均衡的状态，即作为一个专项小组的牵头部门的同时，作为另一个专项小组的辅助部门。需要指出的是，由于我国政治体系中归口管理的存在，专项小组涉及的牵头部门应当较难发生重叠的情况。

“通常情况下，领导小组办公室设在与小组管辖事务最密切的主要责任部门。”办事机构承担日常运作的任务，深改小组在这一结构上保持了小组传统的延续，将办事机构依托于已有的机构，中央政策研究室。

目标切换——结构变迁的功能调适

各小组之间的差异主要在于其实现的具体功能不同，深改小组的结构与其功能之间有着高度的适应性关系。小组的功能特征主要从两个方面来考虑，一是其功能实现的目标领域，一是功能实现的作用方式。例如中央西藏工作协调小组，目标领域是西藏工作，作用方式是协调。由此一来，深改小组的功能设计就显而易见了。

“改革”是深改小组的核心词，是其实现功能的作用方式。一方面，作为“改革”这一特殊方式，往往代表着一定程度上对既有体系的破坏和改造，可能会遭遇旧有体制惯性带来的阻力和既得利益者的反抗，在这一意义上，改革需要更强的权力来保障运行。而深改小组结构中集聚的最大权力则为这一功能的实现提供了现实基础。另一方面，在改革的具体设计上，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报指出，“中央成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实”。2018年颁布的《深化党和国家机构改革方案》中，将深改小组改为全面深化改革委员会，提出其“负责相关领域重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实”。从“改革总体设计”到“改革顶层设计和总体布局”，这一改变实质上突出和强化了深改小组原来的功能设计，即更注重改革中的设计和布局过程。顶层设计和总体布局主要依靠深改小组最高层级的领导小组这一结构来实现的，成员本身的层级之高与“顶层”和“总体”相匹配。同时，这一设计也是对领导小组本质性作用方式的突出和强化，即对目标领域实现的自上而下的权力集中。

目标领域所涵盖的范围不同是深改小组与其他小组相比最突出的差异性。“全面”解释了这种差异性的特征，它意味着深改小组不单独针对某一具体的领域以实现目标。与之相对应的结构是深改小组中的特殊部分“专项小组”。专项小组几乎囊括了现有政治治理体系的各个领域，是深改小组目标领域全面性的体现。全面性不仅要实现的是各类具体领域数量范围上的全覆盖，更为重要的是，这种全面内含质性要求，需要在各专项小组所代表的具体领域中运用平衡的处理方式，即权力在结构中的传导要实现系统性的协调，每一个子系统都需要获得其能够运行的权力。否则，系统的整体性就不能得到保障，整个机构只呈现为领域的简单叠加。另一方面，全面意味着深改小组功能实现时，专项小组下的部门层级可能承担着更多的功能分配，将这一分配控制在合理范围内，使最下级的行动体不至于承受过大的压力，也是对顶层结构的功能要求。

重点突破——问题导向的分配机制

深改小组既继承“小组”之名，在功能实现方式上就保有传统小组模式的特征。例如学者指出的“集成化的功能配置”“复合任务的处置机制”以及“协同化的机制组合”等特征均在深改小组的运作中有所体现。同时，深改小组作为跨系统的小组模式，在运作上也仍然保留了小组的灵活性和制度弹性。通过对深改小组历次会议的议题选择的分析，可以分析出这种特质是如何延续下来的。

从整体上来看，会议审议通过的各事项的议题呈现出以实际问题为导向的分配机制。“国有企业、财税体制、金融体制、土地制度、对外开放等领域是全面深化改革的重点领域。”，这些问题的产生，与社会环境因素对政治体系的外部影响相关，因此问题本身呈现与社会环境高度的关联性和时间适配。这种时间适配是长期性的，解决的是非突发性问题。相对应的，深改小组提出的解决方案也具有长期性特征；从审议通过的文件名称上来看，包括各类具体领域的指导意见、实施方案、办法和报告等，其中以意见和实施方案为主，自领导小组成立至今共审议通过超过100个方案和超过200个意见。方案和实施意见具有预置性和先导性特征，是深改小组“决策铺垫”和“政策推动”两项基本功能定位的体现；从具体领域的分布上来看，各领域的议案数量并不大致相同，单次会议并不一定全面覆盖专项小组所涉及的所有领域，讨论事项所代表的领域没有呈现出明显的固定性和规律性。

问题导向使整个小组仍然是任务型组织的运作模式，同时，围绕问题所展开的深改小组活动在一定程度上规避了对权力和压力向下传导可能产生的非平衡性问题的回答。问题导向使整个小组的运行过程都以问题的特征作为行动依据，问题的性质决定了权力和压力向下传导的选择和偏好。即使专项小组所涵盖的目标领域的全面性，加深了上一层级机构领导小组议题抉择的复杂性和选择难度，对这一问题的解决又回到了小组成立的最初目的，即通过向上集中权力来进行统筹协调。如果将各专项小组看作一个相对全面的微型政治系统，那么深改小组中的“领导小组”就复刻了其名字本身所代表的小组政治模式的所有含义。

从传统小组到深改小组的结构变迁，建构了一条结构与功能相适应的路径。随着目标领域的扩展和复杂性的增加，对小组组织功能的要求提升，小组的结构层次增加，整合性加强。而增加的层次仍然继承了小组政治成立的制度逻辑，即集中较高层次的权力以实现对任务或问题的统筹规划以及权力分配。这一变迁路径并没有解决学界对于小组政治作为非正式制度带来的挑战的疑惑。如果“改革一直是进行时”就意味着深改小组存续的可能性更长久，组织存续与制度化之间的关系就必须得到重视。同时，随着小组的层级增加，小组本身作为任务型组织的效率是否会相应下降？小组与其他正式机构之间的职责重合问题是否会加深，更为现实的是，深改小组这样的跨系统小组与现存的其他小组之间的职能如何达到平衡？这些问题都需要的到进一步的实践和解释。