警察使用武器的法律规制

牛云生

（青海警官职业学院 青海省西宁市 810000）

公安机关是政府的重要组成部分，人民警察是国家维持统治秩序和社会安全的必要工具。经济高速发展带来物质极大富裕的同时，社会矛盾类型呈多元化趋势不断增多，人民警察使用武器制止违法犯罪行为的情形也一路飙升，当前法律赋予了紧急情况下公安机关人民警察使用武器制止违法犯罪行为较大的自由裁量权，以保证其快速反应、化解危机。然而，由于警察队伍数量庞大、训练条件因地域不同差异较大等客观条件之所限，并不是所有警察都具备优良的临机裁断能力，导致这种自由裁量权在实际操作中出现了很多问题。这其中既有民警训练制度不够完善、执法环境复杂等原因，更重要的是当前法律在规范和保障人民警察使用武器方面存在诸多缺陷。

人民警察使用武器的相关法律规定及缺陷

目前，人民警察使用武器的法律依据主要包括：《人民警察法》《枪支管理法》《反恐怖主义法》《监狱法》《戒严法》《人民武装警察法》和《军事设施保护法》等法律，以及《人民警察使用警械和武器条例》等行政法规、《公安机关办理刑事案件程序规定》《公安机关人民警察佩带使用枪支规范》《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》等部门规章与内部规范。通过仔细研读，结合宪法精神，就会发现这些法律规范对于使用武器的相关规定，存在一些值得商榷的地方难易融通。下面主要以《人民警察法》和《人民警察使用警械和武器条例》为例进行阐释。

就当前规范民警使用武器的法律体系而言，《人民警察法》处于整个警察用枪规制体系的最高点，其中第十条规定：遇有拒捕、暴乱、越狱、抢夺枪支或者其他暴力行为的紧急情况，公安机关的人民警察依照国家有关规定可以使用武器。本规定过于粗疏毛糙，理论性大于实践性，难以作为警察用枪裁量权的规范标准，真正具备一定操作性的是由国务院制定的《人民警察使用警械和武器条例》，该条例明确了使用武器的具体情形、程序和报告制度，较为详尽的列举了十五种可以使用武器的情形、两种不得使用武器的情形和两种立即停止使用武器的情形。

依《条例》，人民警察判明有下列暴力犯罪行为的紧急情形之一，经警告无效的，可以使用武器。按照紧急情形的性质，可以分为以下四类：第一类是严重危害公共安全的行为，如放火、决水、爆炸等严重危害公共安全的情形，劫持航空器、船舰、火车、机动车或者驾驶车、船等机动交通工具故意危害公共安全的情形，抢夺、抢劫枪支弹药、爆炸、剧毒等危险物品严重危害公共安全的情形，使用枪支、爆炸、剧毒等危险物品实施犯罪或者以使用枪支、爆炸、剧毒等危险物品相威胁实施犯罪的情形，破坏军事、通讯、交通、能源、防险等重要设施足以对公共安全造成严重、紧迫危险的情形；第二类是严重暴力犯罪行为，如实施凶杀、劫持人质等暴力行为，袭击、破坏或准备袭击、破坏国家规定的警卫、守卫、警戒对象和目标的行为，结伙抢劫、持械抢劫、聚众械斗、暴乱（用其他方法不能制止的）等暴力行为；第三类是暴力抗法、暴力袭警，危及警察生命安全的行为；第四类是与监狱、逃犯相关的规定，如劫狱、劫夺在押人犯或罪犯聚众骚乱、暴乱、行凶、脱逃等行为，实施放火、决水、爆炸、凶杀、抢劫或者其他严重暴力犯罪行为后拒捕、逃跑的行为，犯罪分子携带枪支、爆炸、剧毒等危险物品拒捕、逃跑的行为。

《条例》第十条规定了两种不得使用武器的情形： (一)发现实施犯罪的人为怀孕妇女、儿童的，但是使用枪支、爆炸、剧毒等危险物品实施暴力犯罪的除外；(二)犯罪分子处于群众聚集的场所或者存放大量易燃、易爆、剧毒、放射性等危险物品的场所的，但是不使用武器予以制止，将发生更为严重危害后果的除外。

《条例》第十一条规定了两种应当立即停止使用武器的情形： (一)犯罪分子停止实施犯罪，服从人民警察命令的；(二)犯罪分子失去继续实施犯罪能力的。

以上规定，不可谓不细致，但是仔细斟酌，会发现很多地方经不起推敲。

1．作为公安民警使用枪支主要依据的《人民警察使用警械和武器条例》，其本身的合法性值得商榷。警察使用武器所造成的后果往往具有不可恢复性，轻则肢体伤残，重则剥夺生命，枪支的本身属性决定了其使用极有可能剥夺公民人身权，就强度而言，并不亚于刑罚，是一种‘不经审判而执行死刑’的行为[1]，而宪法关于人民基本权利限制等专属立法事项必须由立法机关通过法律予以规定，行政机关不得越俎代庖，此即所谓“法律保留原则”。而作为规制人民警察用枪最为详尽的《人民警察使用警械和武器条例》，其制定机关是国务院，而国务院制定的规范性文件属于行政法规，在法律体系上属于狭义法律之下一位阶，以行政法规规范人民警察使用武器行为，既违背了法律保留原则,也违反了《立法法》的明确规定。

2．关于人民警察使用武器的有关程序性规定过于粗疏，可操作性不强。根据《人民警察法》第10条规定：遇有拒捕、暴乱、越狱、抢夺枪支或者其他暴力行为的紧急情况，公安机关的人民警察依照国家有关规定可以使用武器。那些“国家有关规定”？具体内容是什么？这些不确定法律概念，很容易造成无法可依之境地。在警务实践中，基层民警往往以《人民警察使用警械和武器条例》为依据，但是《条例》之规定也有不甚明了之处。

《条例》第9条除了规定十五种可以使用武器的情形外，还规定了警告前置程序（经警告无效的,可以使用武器）和无需警告的情形（来不及警告或者警告后可能导致更为严重危害后果的,可以直接使用武器）。何为警告？怎样警告？并无明确法律规定，导致理论界和警务实践中普遍存在众说不一、各执一词的现象，有人认为“警告的方式可以是发出的口令,也可以是鸣枪警告”[2]，清华大学法学院的余凌云教授然认为这里的警告应当理解为口头警告[3]，笔者认同余教授的观点，因为扣动扳机、子弹从枪膛中射出的行为已然属于使用枪支的行为，且根据《公安机关人民警察佩带使用枪支规范》第三条第四款，明确规定“鸣枪警告属于使用枪支”。然而在当前的警务实践中，民警采用的警告方式基本上都是鸣枪示警。在执法实战中，鸣枪警告暴露出诸多弊端：（1）贻误战机且容易形成误伤。既然是警告，就不能对射击对象进行射击，只能指向安全位置，而安全位置在射击场馆内或野外好找，在错综复杂的执法现场并不好找，鸣枪警告时除了给予暴徒攻击警员或实施其他过激行为的机会以外，所射出的子弹往往会因为枪口指向或跳弹而形成误伤。2016年6月8日星期三，下午4:22分，佛山市禅城区警方在制止一场持械闹事时，朝天鸣两枪示警，现场周边一五楼住户中流弹死亡。（2）浪费弹药。当前公安民警执法时所携带枪支的携弹量大多是5发，每一发子弹都是总携弹量的20%，每一发子弹都对能否击中射击对象制止暴力行为的紧急情形至关重要，每少一发子弹就少了20%的可能性。（3）效果适得其反。鸣枪警告的出发点是震慑罪犯，但在现实公安工作中能达到这个目的的情况少之又少，更多的情况却是本来跑得慢一点犯罪嫌疑人跑得更快了，本来只是拒绝阻碍公安民警执法的犯罪嫌疑人改为抢夺枪支了。2015年7月18日，洛阳市公安局110指挥中必接群众报警称，有人在310国道与小浪底专用线交叉口某建筑工地口口拦截施工的车辆，金谷派出所民警赶到事发现场后进行劝阻，反遭周某某等人粗野谩骂、蛮横推扯，民警在多次口头警告无效后，又连续两次鸣枪警告，仍未制止周某某等人，反被其暴力殴打，周某某强行抢夺民警手中的枪支并继续追打民警。民警开枪击中周某某，孙某某二人，致周某某死亡，孙某某腿部受伤。可见“警告”作为警察使用枪支的前置程序,其内容应当清楚明确。

3．使用武器的情形，以列举式立法难以满足复杂多变的执法实践。《条例》作为人民警察使用武器的一般规范,以列举的形式详细规定了人民警察可以使用枪支的15种情形,这种规范警察用枪的形式在世界范围内也很少见。然而现实往往事与愿违，我们认为《条例》并不能概括出现实中警察可以开枪的全部情形, 在实战中，可以开枪的情形很多，远非列举法可以涵盖，立法者初衷是尽可能对警察使用武器进行具体指导，却实际上束缚了警察的手脚，以15条不变之规定应对执法实战之瞬息万变，就是要求民警在电光火石之间做模棱两可之判断，当不属于此15种法定情形的危险局面出现时，警察还在纠结要不要突破15条之规定冒险使用武器的问题，因此，法律应当给出明确的，可供判断的规则，而不是绞尽脑汁、展开想象去罗列出所有情形。

4．民警使用武器后的审查和救济机制不完善，导致警察用枪积极性不高。大多数警察不是不会用枪，而是担心因为用枪问题而承担相关责任。我国当前对于警察使用武器后的审查和救济机制并不完善。《条例》第十二条规定了民警使用武器后需要抢救伤员、保护现场和报告，接受报告的机关及时进行勘验、调查并及时通知当地人民检察院的制度，但是这样的制度很难说具有实际操作性，对于警察开枪后的评价很有可能陷入事后的、在结果引导下的“成王败寇”的论断[4]，监督机关的工作人员很难做到彼时彼地的分析。警察在执法实战中只能根据当时情形和危险程度做出使用武器的决定，而且必须做出决定，但结果不一定能经得起事后的反复“推敲”，人们倾向于带着结果去看待当时的开枪决定，很难用“在当时的情境之中是合理的”的标准去看问题，导致开枪后的调查与评价就像金箍圈一样套在民警头上，其对于使用武器制止违法犯罪的行为失去了底气和信心。就现实而言，民警使用枪支后承担刑事责任、行政处分的情况亦不鲜见，这其中有诸多原因，但是法律规定的模糊粗疏却是首当其冲的。

5．对于民警使用武器的打击部位，单纯不强调并不符合国情与人权保障原则。在一些公安民警使用枪支导致犯罪嫌疑人死亡的案例发生后，媒体舆论甚至有些公安机关管理者都会发出这样的疑问：当时民警为什么没有射击犯罪嫌疑人的非致命部位呢？执法实战中民警使用武器是否要区分致命部位与非致命部位，这种取舍是否具备可行性的问题，理论上存在很大分歧。

有人认为不应当区分致命部位与非致命部位。不管是《人民警察法》还是《人民警察使用警械和武器条例》，对公安民警使用枪支的前提要求都是“紧急情形”，如果有充足时间对射击致命部位与射击非致命部位进行取舍的话，往往就不是紧急情形了，也就不符合使用枪支的条件了。而且非致命部位通常指人体四肢，四肢远比身体的躯干部位灵活，射击难度远远大于射击致命部位。

联合国大会1979年决议对执法人员的行为守则进行了规定，要求执法人员在执法过程中必须尊重和保护人的尊严，尽量维护所有人员的人权，在选择打击相对人时，如果不是岀于必须一枪毙命的情形，就应最大限度尊重相对人的生命权[5]，这种理念也与我国目前倡导的人权理念相一致。立法上若对此作出规定，虽然在打击难度上对公安民警提出了更高的要求，却解决了争议，体现了对人权的尊重与保护。

完善人民警察使用武器法律规范的构想

提高规制武器使用的法律位阶。我国《立法法》明确规定，有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等只能制定法律。因此，及时整理《人民警察法》《枪支管理法》《人民警察使用警械和武器条例》《公安机关人民警察佩带使用枪支规范》等有关武器使用的规范性文件，重新构架人民警察使用武器法律体系，以公安部、最高人民法院和最高人民检察院为主共同起草法案，坚持开门立法、广泛征求意见，制定《中华人民共和国武器使用法》，提交人大常委会通过后施行。

明确警察使用武器的法律原则。人民警察依法使用武器，需要在基本的法律原则指导下进行。法治原则、使用武器受法律保护原则、政府保障原则等自不待言，在具体指导枪械使用方面，笔者认为必须引入正当程序原则和行政比例原则。

正当程序原则要求人民警察使用武器严格遵守相关法律程序，使用武器前要判明情况、发出警告（来不及警告或警告后可能导致更为严重危害后果的无需警告），使用武器时要头脑清晰、准确判断（情形的紧迫程度、对方是否已经失去反抗能力、有无继续使用武器的必要等），使用武器后如何救治伤员、保护现场、请示汇报等过程必须符合法律规定，程序正义是一种过程价值，这种价值标准独立于程序可能具有的任何“好结果效能”之外[6]。当然，坚持正当程序原则对于人民警察使用武器本身具有极大的保护作用。

行政比例原则是行政法的重要原则，是指行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内，二者有适当的比例。比例原则着眼于法益的均衡，以维护和发展公民权为最终归宿，是行政法上控制自由裁量权行使的一项重要原则。人民警察使用武器的暴力性决定了其行为极有可能剥夺对方的生命权、身体健康权等人身权利，除了法律规则对使用武器的情形作出规定外，警察本人的自由裁量权也是决定性因素，比例原则以其特有的兼容性和平衡性，可以弥补成文法律之漏洞，平抑警察权力之扩张，因此，行政比例原则引入人民警察使用武器法律规范具有重要的现实意义。

完善警察使用武器的法律规则。首先，应当明确警告的方式及内容。以口头警告为常规，鸣枪警告为例外，并对适用鸣枪警告的情形作出规定。比如《看守所条例》第十八条中关于鸣枪警告的规定：需要开枪射击时，除遇到特别紧迫的情况外，应当先鸣枪警告，人犯有畏服表示，应当立即停止射击。这样的规定充分考虑了鸣枪环境、震慑作用等因素，有其合理性。公安民警在日常的执法环境中，并不具备鸣枪警告的条件，容易造成误伤、浪费子弹而且有激化矛盾之可能，因此，遭遇必须使用武器制止违法犯罪行为的情形，应当口头警告。

其次，除非确有必要，应当避免射击致命部位，体现对公民生命权的尊重和保护。使用武器制止违法犯罪行为作为一种最极端的行政手段，必须符合必要性和相称性原则，生命权是公民最基本的人权，对公民生命权的尊重也是限制公权力、保护私权利的基本要求。使用武器的目的从根本上讲是为了阻止相对人实施侵害法益的行为、保护正在遭受侵害的法益，而不是消灭相对人。因此，任何使用枪支的目的只能局限于消除相对人的反击能力和行动能力，死亡只是作为开枪的附带效果[7]。以法律的形式对此作出规定，方能更好的督促基层民警牢固树立人权观念，真正实现法治进步。

再次，对人民警察使用武器的情形作出可操作性、概括性规定，解决列举不尽、判断困难的窘境。目前规制武器使用的法律体系已将警察可以使用武器的情形限定在《条例》第9条的15种情形中,法律的滞后性与不周延性使其难以满足现有的警务实践需求[8]。因此，法律应当给出明确的，可供判断的概括性规定，赋予那些符合警务实践要求且未被列入法律条文的武器使用情形以合法性，保证人民警察在执法实战中具备足够的确信心。

最后，完善民警使用武器后的审查和救济机制，提高警察用枪积极性。对于人民警察使用武器后的行为,应当明确其流程和审查内容，民警在使用武器前即可做到心中有数，同时保障民警使用武器后的救济途径，解决民警使用武器的各种后顾之忧。在立法时，应当重点考虑以下内容：审查机制的建立必须保证检察机关的工作人员全程参与，以确保其的中立性，同时也是对于人民警察自身的保护；检察院参与调查活动的持续时间应该明确限定,以确保其不被舆论风向所作右；调查活动必须出具书面报告并附有调查期间搜集的证据材料,以确保调查的客观性；调查报告将成为对警察武器使用行为定性评价的唯一依据,以确保调查的权威性；救济途径必须切实有效，简单易行，以确保民警合法权益及时得到保障。

人民警察的执法环境日益复杂多变，而保障其使用武器的法律规定却难以追上时代发展的脚步，唯有通过提高规制武器使用的法律位阶、明确警察使用武器的法律原则、完善警察使用武器的法律规则等途径，建立科学有效的人民警察武器使用法律体系，规范警察用枪行为，才能提升警察的执法能力和社会公信力。