市域社会治理法治化保障体系探究

姜 华

（中共镇江市委党校，江苏 镇江212000）

以推进市域社会治理现代化为牵引，加快构建市域社会治理法治保障体系，在法治轨道上统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为、防范社会风险、化解社会矛盾，推动形成良好的社会秩序、有效的社会治理，是推进国家治理现代化的重要内容，是时代对法治现代化提出的崭新命题。

一、市域社会治理法治化的新时代内涵

新时代的市域社会治理法治化在范围和内容上都有新的规定，准确把握市域社会治理的科学内涵，是推进市域社会治理现代化的逻辑起点。

（一）空间范围

市域社会治理从名称上就规定了是以设区的城市为范围对国家治理方略的具体实施。设区的城市区域范围既包括城市行政区域和城市社区，又包括城市所辖区行政区的城镇社区和农村社区。在社会治理法治化进程中，市域是统筹了城乡一体化的有效载体，市域社会治理的法治化要融合城市社会治理与农村社会治理的法治化。市域社会治理主要关注的就是一些需要从市域层面机构整合统筹，在城市空间内调动各方面力量全面展开治理行动的问题。

（二）行动主体

市域社会治理的行动主体要素也可以称为参与者要素。市域社会治理应呈现多元化的样态，包括市域范围内党委、政府、群团组织、经济组织、社会组织、自治组织、公民等多元行动主体，这些参与者的数量资源、作用范围和职能一定程度上是明确的。考虑现代社会的流动性，各行动主体间要在市域社会治理法治化的具体推进中发挥最优化的积极作用，主体间合作机制形成是有效治理的核心问题。各级党委要发挥领导核心作用，在市域范围内有效整合社会各方资源，动员社会各方力量参与，最终推进形成共建共治共享的社会治理格局。

（三）治理方式

市域社会治理法治化是市域社会治理主体运用党建、法律、道德、心理、科技、民规民约等社会规制手段开展的一种社会行动。目前在市域社会治理中，治理方式表现出复合性、信息性和智能性的特征。在市域治理法治化中必须坚持在党的建设指导下，贯彻“人民至上”的核心思想，实现德治与法治、传统与技术、理性与情感的复合统一，让法治既有制度上的硬度，又有操作中的温度。

（四）治理目标

治理目标是市域社会治理法治化的实践方向，是市域社会治理的行动主体通过治理手段期望达到的理想设定。以问题为导向的市域社会治理法治化目标，是通过法治制度和法律手段化解市域范围内存在的社会矛盾，解决市域范围内产生的各类问题。新时代面临的社会矛盾空前复杂，解决市域地区的社会矛盾已成为市域社会治理法治化的直接目标。以价值为导向的市域社会治理法治化目标，是通过法治化的途径促进市域社会的和谐稳定和健康运行。人民对美好生活的向往取决于社会的良性运转，从城市的实际情况出发，统筹考虑各项变化综合因素，在市域范围内运用法治机制，确保各项制度有效落实，达成最终目标。

二、法治化是市域社会治理的有力保障

法治是治国理政的基本方式，市域社会治理是国家治理的重要基石，在国家治理体系中起到承上启下的枢纽作用。

（一）法治保障机制是新时代社会治理现代化的需要

社会治理是国家治理的基础，依法治理是最可靠、最稳定的治理方式。坚持全面依法治国是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略之一。全面依法治国是中国特色社会主义本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是建设社会主义现代化国家的基础和保障。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》确定了“构建基层社会治理新格局”的战略目标，并提出了“加快推进市域社会治理现代化”的行动目标。法治是国家治理的有力武器，在市域社会治理现代化进程中需要构建相应的法治保障机制。

（二）市域治理法治化的优势

市域治理法治化的效果，直接关系到市民的安居乐业、城市的长治久安。十九大报告关于我国社会主要矛盾的新论断，深刻说明当代中国区域法治发展不平衡的现象。在中国这样超大型国家建设社会治理法治保障体系，法治成长的区域差异是客观存在的，各省法治建设侧重点各不相同，市域所面对的问题更是具有地方特性。因而，整体地、齐头并进地实现法治不仅有很大难度，在实践上也是不可能的。对于经济发达地区的城市，在经济、政治、文化和社会条件上都能够满足建设法治保障体系的要求，利用制度演进和治理方略的设定，达到市域社会治理法治的目标，是可行的，也是必要的。从当前社会治理各项实际工作看，面对的问题往往呈现跨界性、关联性、复杂性的突出特点。相比国家和省域层面，市域直面基层一线，拿出的方案更具操作性，设区的市具有更大、更灵活的自主创新探索政策空间。相比县域层面，市域治理对象更多样、治理问题更典型、治理体系更完备，更需要加强顶层设计，进行宏观指导。

（三）市域法治为区域经济发展提供制度保障

市场经济归根到底是法治经济，市场经济的深化发展离不开法治的有效保障。适合市域范围的法治建设，完善的经济法治制度，可以更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用。现代化的道路上，无论是国际上美国、德国、日本等经济发达国家的发展实践，还是近年来国内深圳、上海经济发达地区的发展道路，都通过经济法律体系的更新、法治制度的建立，优化营商法律环境、加强行政监管执法、提升民商事司法效能以及关键领域的制度创新，解决市场经济发展面临的各种挑战和难题。新的历史发展时期，市域法治化的成熟程度也成为市域发展比拼之间的核心竞争力。在倡导治国理政的背景下，地方政府的竞争已经不限于经济竞争，相应地，由于法治理念的深入，也带来政府管理领域的观念转变，地方政府间竞争的领域，也由过去的经济发展、社会管理等领域逐渐向地方法治建设领域发展。城市之间的竞争主战场，已不可阻挡地开辟到法治领域。

三、镇江市域治理法治化道路的探索

近年来，镇江市坚持以习近平新时代中国特色社会主义法治思想为指引，全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，探索建设法治保障体系道路，为市域社会治理现代化进程保驾护航。

（一）完善市域社会治理法律规范保障体系

国家和社会治理离不开一套科学规范、运行有效的完备的社会规则体系。“以高质量立法推动高质量发展”是镇江市委七届十一次全会报告所提“更实举措提升治理效能”的重要抓手。人民群众参与的广度和深度，则是衡量立法质量的重要标尺。习近平总书记在党的十八届四中全会作关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中指出“民主立法的核心在于为了人民、依靠人民”。镇江市地方立法工作，就是要把民主立法内涵要义落实在具体的履职实践中，让立法走进寻常百姓家，实现市域治理现代化中的地方立法命题。五年多来，市人大围绕“民主立法”开展了大量的制度探索和实践，在建立制度、广征民意、用好媒体上落实工作，取得了“开门立法”的良好实效。

目前，在民主立法上仍然存在短板和不足，主要体现在主观不足、客观限制两个方面。立法工作的主观不足，一是制度方法运用得不够充分，立法调研的方式、渠道和参与对象仍较为单一，立法听证尚未按照规定正式举办；二是深入基层调研的广度和频度有待提高，与一线人员和群众面对面的交流较少；三是意见反馈工作需进一步强化，目前还不能做到将所有建议采纳情况向提出者解释反馈。立法工作的客观限制，一是立法工作队伍力量薄弱，经费保障和激励措施有限，制约了一些民主立法方式的开展；二是立法联系点等平台稳定性不强，负责人和联系人常有变化，有时因人手过少无法正常开展调研工作；三是立法工作的公益性和严肃性，以及立法工作者的思维局限，使得网络等新媒体的关注度不高，立法的线上影响力不强。

（二）完善市域社会治理法治实施保障体系

法律制定须与法律实施有机衔接，才能充分发挥法治保障的作用。今年，镇江构建高效的市域社会治理法治实施体系，坚持法律制定与法律实施有机衔接，对照2020年基本建成法治政府目标要求，进一步完善政府行政权力清单，全面推行“三项制度”，确保行政执法规范化、现代化、高效化。坚持法律实施效果评估工作，致力建立法治现代化的评估机制，提升法治实施效果。

近年来，镇江市公安局深入推进双网融合，强化精准服务、部门协同、事件办结，不断提高社会治理水平，取得了一定成效。镇江市公安系统构建起“街道办—派出所—社区警务室—网格单元”四级社区网格化管理架构。目前，全市共组建群防群治队伍1260余支、3万余人。通过警民共防，全市刑事发案数、侵财类案件发案数逐年下降。镇江在法治实施中，还存在基层治理下沉动力不足的问题。由于村组自治功能相对较弱，基层治理主要聚焦乡镇一级，基础性作用发挥不明显。尤其在乡镇行政区划调整及撤小村并大村后，村级服务资源已不能满足基层治理的需要，迫切需要发挥村民小组的自治作用。

（三）完善市域社会治理法治文化保障体系

法治文化建设是法治社会建设的有机组成部分，营造一个全社会都讲法、守法的社会主义法治文化环境尤为重要。镇江在法治宣传工作中，不仅注重宣传各项政策不遗余力，更擅长于将上级精神、重大题材，用百姓乐于接受的形式进行本地化处理。2020年疫情期间，镇江市各级融媒体中心都开展了土味式的宣传，全市8000多个农村大喇叭“村村响”，登上了《新闻联播》，扬中新坝农村的方言喊话《重要事情说三遍》刷爆朋友圈，一度登上微博热搜。不能忽视的是，各级法治文化工作中，年轻人才流失的情况比较严重。另外，一些固定的思维惯性和职业习惯面对法治文化工作重心转移，在思想上、能力上、技术上都存在不适，不能完全达到法治文化深度参与社会治理的要求。

（四）完善市域社会治理法律服务保障体系

随着中国特色社会主义进入新时代，法治已经成为人民美好生活的一种“刚需”。围绕教育、就业、医疗、住房等民生领域，加强面向公民个人的“全生命周期”公共法律服务，方可满足人民群众个性化、多层次的法治需求。镇江在社会诚信体系建设中做出有效探索，一方面，信用管理制度体系涵盖政府部门、法人和非法人组织、个人等各类主体的管理；另一方面，推进基于信用大数据的信用产品在教育、医疗健康、养老服务、家政服务、食品餐饮、房地产、劳动用工、旅游等领域的应用。对标镇江“三高一争”新目标和社会治理法律服务保障的总要求，在法规制度、标准规范、信息化建设、信用监管、激励惩戒机制、信用服务业发展等方面还存在问题。

（五）完善市域社会治理法治推进保障体系

高效推进市域社会治理法治化离不开强有力的政治保障和组织保障。应建立完善党委领导全面依法治市工作制度和机制，严格落实推进法治建设第一责任人职责，有效将法治效能转化为治理效能。落实督查推进，将法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，“述法”成为各级领导年终述职重要内容之一。将党委巡察与法治督查相结合，以政治巡察督促党委政府切实履行法治建设责任。将法治任务层层分解，压实工作责任，定期对存在问题予以通报整改。

四、市域社会治理法治化保障体系的完善路径

汇集群众智慧、依靠群众力量，应贯穿整个市域法治保障体系构建的全过程。市域法治工作，要进一步坚持问题导向，对症下药。

（一）构建多方合力的立法机制

要强化意见反馈工作，善于引入第三方参与地方立法民主实践，探索建立参与立法激励机制。建立人大代表意见、公众意见、专家意见等各种立法意见建议的常态化公开、直接反馈和激励机制，在合规前提下给予物质奖励，提高相关人员提出意见建议的主动性、积极性。有效开展执法检查监督工作，树牢地方立法权威。地方立法工作能否得到群众认可，一个重要因素就是所立之法能否得到有效实施。要依靠群众充分用好人大执法检查，开展刚性监督，达到以法规有效落地来助推群众参与立法的良性互动循环。

（二）深化和优化发展市域法治

随着长三角区域一体化驶入快车道，长三角一体化被宣布为国家战略，2018年江浙沪皖三省一市明确提出建立高质量平安法治长三角，迈出了区域法治建设的关键一步。长江经济带11省（市）在生态环境法治保护方面形成上下联动、区域协同的高效共建机制。市域跨行政区法治协同发展目前还处于起步阶段，工作中还缺乏立法协调，在联合执法中还存在管理机构不健全、执法标准难统一的问题。在实现市域法治化的探索中，可以粤港澳大湾区为跨区域法治建设样本，结合本地实情，尝试在法治领域首先试水于宁镇扬同城化发展规划之中，在优化区域营商环境、深化“放管服”改革、构建区域服务型法治政府、区域自主创新法治保障、加强区域生态环境法律保护和治理等方面持续探索，积累经验。

（三）增强多元治理主体参与市域法治保障体系构建能力

法治现代化建设是一项复杂的系统工程，只有在党委、政府、学校、基层组织、行业协会和社会大众的共同参与下，才能形成共建、共享、共治的格局。目前，在法治保障体系建构的实际工作中，时有司法行政部门唱独角戏的状况出现，阻碍法治建设工作的整体推进。在市域法治信仰培育工作中，也要考虑到非法治因素的作用。社会治理体系中，自治、法治、德治缺一不可。发挥德治的道德引领作用，增强市民的认同感、归属感、责任感和荣誉感，使崇德尚法、诚实信用、遵守规则、弘扬公序良俗成为人们的内在需求。同时，要看到中华优秀文化的重要作用，让广大市民在接受优秀传统文化中实现内化于心、外化于行。

（四）探索信用信息大数据应用

在未来的法治建设中，应进一步加强智能化建设，打造“区块链＋”法治平台，在现代化法治工作推进中不仅要业务融合，更要数据融合。注重科技支撑和数据挖掘，加强对已有信息数据的计算、挖掘和分析，提升法治化社会治理的预见性、精准性、高效性，解决目前数据在社会治理中多地处于社会治理信息的收集、整理阶段。注重用科技服务群众，用科技创新的理念走群众路线，努力为基层群众提供更多精准化、精细化法律服务，确保人民安居乐业、社会安定有序。对于数据的利用和授权使用进行详细规定，保障公民信息安全和数据安全，不断建立健全相关伦理制度规范。