从源头预防应对农村道路交通安全问题

姚雪娇

“十三五”时期，我国大力发展乡村振兴战略，不断激发农村发展的内生动力，农村道路交通安全较以往有了长足的进步，但同现阶段社会经济发展及城乡发展的实际需要还存在着一些不适应。党中央对此高度重视，在“十四五”开局之年，发布了2021年一号文件《中共中央、国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，专门强调要加强乡村公共基础设施建设，强化农村道路交通安全监管，切实抓好农村道路畅通工程。部领导多次强调公安交管部门要切实做好“十四五”期间农村道路交通安全工作，巩固脱贫攻坚成效，保障农民群众安全幸福出行，防止广大农民群众因道路交通事故致贫返贫，加强对农村道路交通安全问题的深入研究。

“十三五”时期农村道路交通安全状况

近年来，随着城镇化率不断提高，农村人口基数逐年降低，但农村机动车保有量、交通事故量却出现明显增长，交通事故率、事故致死率等各项指标均高于城市道路，交通安全形势不容乐观。

农村人口数量不断减少，但农村机动车保有量呈显著上升趋势

“十三五”以来，我国城镇化率逐年升高，由2015年56.10%升至2020年63.89%，同期农村人口基数不断减少，由2015年6.03亿人口减少至2020年末5.10亿，减少15.52%。农村人均可支配收入持续升高、出行需求不断增长，农村机动车保有量也保持较快增长。“十三五”时期，农村机动车保有量同比增长66.18%，截至2020年底农村机动车保有量达1.66亿辆，占全国机动车总量的44.62%，农村地区千人机动车保有量已经达到327，远高于城市地区的228辆/千人，是城市地区的1.43倍。据预测，上述趋势在“十四五”时期将进一步保持甚至提升。

农村公路里程持续增长，交通事故率显著升高

2020年底，我国农村公路总里程较“十二五”期末增长10.09%，而农村每百公里交通事故率和每万人交通事故率均呈上升态势，每百公里交通事故率由2015年1.12起增长至2020年1.47起，增长了31%，相当于农村公路每增加300公里就多发生1起交通事故；每万人交通事故率也逐年升高，由2015年不断增加至2020年增幅达70.73%。

农村公路事故占全国事故的比重缓慢升高，事故致死率远高于城市道路

农村公路交通事故起数的增长速度大于全国交通事故起数的增速，农村事故占比从“十二五”时期平均23.58%增至“十三五”的25.48%。同时，农村地区交通事故的致死率明显高于城市道路，近十年平均每10起交通事故中，农村道路的死亡人数比城市道路多1人。“十三五”以来，农村道路事故的致死率已较峰值数有所下降，但与城市下降趋势相比，农村交通安全形势依然十分严峻。

农村道路交通事故特点分析

过去十年农村道路交通发展中所呈现的问题，整体上仍未能明显改善和妥善解决。具体分析如下：

各省农村公路每百公里事故量变化趋势不同，人均GDP较高的省份整体下降，人均GDP较低的省份明显上升

相比“十二五”时期，农村公路每百公里事故量在“十三五”时期上升的省区有16个、下降的省区为15个。每百公里事故量呈现下降趋势的省区中，超过85%的省区人均GDP高于55000元；而人均GDP小于55000元的省份中，85%的省份每百公里的事故量上升。

农村公路驾驶货车、摩托车事故量突出，驾拖拉机、三轮汽车及步行事故占比高于城市道路

农村公路作为公路网末端连接农村地区的重要通道，道路通行的车辆复杂多样。“十三五”时期，农村地区的货车事故比重达28.34%，其中重型货车尤为突出，占总量比重的17.28%；摩托车事故占农村交通事故的20.89%。同时，拖拉机、三轮汽车、步行等多种交通工具（方式）的交通事故均高于城市道路。

农村公路单车事故上升趋势明显，占比高于城市道路与国省道，侧翻、滚翻、坠车事故形态较为突出

“十三五”时期，农村公路单车事故占比上升明显，由“十二五”期8.26%升至“十三五”期10.19%，占比高于城市道路和国省道。其中，侧翻、滚翻、坠车事故形态较为突出，分别占单车事故的33.22%、8.38%、8.24%。“十三五”时期，农村公路单车事故致死率分别为车辆与行人、车辆与车辆事故致死率的1.52倍、2.41倍。

农村公路交通事故中因缺乏路权概念与规则意识造成交通事故占比尤其突出

“十三五”时期，农村道路交通事故中，因缺乏最基本法律常识、未遵守交通出行规则产生的事故约占事故总量49.43%，无证驾驶、醉酒驾驶、未按规定让行等问题尤为突出。其中，未按规定让行、违法会车、其他操作不当、逆行及在同车道行驶中不按规定与前車保持必要的安全距离引起的事故起数占比达29.42%；无证驾驶、醉酒驾驶、违法超车及超速行驶的占比达20.01%。因缺乏道路出行安全规范意识、道路交通法律法规意识引发道路交通事故较为普遍。

货车超载、违法装载、超速、疲劳驾驶等交通违法致死率高

不同违法类型导致事故严重程度有较大差别，货车超载、违法装载、超速行驶、疲劳驾驶等四类违法导致事故的致死率最高，分别为0.71、0.61、0.58和0.55（如图5红色区域），是农村道路交通事故“控大”的重点。而其他影响安全行为、未按规定让行、无证驾驶三类违法导致的事故虽然整体平均致死率不高（如图5绿色区域），但是事故占比大，分别为23.81%、12.98%、9.88%，是农村道路交通事故“减量”的重点。

农村道路交通安全存在问题及面临挑战

近年来，广大群众收入提高了、消费观念更新了、对于交通出行的要求也更高，而农村地区路况较差、车况较差、安全意识较为淡薄、管理不到位的情况并没有得到扭转。到2020年底，具备条件的乡镇和建制村通硬化路、通客车目标全面实现，基本形成了遍布农村、连接城乡的农村公路网络。但是，相对于人民群众日益增长的美好生活需要，农村交通安全还存在许多问题挑战。

缺乏系统性、整体化的应对方略与安全体系

管理不到位。由于农村公路点多、面广、分布散，道路交通安全主体责任不清晰，农村交通安全组织体系不健全，组织管理力量严重缺乏，社会力量参与不足，相关经费常常不到位，甚至出现无人管、不会管、管不了等情况，交通安全综合治理体系处于探索阶段，亟需加强农村交通安全整体规划、完善顶层设计，应对农村高速发展将可能带来的风险隐患。

区域发展不平衡矛盾突出。农村道路技术标准普遍较低，特别是西部地区和一些经济欠发达地区，道路建的越多，相对隐患就越多，基础设施和安全防护差的情况难以得到根本改变，山区农村公路临水临崖、急弯陡坡、事故多发路段事故多发。

缺乏長期有效的“建养管”资金渠道。随着农村公路里程的不断延伸，道路养护和安全管理任务日益艰巨，资金不足的矛盾越来越突出。全国37800个乡镇对外联系的主要通道，道路安全管理缺乏专人专款及相关机制。

基础设施改善滞后于交通出行需求

农村道路与标准存在一定差距。近年来，交通运输部、住建部分别出台了《小交通量农村公路工程技术标准（JTG 2111-2019）》《乡村道路工程技术规范（GB/T 51224-2017）》等技术标准，但是与标准相比，已建道路普遍路基较窄，路面材质差，农村“组组通”公路的行车道宽度多为3.5米，缺乏路肩硬化，常有错车困难，造成侧翻、滚翻、坠车事故多发。

缺乏交通安全设施。农村公路连续坡道、弯道较为普遍，常有视距不足、防护不到位等问题，路口和弯道视线受绿植遮挡严重等现象也较为突出，道路的通行指引设施不完善，甚至缺少基本的标志标线、路侧防护栏，路口缺乏警示桩、减速垄，道路路权不明确、交通信息不完整，导致交通参与者误判错判。

农村道路路面交通环境、状况复杂。农村道路交通环境复杂、秩序杂乱，道路交通管理难点突出。农村道路交通环境复杂、秩序杂乱，道路交通管理难点突出。如公路开口随意，农村占道堆粮、堆建材，农村面包车超员超载、人货混装、货车违法载人，摩托车无牌、无证、无头盔，酒后驾驶等交通违法行为依然较多。同时，车型构成杂、车辆本身安全性能差，车辆管理难是农村地区的普遍问题。如各类汽车、农用车、拖拉机、摩托车、三轮车、非机动车等，还包括二手车、拼装改装车、报废再利用车辆等，较多车辆还缺少定期的检修保养。

农村地区交通参与者安全意识、规则意识尚处于启蒙阶段

交通安全和规则意识淡薄。农村地区机动化的快速发展从根本上改变了居民传统的交通环境，老百姓延续多年的出行习惯、交通行为也出现了诸多不适应。由于交通安全知识欠缺、宣传教育覆盖程度不高，广大农民群众对交通法律法规不了解，普遍缺乏较基本的规则意识，在视距、让行、惯性、盲区等方面缺少基本理解，无法做到“知危险、会避险”。

农村地区传统习俗较多。农村地区因乡土人情与风土文化的孕养，乡里乡亲亲如家人，集体活动较多，一方面为交通安全法规提示提供了便利，另一方面也容易出现不遵守交通法规的情况，如摩托车/拖拉机违规载人、客车超载、“红白事”酒后开车等都较为普遍，一些农民群众也没有充分理解交通执法、交通管理工作对交通安全的重要意义，还未建立起充分的认同感。

农村道路交通安全问题是综合性的，是我国整体仍处在社会主义初级阶段的最直接体现。脱贫攻坚的胜利释放了广大农村地区蕴含的发展潜力，广大农村将进入整体高质量发展新阶段，农村道路交通流量将持续增长，伴随着对交通需求的进一步扩大，群众出行与货运流通的需求也进一步朝着多元化、个性化方向发展，道路交通安全问题亦将更显严峻。

“十四五”农村道路交通安全工作的措施建议

面对农村道路交通安全问题，应围绕农民、农村、农业的核心理念，以乡村振兴为主线，响应农村道路交通发展诉求，进一步完善农村道路交通安全体系建设，从源头改善预防，强化交通安全管理，加大宣传教育等方面解决农民平安畅通出行问题。

明确战略目标，完善农村道路交通安全体系

目前，我国至少有5.1亿人口生活在农村，占全国公路里程84%的农村公路是农民出行的主要途径，明确高度重视农村公路和农民出行的安全，既决定了农村地区的交通安全，也决定了全国道路交通安全大局的稳定。

推进农村道路交通安全社会管理创新

构建“权责一致、分工负责、齐抓共管、综合治理”的协调联动机制。明确县、乡两级主体责任，形成政府领导、部门协同、社会参与的交通安全管理工作格局。出台相关指导意见，在政策上查漏补缺，从机制、监管、问责等方面为常态化工作提供具有指导意义的政策依据。

明确农村“两站两员一长”规范化建设

“两站两员一长”是被全国多地实践证明、行之有效的加强农村道路交通安全的有效机制，被中央政法委纳入“平安建设”考核的重要内容。应进一步完善农村道路交通安全“两站两员一长”管理机制，筑牢农村道路交通管理网，实行县、乡人民政府行政首长负责制。支持和引导村民委员会将农村公路保护要求纳入村规民约。构建管理主体到乡镇、隐患治理到乡镇、宣传教育到乡镇、矛盾化解到乡镇、便民利民到乡镇的农村道路交通安全管理机制。

建立职责明晰、分工合作的监管机制

定期通报监管情况，通过信息化手段协同工作信息与进展情况。落实乡镇政府对农村道路交通安全的监管，负责组织协调和督促指导农村道路交通安全管理工作。

结合“四好农村路”建设提高农村道路交通整体安全性

将“建设好、养护好、管理好、运营好”农村公路，同提升农村道路交通整体安全性结合起来，建立健全道路安全管理专项专款及运维机制，合理有效地筹集道路建养和设施改善资金。

坚持综合治理，推进农村道路交通安全整治

在对道路交通安全体系进行全面、系统的顶层设计基础上，分步骤、分阶段组织各地推进道路交通安全隐患排查与综合治理工作的开展实施。

加强分析，精准防治

加强道路交通事故数据的统计及分析，把握道路交通风险隐患地点、交通方式、交通违法行为的基本特征和规律。建立事故特征分析常态化机制，从交通事故特征判断下一阶段治理重点，加强溯源交通事故、复勘事故现场，从交通事故中精准定位道路安全隐患及交通违法行为。

开展基于数据分析的隐患排查

进一步精准剖析“其他影响安全行为”“未按规定让行”這两类事故占比大且事故成因不明确的违法行为，并针对性开展事故预防工作。详细调研并集中排查危险路段、事故多发频发路段和农村公路临水临崖、急弯陡坡、连续坡道等路段，尤其是村民出入必经道路，包括交通设施是否完善，道路交通警示、道路转弯处的反光镜、限速标识及行人过街标识等安全设施是否设置、是否合理等。

把握问题根源，集中综合治理

结合《公路生命安全防护指南》风险评估标准，确定风险路段分类，分情况研究确定道路改善方案。着力提高道路设施安全风险应对能力，推进建设村口“五个一”：减速带、停让设施、警示柱、凸面镜、爆闪警示灯，封闭道路中央缺口与路侧缺口，结合“千灯万带”工程和“一灯一带”安全设施，集中力量查缺补漏。

注重长效管理，细化农村道路交通安全管控

长效的道路交通安全管理需要协调交通工具、道路及基础设施与道路参与者行为三者的关系，分析判断不同地区交通管理需求阶段，确定不同地区交通管理手段。

研判需求，精细管理

在道路基础设施较为完善、经济较为发达的地区，将城市道路精细化管理与农村交通特点结合，提出相关理念、措施和方法；在重要的道路交叉口渠化、增加行人斑马线、警示装置或信号灯，化解行人、非机动车与机动车冲突，保障行人安全便捷、非机动车通行空间明确；在交通基础设施不完善、道路标志标线缺失的农村地区，可根据相关标准规范完善道路交通标志标线，做好交通标识引导。

强化规则，保障秩序

制定农村道路交通通行规范指南，包括特定区域、不同交通参与者、农村学校周边、重点路段等。加强监督管控，采取线上线下结合的方式，提高交通事故的主动发现率。调动交通安全管理站与安全劝导站的积极作用，协助规范落地、维护交通秩序；交通安全协管员深入农村道路主要堵点乱点，开展交通秩序宣传教育，制止交通违法行为，严防交通秩序混乱。

加强车辆管理，防范“四无”

加强对各类型车辆的管理，确保上路行驶车辆的安全性能及状况良好。坚决杜绝牌证不齐的车辆、拼装车辆、长期未检车辆、登记在册无号牌、无行驶证、无年检、无保险的“四无”车辆等车辆上路。同时，要严格控制低等级道路车辆运行速度，对不同区域的交通需求与道路条件，合理设定速度要求。研究表明，速度每降低1%，导致的死亡人数平均降低4%。行驶速度低于40千米/小时的低速车辆（如拖拉机），应鼓励安装特殊反光标识，其他车辆看到后应减速行驶。

重视宣传教育，推动群众交通安全习惯养成

广大农民群众的道路交通安全意识还处于启蒙阶段，还未能从细节上、行动上充分理解和认识道路交通安全。

注重培育，宣教融合

从细节处建立起有意识地对交通安全的概念与认识。如对摩托车驾乘人员，重点教育佩带头盔。对农村面包车驾驶人，重点教育不超员载客、人货混装。对接送学生车辆驾驶人，重点教育不超员载客、不用货车载人。

分类指导，规范养成

加强驾驶人的培训监管强化交通安全，尤其是确保农村机动车、农用车、拖拉机等各类型车辆的驾驶行为培训到位、监管有力。要针对性地组织开展驾驶技能培训，提升农村面包车、学生接送车辆驾驶人的应急处置能力，有效防止因处置不当造成车毁人亡、群死群伤的事故。积极探索基于区域性交通违法和事故研判的培训考试内容设计，主动适应农村地区的车辆特点及场景要求。对重点群体的交通违法进行综合分析，根据相关统计的违法数量、内容及情节轻重，相应地采取措施，不断追踪教育警示后的改善情况。

培育广大农民群众从理解认可到主动遵守

协助群众理解基本交通知识与道路通行规则，用通俗易懂的语言和体验式方法传授交通规则“为什么”“怎么做”，有效传播交通法规、营造交通安全学习氛围，提高群众的安全意识、法治意识、规则意识。