突发公共卫生事件应急审计研究

刘卓聪 叶陈刚 王湘漪

【摘要】文章主要对武汉市审计单位进行现场检查，分析审计单位的组织结构和在线审计的现状，结合问卷调研统计和对多个会计师事务所、审计单位办公室的董事和工作人员进行访谈总结，多角度解析线上审计工作中出现的各种问题，提出了解决问题的方法。文章提倡审计网络的概念，通过确保网络安全来改进审计网络技术，促进数据标准化，并改进审计数据分析平台，促进审计组织建设改革，改善联网审计运作流程和信息标准化和数据，同时为武汉市政府开展在线审计提出建议。

【关键词】突发公共卫生事件；新冠肺炎疫情；联网审计

【中图分类号】F239

★基金项目：国家社会科学基金重点项目“国家治理、国家审计制度与预防惩治腐败体系创新研究”（项目编号：13AZD002）， 国家社科基金项目“国家审计化解系统性金融风险的机制与路径研究（20BGL079）。

一、引言

近年来，我国的经济持续快速发展，国家的经济实力和综合实力不断提高，与此同时，国家也经历了传染性非典、汶川地震、雪灾、旱涝等重大突发事件。对于政府在突发事件中获得的援助物资的使用，社会可以通过公共监督等方式进行规范管理，也可以专业人员的身份开展审计工作。

2020年初，新冠疫情在全国范围内暴发后，为了应对疫情产生的紧急情况，政府投入了大量的财政资金，这也激发了各行各业的捐助热情。通过开展联网审计，可以让审计系统集中精力加强对主要公共应急网络的审计，及时监控和监督整个过程，以确保调动救助资金和物资，合理有效地分配资源[1-3]。

二、理论基础与相关概念

（一）联网审计理论

在联网审计方面，截至目前，国内外并未针对这一概念进行统一界定。与此同时，也没有提出统一性的名称。现阶段，比较主流的审计是：连续审计，在线审计等[4]。联网审计的出现，实际上是审计信息化的产物。近年信息技术的发展使得审计信息化向持续、动态、实时的方向发展[5]。在信息技术发展背景下，伴随互联网技术的快速发展以及相关信息设施的逐步完善，使得审计工作获得了较快发展，并逐步进入联网审计阶段。由于比传统现场审计具有更大的审计数据采集和分析量[6]，联网审计能使各项资源能够充分发挥其作用，实现对组织效率的强化[7]。

在本文中对于联网审计的理解，可从两个方面进行，即宏观与微观。从宏观层面上来看，联网审计工作的开展，主要关注的是信息技术的使用。从微观来看，联网审计是对通过机构网络进行审计的实体的经济活动和信息管理进行的在线、实时和连续的检查和分析，旨在实现监视和检查的目的。在本文中，主要从微观的角度来对联网审计情况进行分析。

（二）国家审计及治理理论

刘家义指出，审计工作的开展，从本质上来讲就是在法律的指导下，对国家监督权力的行使。因而，其属于一个“自身免疫”系统。治理审计理论明确指出，国家审计的根本目标是改善人民的福祉，其三个主要功能是监测、评估和改善，其三项职能是对政府的治理责任进行监督、对政府决策的有效进行评估、对政府事务是否透明进行评价。国家审计通过保障国家经济安全、监督制约权力运行、加强反腐倡廉、推进民主法治、维护民生权益以及推动深化改革，有效促进善治国家的实现。

（三）突发性公共事件

公共事件，一般表示的是自然灾害与事故事件。突发公共事件是指突然发生，造成了或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件[9]。

三、武汉市疫情期间联网审计实行现状分析

（一）武汉市审计机构探索利用联网审计情况

1.组建工作组，开展非现场审计

审计署驻武汉特派员办事处在疫情期间时刻关注疫情情况，把做好防疫资金和捐赠款物审计监督作为重大政治责任。针对疫情期间现场办公的不方便，充分利用非现场审計方式，借助网络组建起政策分析组、数据分析组，通过电话、微信等加强与被审计单位的联系，及时掌握疫情防控资金分配管理使用情况。

2.利用大数据技术，助力单位复工复产

武汉市审计局电子数据审计通过积极利用大数据、联网审计等技术，在疫情期间不仅保障完成了全市预算单位数据采集报送工作，还有效减少了采集工具使用、数据报送出错、冷门财务备份数据转换等错误事件发生，有效帮助了审计局及各被审计单位尽快复工复产。

3. 关注稳岗补贴等费用申报审核发放信息化管理，促便捷服务

为应对疫情冲击影响，助力企业复工复产，湖北省武汉市密集出台了多项援企稳岗、就业帮扶政策。为保障惠企政策及时落地，武汉市审计局跟进监督全市失业保险基金，实施稳岗补贴和失业保险费稳岗返还情况专项审计调查，同时通过信息化技术提供更便捷的服务。例如，在疫情期间开通了稳岗返还经办业务推行网上办理方式，企业进入“稳岗返还申请”模块即可按要求填报完成。为了促进业务的便捷性，武汉市审计局审计调查运用大数据审计方法，对稳岗返还申报审核全流程的信息化管理是否符合便捷、务实、高效原则进行分析判断，采集市、区失业保险费征收缴纳、企业实际参保缴费业务和财务数据，采集经办机构稳岗返还申报和发放数据库、动态监测检查系统业务和财务数据，采集有关职能部门按分工审核确认反馈信息的业务和财务数据，通过筛查比对、数据分析等多种方式，有针对性地提出加快优化网上申报和审核发放协同监管全流程智能信息化的审计建议，提高了企业在政府部门办事的便捷度。

4. 探索非现场审计方法，提高审计效率

在疫情期间，武汉市审计局通过持续运用大数据开展非现场审计，提高了数据分析的深度和精准度。一是依托科技手段，远程收集调查公共投资项目中所涉及的业务和财务数据进行审核，尽量全面掌握财政资金投入情况，在现场审计开展前就掌握了较详实的数据，确保了审计的全面性和时效性。二是创新数据采集方式方法，将被审单位自查调查表电子化，通过网络与被审计单位联通，远程获取财务数据，减少现场审计时间。三是根据数据定期采集要求，在保障采集效率的前提下合理安排数据采集时间，在采集方式上尽量减少人员接触，从而提高双方的安全度。

5. 提高大数据技术运用水平，推广信息化审计模式

近年来，武汉市审计局以公共投资审计信息化建设为契机，构建了武汉市政府投资审计市级政府投资建设项目库、审计项目库以及政府投资项目综合信息管理平台，已先后建立了城市交通、医疗卫生、水务设施、民生保障等两千余个政府投资重大项目库台账，金额预计超过八千亿元，初步开发了“项目建设程序不完备”“概算资金来源不到位”“项目投资超概算”等数十个审计分析预警模块，对武汉市级公共投资项目中存在的建设程序不完备、超过设计概算等项目做了及时的提示，探索了公共投资项目审计全覆盖。

武汉市审计局通过探索利用网络进行数据采集和提交，降低了现场采集的要求。审核的重点是“清单”，具体包括基金和防疫用品的业务背景、防治基金的财务安排的管理和使用、社会捐款的分配和使用。通过大数据分析，与审计师合作创建任务列表，建立大数据审计计划，及时收集和分析数据，找出关键点，并扩展数据分析的验证结果。武汉市审计局在审核方法上也充分利用信息化资源：一是通过联网资源能够传输更多的数据，提高收集防疫资金和与材料相关的数据的速度，及时掌握资金和物资的动态；二是采用云视频等多种方式协调全市防疫工作的实物审核，减轻了相关部门负担，也能减少人员见面次数，提高了安全性；三是按照审计项目两个总体规划的实施要求和审计组织方法，加强大数据的应用，通过大数据分析了解情况，查找问题，准确定位并组织测试，以实际行动体现审计责任，为智能审计力量做出贡献。

（二）问卷调查

在本次调查中，所选择的调查对象是在武汉市审计机构工作的员工，具体包括国家审计署工作人员、地方审计部门人员等。这项调查的目的是了解我国在线审计的发展。这项调查持续了一个多月。共计发放400份问卷，回收了348份问卷。在调查表分类过程中，去掉数据严重不完整且答案基本未填写的调查表。最终可使用的问卷286份，有效率71.50%。在退回的问卷中，国家审计署的工作人员占16.08%，国家审计的地方审计部门人员占51.75%，省审计机构人员占25.17%，中心城市审计机构占6.99%。从我国公共卫生事件应急审计仍处于起步阶段的角度来看，该问卷设计有多项选择，明确了调查方向，相对简洁的问题，为受访者提供了便利的条件。

四、突发公共卫生事件应急审计发展面临的问题

通过对武汉市有关审计部门和单位的人员进行问卷调查，并与相关单位负责人进行访谈，分析了武汉市基层政府联网审计的发展和存在的问题。 进一步分析表明，武汉地方政府联网审计滞后发展的制约因素主要包括相关部门负责人的重要性、部门间的配合性、组织构建等。

（一）思想上重视不够

1.对联网审计的了解程度普遍不高

从问卷调查结果上来看，对在线审计具有基本了解的人员数量占比为39.22%；其中局长室为8.24%，中层领导为14.51%，一般审计人员为16.47%；47.06%的审计师说，他们对在线审计了解不多，其中4.31%是局长室，中层领导为7.84%，一般審计人员为34.90%；13.73%的审计师表示他们不了解在线审计，其中1.18%是中层领导，12.55%是一般审计师（见表1）。可以看出，审计师对在线审计的了解程度不同，但是没有一个审计师对此了解得很好，一些审计师对在线审计一无所知。

在对样本进行进一步细化，分析网络连接部门员工调查问卷情况，有3.76%员工表示他们对联网审计有基本的了解，其中0.54%是领导人员，1.61%是中层管理人员，一般人员为1.61%；65.05%的员工表示对在线审计有基本的了解，其中5.38%为领导人员，中层领导为20.43%，39.25%是一般人员；31.19%的人员说他们对联网审计了解不多，其中0.54%是领导人员，7.53%是中层领导，23.12%是一般人员。由此可知，在联网审计方面，现阶段审计部门内部员工在此方面所对应的了解不够充分。

2.对联网审计建设重视程度不够

关于地方当局是否需要进行网络审核的需求，有18.43%的评估者认为没有必要，有12.16%的评估者认为不重要。在网络连接部门，只有13.44%的员工认为是必要的，42.47%的员工认为没有必要，44.09%的员工认为不重要。可以看出，武汉市审计体系对建立联网审计并不重视，员工普遍表示无需建立在线审计。同时，通过对在线审计建立现状的原因分析，发现武汉市审计体系中，有9.02%的审计师认为单位负责人没有给予足够的重视；有14.90%的人员认为当前的发展方向是审计大数据。在某种程度上，对在线审计需求的认识反映了构建在线审计的重要性，武汉市审计机构现阶段对在线审计需求的认识也成为影响在线审计体系建设的原因之一。

3.联网部门主观排斥

在有关网络测试未完全执行的原因调查表中，结果显示有73.77%的员工认为是被审计单位的不配合。我们也在与某些被审计单位网络负责人进行访谈时，部分人员觉得联网审计可以实现审计单位与被审计单位之间的实时联网，也同时意味着被审计单位的财务和业务活动将由审计部门实时监控，一些敏感数据可能会暴露给审计机构。另外，在实现联网审计之后，对单位互联网整体压力会增大，对计算机运行造成相应影响。因此，在日常工作中，被审计单位经常以网络安全漏洞和网络质量为由，拒绝联网审计的合作。

4.财政资金支持无法保障

同时，有41.18%的审计师认为联网审计未完全执行的原因之一是财务资金未能得到保障。在与联网审计有关技术人员访谈中了解到，建立系统需要在每个联网部分的计算机中心内设置一台独立的服务器来收集电子数据，前端服务器的成本至少为30万元，建立用于在线审核的数据分析平台也需要约200万元。根据湖北审计机构的人、财、物管理改革试点计划，对于湖北省授权的审计信息系统开发项目，需要提供审计信息，且资金由省财政协调；如果是市级别的信息系统开发项目，预算由地方财政支付。截至目前，武汉市地方政府审计网络的建设目前尚无省政府授权，地方政府也未有相关计划，财政支持无法得到保障。

（二）相关技术保障较弱

在有关联网审计未完全执行的许多原因的调查表结果显示，有86.67%的审计师认为存在缺乏用于网络安全的技术保护措施，有45.88%审计师认为是由于不同部门之间的数据标准不同。由此可见，联网审计相关技术保障的缺乏也导致联网审计建设存在不足，具体如下：

1.网络运行安全无法保障

从数据传输层面上来看，采用联网审计方法以后，便会使用互联网将审计部门与被审计实体所对应的信息相结合，这就会给病毒入侵提供相应机会，进而导致信息安全性受到威胁，阻碍在线审计的顺利实施。一方面，“黑客”可以拦截、伪造或删除重要的政府信息或机密信息；另一方面，网络病毒可以使电子数据无法准确显示，业务程序无法正常执行，服务器操作受阻甚至瘫痪。

2.各部門之间数据缺乏规范性

在联网审计的背景下，实现政府部门数据价值的一种有效方法是通过数据集成和数据库的形成来理清各部门之间的数据链接，从而获得全面统一的数据资源。现阶段，由于数据集成方面的规范性缺乏，进而导致其难以进行有效集成。在不同部门之间，数据一致性较低，从而导致统一的数据分析工作受到影响，给联网审计带来了阻碍。

3.审计软件版本过低

当前的审计项目主要围绕AO2011进行审计，而AO财务数据输入主要基于样本导入，但是现有模板逐渐无法适应新的财务软件，无法输入某些数据或适应财务软件数据库的变化，甚至可能造成导入数据的丢失。审核员需要使用第三方收集方法或开发新的审核软件，这会增加审核的时间成本和金钱成本。

五、突发公共卫生事件应急审计发展面临问题的 对策

（一）推广审计联网理念，取得上级机关的支持帮助

2016年7月，湖北省审计系统开始试行垂直管理，大力支持武汉地方政府的联网审计建设，以使省审计工作更好，更快地进行。一方面，我们要对武汉地方政府联网审计进行审计调查，从实践层面提供技术指导，并提出总体规划。另一方面，湖北省审计厅要站在总体规划的角度，指导武汉市地方政府的发展方向，分享管理中心的主要技术要点，湖北省数据管理的经验和其他试点的成功经验。

1.财政资金投资

根据湖北省审计机构的人、财、物管理改革试点实施方案，武汉市地方政府在建立联网审计系统或者平台时应积极争取省级授权，同时，由于在联网审计系统建设中有许多部分要多个同级别政府机构协作建设（例如前期在线数据收集端口等），审计机构还应与各级政府财政等机构积极沟通，保障各级财政资金的足额分配。

2.联网单位的合作

首先是武汉市政府要加大宣传联网审计的力度，化解审计人员对联网审计的困惑，并提升对联网审计方面的认识。其次，审计署、湖北省审计厅、武汉市政府相继下发了《关于利用计算机信息系统开展审计工作有关问题的通知》，湖北省审计厅、武汉市政府也高度重视，相继下发《关于建设财政预算执行审计数据库的通知》《关于加强审计工作的通知》《推进全省审计工作融合发展的指导意见》等文件，都提出要加强联网审计建设，通过行政发文等方式要求各部门配合。第三是与湖北省核发的《湖北省审计机构财务和人事管理改革试点实施方案》相结合，在公共资金管理、分配方面，以及使用相关联网审计系统或软件程序时，与联网单位多沟通合作。

（二）完善审计联网技术

1.网络安全

武汉市审计局的专业计算机人员对武汉市审计系统进行了信息安全与保障、基本知识、相关文件、分析等方面的审查，确保信息安全，最大程度地降低网络风险。根据在线审计中不同的数据收集方法，可以选择诸如专用网络传输和物理隔离之类的技术来保护数据，以确保在收集和传输阶段的安全性。建立审计网络专用网具有传输速度快、安全性能高的特点，审计部门的数据中心系统和连接部门网络的终端服务器经过连接后，便可在固定时间段内进行数据传输，评估数据所需的信息。这不仅避免了在使用常规网络传输线时发生的安全漏洞，而且还确保了电子数据收集的及时性。

2.促进数据标准化

武汉市审计局根据审计数据计划，促进各市、区有关部门数据信息的标准化，提高数据的利用率。首先是从政府层面制定统一的数据计划。如果有个人信息，则ID号是一个重要字段；对于生产线的分配系统，有必要加强数据整理，以形成部门间使用的中间表计划。第二个是在与跨系统业务流程有关的情况中，要澄清关键链接的相关区域，以确保数据链的连续性和完整性。三是在数据录入方面，需要对其进行严格管理，确保数据真实性与完整性，进而给数据分析、应用等方面工作开展奠定良好基础。

3.改进的审计数据分析平台

要进一步促进审计数据分析平台的应用，尤其要突出审计数据分析在审计项目决策中的作用，充分发挥分析平台的作用。

（三）推进审计组织构建改革

审计部门应划分为不同级别，并按级别进行管理，在每个级别上建立联络员，由其负责进行信息沟通，以确保所有级别之间的通信通道都不会被阻塞。验证并跟踪整个过程，以确保最大程度地利用所有资金和文档。

1.完善的报告制度

在对公共危机进行审核操作时，所能获得的信息主要来自于报告系统。由此可知，针对报告制度进行完善，能够更好的发挥出民众在此方面的监督作用，获得更好的监督效果。在近年来的发展过程中，国内在公共危机审计方面已经获得了诸多经验。审计机构可以在开始公共危机审计时设置跟踪和报告电话号码，报告邮箱和网站，指定专人接听电话，收集审计记录并对其进行分析，确定其中所存在的问题，并开展相应的调查工作，同时对所获得的调查结果进行公示。在接受报告时，需要结合下述方面的内容进行，首先，扩大信息渠道。对于审计工作开展过程中所使用的信息，可通过举报电话、邮箱、论坛等方式获取。第二是建立报告制度，完善渠道、报告方法、报告要求和处罚措施，并制定明确的规则，将其从临时措施转变为长期管理机制。第三是所声明信息的机密性。在集中处理后，必须对举报的信息严格保密，并且在获得授权后可以对其进行访问，以防止使用犯罪分子举报的信息。

2.改善信息技术设施

为了提高公共危机审计中信息处理的效率，首先应该从加强信息处理技术和设备入手。近年来我国信息技术提高，促进了我国计算机辅助审计的有效发展，审计工作的时效性更是明显提高，在突发重大公共危机事件审计过程中，强大的计算机硬件支持，促使信息化在审计工作的应用，大幅提升了公共危机审计的时效性。为实现上述目标，审计机构在工作过程中，便需在软硬件配置方面投入更多资金。与此同时，需要建立对应的信息数据库，用于对预警信息、相关法律法规等方面的内容进行存储。此外，对于公共危机管理部门而言，要求国家与地方之间建立相应联系，以提升信息系统凝聚力。最后，在公共危机审计工作中，还需建立对应的信息披露网络，对于在此方面所开展的各项工作，需要及时进行披露，以提升公共危机审计工作开展的透明度，便于用户了解此方面的信息，并对公共危机审计产生更为深入的认识。

主要参考文献：

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