豫东经济欠发达地区乡村振兴的策略选择

王晓燕 高兴

(1.周口师范学院 图书馆，河南 周口 466001；2. 周口师范学院 政法学院，河南 周口 466001)

豫东经济欠发达地区主要是指包括位于河南省东部地区开封的兰考县，商丘的民权县、宁陵县、柘城县，周口的商水县、沈丘县、郸城县、淮阳县、太康县等。这些区域有着共同的特点：地理位置较偏僻，交通不便，经济发展相对滞后。因此，国家为了该地区的发展，政策上给予了更多的投入和支持。

一、豫东经济欠发达地区乡村振兴现状与绩效

(一)豫东经济欠发达地区乡村振兴的政策及特征

党的十九大明确提出实施乡村振兴战略；2018年，中央一号文件围绕实施乡村振兴战略定方向、定思路、定任务、定政策，坚持问题导向，对统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设作出全面部署[1]，在国家层面对乡村振兴进行了全面部署。2018年1月29日，河南省出台《关于推进乡村振兴战略的实施意见》，对河南省实施乡村振兴战略的总体要求、重点任务、保障措施作出了总体安排。根据中央和河南省的部署，周口市提出开展“六村共建”工作，开封市出台乡村振兴战略“十大行动计划”，商丘市出台《商丘市乡村振兴战略实施专案》，这也是目前豫东经济欠发达地区内根据各自发展情况所制定的实施乡村振兴的具体政策。其中，“六村共建”旨在以文明村、平安村、卫生村、产业富民村、美丽宜居村、党建示范村“六村共建”为抓手，从而实现乡村的全面振兴。乡村振兴“十大行动计划”围绕农业强、农村美、农民富,统筹推进乡村“五个振兴”。《商丘市乡村振兴战略实施专案》提出了乡村振兴的指导思想、主要目标、基本原则、重点任务及保障措施。

通过对以上政策的对比分析，笔者认为豫东经济欠发达地区实施乡村振兴的政策存在以下几点共同特征。

1．结合上级政策制定蓝图。豫东经济欠发达地区实施的地方政策，均是按照中央和河南省关于乡村振兴的部署所制定，把中央和省的政策作为制定本地政策的基本遵循，并未逾越中央及省的政策的底线和边界。例如，在指导思想、总目标、总要求方面，与中央及省的政策保持高度一致。

2．结合本地实际制定政策。豫东经济欠发达地区实施的地方政策，都是在中央和省的政策的蓝图下，立足于本地发展的实际所制定的配套政策。例如，在具体的工作任务方面，周口以“六村共建”为抓手，分别部署了推进文明村、平安村、卫生村、产业富民村、美丽宜居村、党建示范村建设应将哪些方面的建设作为重点。诸如文明村建设，应着力培育和践行社会主义核心价值观、推进移风易俗树立文明乡风、丰富农民精神文化生活、提升美丽乡村建设水平[2]。商丘从产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕五个方面提出具体的工作任务。诸如在产业兴旺方面，商丘市提出实施质量兴农战略，发展优质小麦、优质水果、优质瓜菜等，其中柘城县和民权县分别发展优质小麦15万亩以上，宁陵县发展10万亩以上；优质水果重点打造宁陵酥梨、民权葡萄。开封市从产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴五个方面部署了具体的工作安排。诸如在文化振兴方面，提出大力发展休闲农业和乡村文化旅游；在生态振兴方面，启动“四水同治”，确定100个示范村、1000个整治村。综观周口、商丘、开封关于乡村振兴的政策，都是坚持一切从实际出发的原则，因地制宜，结合本地实际而制定的。

(二)豫东经济欠发达地区乡村振兴政策的绩效分析

截至2020年上半年，河南省53个贫困县全部实现脱贫摘帽，退出贫困县序列。而其中兰考县、沈丘县因其经济社会发展基础比较好，城镇化率比较高，在产业发展、环境建设、乡风文明、乡村治理方面具有一定的特色，被河南省确定为实施乡村振兴战略示范县，乡村振兴政策总体来看效果明显。具体来说，绩效分析结论如下。

1.乡村振兴政策在脱贫方面发挥了重要作用

实现乡村振兴，前提是摆脱贫困。因此，打赢脱贫攻坚战是实现乡村振兴的关键一环。豫东经济欠发达地区充分认识到脱贫攻坚的重要性，把脱贫摆在乡村振兴的首位，在制定相关政策时，对如何脱贫给予倾斜，以脱贫攻坚引领乡村振兴。通过产业扶贫、技能培训、返乡创业等带领群众实现脱贫，群众满意度较高。但在资源开发和利用方面，仍存在着方式单一、一二三产业未能实现有效融合发展等问题。

2.乡村人才队伍不断壮大

在乡村振兴政策的推动下，豫东经济欠发达地区逐渐认识到人才队伍建设在乡村振兴中的重要意义，把人力资源开发放在首位，不断加大对农村人才发展的投入。通过与高校联合建立人才基地，开展实用人才培训班，邀请专家为农民讲授种植、养殖知识等方式，培育适合乡村振兴工作的新型人才；通过大力实施“回归”工程，吸引优秀人员返乡，把先进的知识和理念植入农村；这些人才队伍建设具体政策的出台，使豫东经济欠发达地区的新型职业农民及返乡下乡创业人员不断增多、农村人才队伍不断加强。但与乡村振兴的需求相比，农村人才数量不多、结构不优的问题已经成为制约乡村振兴的主要因素之一。

3.在文化建设方面不断探索实践

在文化建设方面，豫东经济欠发达地区不断加强基础设施建设，通过打造特色小镇、生态村、民俗村等方式改善乡村文化活动基础设施。当前，豫东经济欠发达地区的乡村大多设有阅览室、文化娱乐室，修建有文化活动广场，群众的文娱活动日渐丰富，群众自发参与广场舞等文体活动的热情逐渐增强。丰富群众的精神生活，为群众提供了文化滋养。但在自觉主动传承方面，由于保护农村传统文化的意识还未形成，对传统文化的宣传形式也较为单一，文化产业打造创新性不强、规模有限。

4.在人居环境改善方面有较大提升

在人居环境建设方面，豫东经济欠发达地区以美丽宜居乡村为抓手，不断加大环境改善力度，村容村貌已经有了较大提升，乡情美景得到有效保护。但是，由于早年农药化肥的过量使用及畜禽养殖污染处理不到位，农村土地污染及环境污染仍然存在。农村生态环保基础设施建设覆盖面不够广，仍有部分偏远村生活污水、生活垃圾尚未得到有效处置，成为影响农村人居环境的短板。同时部分农民生态环境保护意识仍然不足，对生活垃圾、生产垃圾多采用焚烧或就地倾倒的方式，影响了生态，使人居环境遭到破坏。

5.在基层党建中加强领导核心作用

近年来，豫东经济欠发达地区坚持以抓党建促乡村振兴，针对基层党组织引领乡村振兴存在的问题，加大整改力度，着力破除积弊、夯实基础。通过“能者上、庸者下、劣者汰”，使一大批敢作为、擅作为的干部走上基层领导岗位，对不担当、不作为的干部及时予以调整，使乱作为的干部受到严厉的组织处理，农村党支部领导班子不断优化。

二、豫东经济欠发达地区乡村振兴的困境与展望

现在我们的脱贫任务虽然已经完成，但是要在脱贫基础上实现更高层次的五大振兴，相关政策需要统筹规划，一体部署，实现乡村振兴的长久发展。目前，豫东经济欠发达地区制定的一系列乡村振兴政策，涉及产业、组织建设、文化、人才生态多个方面，且取得了一定的成绩。在具体实施中，应在财政资金、项目实施、人才引进、各项资源分配中加强合理分配，加强监督机制，避免导致资源分配不合理、不公平，从而影响辛苦制定的乡村振兴政策功效的发挥。

豫东经济欠发达地区实施乡村振兴战略难点很多，但最根本的约束是城镇化、工业化水平低，即城市向乡村“溢出”的能量少，对农业农村的带动能力不足。从乡村产业发展的走势看，小城镇将成为一个近农产业的载体。我们要立足于乡村特有的农业资源、自然风光、乡土文化等，以小城镇为依托，高质量发展休闲农业、观光农业和创意农业，拓展农业多种功能，满足人们日益多样性的消费需求，也将成为一个必然选择。从人口流动的趋势看，小城镇人口载体功能将会得到强化。我们要把握并顺应这一趋势，按照产业发展的布局和趋势，促进农村人口分工分业，推动人口在县城和小城镇集聚落户，加快满足农村人口就地就近非农化市民化的需求，将会成为小城镇的一个重要功能。从提高资源配置效率的角度看，镇相对于村更容易形成规模效应。我们要以“镇”为重点，以服务农业农民生产生活和城市居民释放乡愁康健养老为导向，以推动城市基础设施、公共服务向乡村延伸为手段，引导优质教育和医疗资源在县级城市或小城镇布局、改善公共交通基础设施，同时充分发挥后发优势，完善配套农村基础设施，建设设施完善的服务类小城镇和特色小镇，也应是一个合理的选择。

作为乡村振兴政策的直接执行者，村级组织具有相当程度的影响力。要充分发挥村组织的领导带头作用，根据自身村庄的实际的情况，把国家的乡村振兴政策落实到实际中，决不能搞“上有政策，下有对策”的做法，更不能搞为了检查敷衍应付，要杜绝象征性执行，以免影响乡村振兴政策的实施效果。

根据当前乡村农民发展的实际情况，深入乡村认识其发展的特征，把握规律，坚持顶层设计，科学制定乡村振兴的战略规划。首先要从整体出发。根据乡村振兴战略的基本要求，建立实现城乡发展融合的机制，规划具有科学性、整体性以及前瞻性的战略计划，推进农村的现代化发展。其次要系统谋划。基于当前国家的整体战略需要，从现实出发，有针对性的发展不同区域的乡村，进而对症下药，做好规划的适应性和系统性，精准实施各个不同的政策措施。最后要从全球视野出发。我国的乡村振兴不仅仅是国家发展的重要组成部分，更是全球乡村治理体系不可缺少的一部分，因此推动乡村的进步与发展需要坚持国际视野，放眼全球，基于全球的发展规划，努力探索独具中国特色的智慧方案。

三、豫东经济欠发达地区乡村振兴的策略选择

(一)制定、完善发展特色产业、培育集体产业政策

由于每个村的自然资源、经济发展水平各不相同，且各有优劣势，在制定相关政策时应结合每个村的村情给予分类指导，使各村在政策的指导下，能够发挥优势弥补短板，充分利用本村的特色资源发展特色产业。具体来说，一方面，地方政策的制定出台，应有助于经济落后乡村找准自身发展的定位、重心和主线，为其发展特色产业指明方向；另一方面，地方政策的具体实施，应有助于地方特色产业的发展壮大，使其发展成为当地的支柱型产业和品牌产业。

乡村振兴离不开集体经济的发展和壮大，集体经济的持续健康稳定发展能够盘活集体资源，助推优势产业和新兴产业发展，使一二三产业更好地融合发展，为经济落后乡村提供有力的经济支持。因此，乡村振兴政策应加大对集体经济的扶持，对村级集体经济实行专项扶持政策，设立专项发展资金并专款专用，重点扶持发展潜力大的集体经济，专项奖励发展速度快的集体经济。对于集体经济新开发项目涉及办证、用地、税收等方面事项的，工商、税务等部门给予政策上的倾斜和支持。

(二)制定、完善农村人才激励政策

人才是实现乡村振兴的生力军。豫东经济欠发达地区实现乡村振兴需要出台人才激励政策，使当地人才留得住，使外地人才引进来，激活乡村振兴的内生动力。一是完善惠农政策，吸引人才。通过减免税费税收、增加补贴、实施奖励、保障用地、补偿风险等惠农富农政策，吸引社会人才及乡贤游子回到农村建设家乡。二是推进新型职业农民培养制度现代化，培育人才。通过丰富培训知识、创新培训模式、规范培训管理，构建培训、管理、政府支持有效结合的制度，打造一支既懂经营又善管理、既有知识又有素质的新型职业农民队伍。三是搭建优质创业平台，激励人才。 通过政策引领，为创业农民提供启动资金，助推创业农民申报农业项目，帮助农民拓展销售渠道，允许有技术的科技人才持股、兼职，对有贡献的科研人员、能工巧匠进行物质和精神奖励，激发他们干事创业的积极性和示范带头的主动性。四是解决后顾之忧，留住人才。农村的医疗、卫生、教育、生活环境等条件落后是很多人不愿意回农村工作的原因之一。因此，要想留得住人才，需要继续完善农村生活配套设施，提高农民生活质量，使他们能够真正愿意扎根农村。

(三)制定、完善乡村文化发展政策

文化振兴是乡村振兴的灵魂，实现乡村振兴，需要在充分认识文化重要性的基础上，把握乡村文化建设发展的特点和规律，立足全局，统筹谋划，科学决策。一要将文化建设放在乡村振兴的高度去思考，兼顾乡村文化与乡村产业、人才、生态的协同发展、同步推进。二要把文化建设放在乡村发展的大局中思考，兼顾乡村文化与乡村教育、经济、治理的相互衔接与照应。既要有涉及乡村全盘的总政策，又要有突出特色的具体政策；既要有长远规划，又要有实际操作办法。三要以村、镇为单位，列出本地的文化资源，发掘本地文化特色，制定出符合本村或本镇发展规划，以便于市级层面通盘考虑，科学部署。尊重农民的文化主体地位，提高农民的主体意识，用乡村文化振兴农民新面貌。将文化扶贫渗透到精准扶贫的各方面、各个环节，补文化短板，进一步推进经济欠发达地区文化与各产业的融合发展。注重留守儿童的教育，办一些文化服务中心，形成新的乡村文化，提升农耕文明，焕发乡村文明新气象。

(四)制定、完善农村生态保护政策

农村生态保护政策的落实要从严格执行政策做起。一要制订好规划，确保政策不走样。按照生产高效、生活宜居、生态良好的总要求，结合每个村庄的地域特点，对乡村空间布局进行科学合理的规划。既要守住永久性基本农田保护的红线，又要守住生态保护的底线；既要考虑发展需要，又要为发展预留空间，做到可持续发展。二要增加基础设施建设，补齐生态保护短板。通过严控与补贴相结合的方式使畜禽养殖废物和土地污染得到控制。通过村收集、镇运输、县处理的城乡一体化运转模式使生活垃圾得到有效处理。通过完善污水处理配套设施使污水得到有效处置，进一步改善村容村貌。三要加强宣传，提升群众生态环保意识。将环保教育进校园，定期为中小学生开展生态环保课程，组织学生参加公益活动，使生态环境保护意识的培养从小抓起。通过定期播放环保宣传片、展示宣传画为村民普及环保的重要性，使其进一步增强环境保护意识。通过表彰先进环境保护村组织及个体，激励提升环保意识。

(五)加强基层党组织建设

站位乡村振兴的大局，聚焦乡村振兴中基层党组织出现的问题。一要发挥好第一书记的作用。选优配强驻村第一书记队伍，选拔一批有思想、有干劲、有能力、有责任心的人员驻村，充分发挥好第一书记“领头羊”的作用。二要提升村干部队伍素质。村两委是村里的火车头，实现乡村振兴，离不开村两委的有力带领。因此，应不断加强对村干部的教育，提升村干部党性修养，使村干部真正做到谋事想民、勤政爱民、办事为民。三要从组织机制上管好基层组织。严把村两委换届关，引导村民在选拔村干部时强调政治标准，注重工作实绩，拓宽选人视野，使政治素质过硬、工作能力较强、一心为民服务的人进入村两委。加强基础保障力度，使真正能干事想干事的带头人活动有阵地，运转有经费，确保能干成事。

四、结语

乡村振兴战略事关中华民族伟大复兴中国梦的实现，需要从法律、制度建设上加以规范，做好“人”“地”“钱”“组织”“文化”五个方面，才能保证这一战略实施的可持续性。一方面需要尽快出台《乡村振兴法》，从法律层面上规范这一战略实施；另一方面要“强化乡村振兴制度性供给”，在组织上要使“五级书记抓乡村振兴”真正落在实处，干部配备上优先考虑，要素配置上优先满足，公共财政投入上优先保障，公共服务上优先安排，人人真刀真枪地干，要素真金白银地投入，乡村振兴战略要持续性发展。

综上所述，在新时代发展的背景下，深刻认识乡村振兴战略的重要性，领悟科学发展内涵，加快乡村振兴的发展步伐，从我国农业文明发展的历史特征出发，加快农村现代化发展的建设力度，努力实现我国现代化强国的战略目标，这对于实现中华民族的伟大复兴的中国梦具有现实意义。