《里斯本条约》对欧盟的公共外交的影响

李 艺

（云南师范大学 云南昆明 650000）

欧盟公共外交源于欧盟共同外交和安全政策 (CFSP) 发展的需要。它以“信息与沟通”为主题，以全球热点事件、文化、学术和教育交流、对外援助以及基金资助为手段，极大地充实了欧盟对外政策，增进了世界世界其他国家和地区民众对欧盟理念和价值观的认同，改善了欧盟同邻国的关系，并逐渐成为欧盟预防危机的有效机制[1]。在全球信息化时代，公共外交可以超越政府间对话范畴，通过与外国公众直接沟通，引导他国舆论及其民众态度和行为，从而帮助公共外交实施国顺利实现其外交目标。因此，公共外交日益受到各国际政治行为体的重视与青睐，逐渐成为它们参与和处理国际事务的重要战略工具。

公共外交在欧盟的发展

《里斯本条约》前的公共外交：里斯本前公共外交的第一个也是最明显的特征是它高度分散。欧盟在不同政策领域的“支柱”（外交和安全政策是其中之一）意味着，公共外交是由理事会秘书处和欧盟委员会以不同程度的方式进行的。在欧盟委员会方面，公共外交在很大程度上依赖于向欧盟公民以及更广泛的全球公众提供信息[2]。尽管独立调查委员会发挥了积极作用，但委员会的总体公共外交方面是脱节的。这引起了三个主要挑战。首先，欧盟各机构，包括欧盟委员会、理事会秘书处以及越来越多的欧洲议会之间缺乏横向联系。第二欧盟对外关系的支柱是大力强调共同体公共外交资源。这导致了一种情况，即外交和安全政策方面的资源很少，而委员会拥有大部分资源，主要集中在共同体方面。委员会的代表团由于它们不代表欧盟共同外交和安全政策，因此发展了一种当地社区提供技术援助和信息机构。第三是明显缺乏确定欧盟对外公共外交定位的大局。缺乏欧盟层面的总体战略视角，往往导致对欧盟公共外交主要目标的混淆。要么强调规范对话，要么强调欧盟的价值观和原则，在亚洲或俄罗斯的大部分地区，这些价值观和原则与成员国的主要贸易或能源利益格格不入。还值得注意的是，里斯本会议前的公共外交大多是围绕上述委员会2006-2009年通信战略开展的。这方面还没有更新任何将参与公共外交外部方面的不同行动者联系起来的综合传播战略。缺乏指导和塑造欧盟外部公共外交的总体战略视角。

《里斯本条约》后的公共外交：随着《里斯本条约》的通过，公共外交不再完全由理事会秘书处和委员会进行，而是由平等就业和社会地位委员会进行。这将战略沟通、公共外交和利益攸关方参与联系在一起，其目的是创造一种全面的沟通文化，扩展到参与外部行动的欧盟各机构。根据《里斯本条约》，第一任外交和安全政策高级代表兼委员会副主席凯瑟琳·阿什顿在她的“步骤改革”文件中提到需要建立专业沟通方式，以便让所有利益攸关方和公众舆论参与进来。这对欧盟十分重要。同时必须有一个强大和实质性的媒体运作，以便有效地处理需要的信息和评论全球24小时新闻文化。还需要管理与民间社会、非政府组织和其他非国家行为者的对话，并利用新的电子和社交媒体等，吸引人们的兴趣，形成关于外交政策问题的辩论[3]。最后，她指出，需要更好地将欧盟代表团纳入促进欧盟利益，需要更好地向各代表团通报情况。《里斯本条约》所带来的最重大变化之一是欧盟代表团出现了。在此之前，各代表团仅代表委员会所代表的外部行动领域。广义地说，欧盟对外关系中的公共外交和新闻工作的战略要素是通过总部协调的，而实际执行和技术方面则由139个代表团及其工作人员处理。在《里斯本条约》之前，这些代表团是欧盟委员会的代表团，但现在它们是欧盟的代表团，这意味着它们可以代表欧盟外部行动的共同利益。特别重要的是，为危机处理提供公共外交方案。由于国别战略发展方案的往往很复杂，可能涉及民事保护或人道主义层面，因此2013年7月欧洲对外行动处（EEAS）审查提出的建议，即设立一个共用地点的应急设施，将EEAS情况室和委员会的应急中心汇集在一起，这对协调公共外交产生积极的影响。最终，更精简和更有联系的危机应对机制，都将为协调一致的公共外交努力提供一个有用的平台，以支持欧盟制定一项全面方针。

欧盟公共外交的目的和作用：《里斯本条约》的一个主要目标是解决对欧盟行动在世界上的能见度、效率和一致性的关切。在这方面，2010年12月1日正式启动的欧洲对外行动处(EEAS)的成立，使欧盟有更好的机会实现这些目标，并塑造成功的公共外交。事实上，它为欧盟提供了一种准外交服务，由欧盟委员会官员、理事会总秘书处以及成员国外交官以创新的方式组成。除了将不同的工作人员联系起来外，它还将欧盟不同的对外关系政策和文书集中在一个统一的结构中。这一新的外交政策架构通过精简欧盟的外部行动创造了一个真正的机会来塑造一个成功的欧洲层面外交，通过确定共同的外交政策目标将更加有效。

欧洲对外行动处（EEAS）的建立结束了欧盟对外关系在两个不同支柱之间的分裂。因此，它提供了一个独特的机会，将欧盟对外关系中不同的公共外交组成部分集中在一个统一的结构中，由一个单一的首脑领导，根据其任务授权可以将欧盟不同的外交政策方面联系在一起，并具有一定程度的政治权威。[4]

欧盟委员会的代表团已成为里斯本下的欧盟代表团，并成为EEAS的一部分，有可能在欧盟的外部信息和公共外交中发挥更大的作用。欧盟各代表团现在代表整个欧盟而不仅仅是委员会，由人力资源、副总裁领导，这将有助于提高对其任务和行动的理解、能见度和合法性。在第三国和国际论坛中，他们在代表和协调欧盟立场方面承担轮值主席的职责，他们的作用得到了强化。这使欧盟代表团更有能力促进欧盟的外交政策目标。毫无疑问，欧盟拥有巨大的公共外交潜力，27个成员国和欧盟委员会的联合实力是巨大的。迄今为止，欧盟的行动即追求多边主义、建立国际刑事法院、在邻国倡导法治和人权对其全球声誉大有裨益。

欧盟在公共外交的挑战

2017年欧盟全球战略在确定欧盟对外身份及其目标方面取得了巨大的飞跃。 欧盟公共外交发挥了更加突出的作用，是为促进与伙伴国更有效合作的重要手段。然而，其公共外交层面的实施仍然具有挑战性。

第一个挑战《里斯本条约》带来的变化对各代表团产生了影响，因为轮值主席的作用发生了变化，这给各代表团带来了额外的负担。除其他因素外，这意味着可以分配给文化活动的新闻预算从10%增加到20%。[5]

第二个挑战是与成员国协调欧盟公共外交。鼓励各代表团与当地欧盟成员的代表分享其公共外交战略。理想情况下，这将导致像巴西或墨西哥那样的联合公共外交战略。最坏的情况是，不协调的公共外交的危险导致了严重分歧，就像北非的情况一样。

第三个难题在于公共外交的对象是谁，特别是考虑到各代表团所代表的人力和资本资源的多样性。代表团外联活动的一个重要方面是与民间社会进行对话，这一活动正在世界上特别是南地中海地区积极推动。由于行政工作人员人数少，可能无法与民间社会进行经常需要的广泛接触。还有一个问题是，谁是“民间社会”，因为如果不知道民间社会团体的基本背景及其政治和金融关系，贸然参与尝试可能会适得其反。尽管如此，传达的信息必须针对特定的受众，因为当地的考虑、文化方面和欧盟与国家或地区关系的历史将大相径庭。

在《里斯本条约》后将外交和安全政策方面和共同安全和国防政策要素纳入代表团的公共外交，这对欧盟的公共外交产生了影响。但能否提出一种协调一致的公共外交，同时又适合有关国家或区域，仍然保持整个欧盟的整体协调一致是具有挑战的。挑战包括确定相关的对话者，这些对话者在政府或官方一级的接触方面可能显而易见，但在民间社会或潜在的议程塑造方面则不那么明显。

公共外交的行动者和工具正在迅速变化。随着社交媒体、低成本航空公司和免费虚拟通信的爆发，越来越多的非政府行为体正在为国际关系和对话作出贡献。人们有新的工具和空间来表达自己。简单地在回声室中分享一个国家的信息不再适用于当今。双向沟通和真正的对话已经成为当今公共外交的关键。自欧洲对外行动处成立以来，欧盟的对外联系有了显著改善。它的战略传播团队已经从少数人发展到一个成熟的部门，涵盖从阿拉伯语到亚美尼亚语的各种语言。在欧洲联盟委员会外交政策处的支持下，该处的重点是与“战略国家”建立伙伴关系并向欧盟代表团提供方案并负责处理公共外交项目。大多数国家外交官将习惯于将公共外交视为外交实践的一个组成部分，而对于在《里斯本条约》之前曾在各代表团任职的欧盟官员来说，其主要重点是资金的管理以及有效和合法的分散。该代表团的优势可能源于欧盟成员国愿意让它们利用现有的国家网络，特别是在《里斯本条约》之前各代表团未涉及的外交和安全政策方面。虽然里斯本条约和欧洲对外行动处（EEAS）的建立已经为改进欧盟外部公共外交行动提供了一个很好的机会，但确保欧盟对外关系内部协调将是其成功的关键。这不仅需要将不同的公共外交组成部分集中起来并加以协调(CFSP/共同安全和防务政策(CSDP)与共同体行动之间，以及政治信息与财政资源和方案的执行之间，而且还需要与欧盟对外关系中未包括在服务中的部分如贸易、许多发展和欧洲邻国政策方面等进行协调。最终，仍然是欧盟外交政策制定核心的、传统上发展了强大的国家公共外交文化的成员国将不得不相应地赋予这项服务权力。