中国的政府应急管理效能：演化与提升

李 宏

(东北财经大学，辽宁 大连 116025)

习近平总书记指出，应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，它承担着防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命[1]。党的十九届五中全会指出，现阶段我国决胜全面建成小康社会已取得决定性成就，但发展环境仍然面临着深刻复杂的变化。全会提出了基本实现国家治理体系和治理能力现代化，以及平安中国建设达到更高水平等远景目标[2]。毫无疑问，要全面实现2035年远景目标，尤其是要在后疫情时代更好地统筹安全和发展、建设更高水平的平安中国，就必须在中国特色应急管理体系基本形成的基础上，不断推进相关制度优势向国家治理效能的更好转变，而政府应急管理效能的持续提升则显然早已成为题中应有之义。

一、政府能力、政府效能与政府应急管理效能

(一)政府能力

政府能力(Government Capacity)概念的提出，主要是源于现代化进程中各国政府所面临或遭遇的种种现实困境，如20世纪70年代以来西方国家内部的经济危机频发、福利负担沉重、环境污染加剧和公共服务需求日益多样化等，而外部则主要就是世界范围内的政治多极化、经济全球化、信息网络化和文化多样化的发展趋势[3]。为了有效地解决政府在实施政治统治与社会管理活动中普遍出现的“低能感”和“无力感”[4]，各国学者自20世纪末开始纷纷展开了政府能力研究。不过，尽管国内外对于政府能力的关注度日益提升，但是有关这一重要概念的界定、内涵与特征等，则始终是众说纷纭、各有侧重。笔者认为，这其中有三类研究比较具有代表性：一类研究强调的是政府能力的真正来源，因此通常是将重心放在了政府与国家权力的界定上，并由此突出其权威性和公共性等基本特征[4]，或者从系统的观点分析其要素构成，认为应包含权力、财力、人力、公信力、文化、信息和制度资源等[5]；第二类研究实际上强调了政府能力的指向，如认为政府能力就是制定和执行政策，以维护公共秩序和合法性的能力[6]；第三类研究则显然强调了政府能力的过程与实质，如提出政府能力就是国家(中央政府)贯彻自身意志的过程，以及将目标转化为现实的能力等[7]。

显然，这些不同的角度和切入点都是研究政府能力问题所必须具备的，它们之间可以相互补充，并可以此来弥补政府与能力概念本身的综合性与复杂性，而任何尝试以综合性视角予以简单归纳的概念界定，都不免会存在较多的含混之处与飘萍之感。为此，也有学者提出了应当结合政府职能来理解政府能力[8]，因为前者能够有助于框定后者的基本内容与发展方向，任何完全脱离政府所应担负的职能来探讨其能力的行径，都不免是比较空泛和抽象的。然而，正如习近平总书记引用的汉代哲学家王充在《论衡》中所言的“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”[9]那样，政府能力显然可以有强弱之分，或者存在着比较典型的过剩与短缺情形，而与此相关联的现实问题则也正是催生政府能力研究的原动力。所以，缺乏统一的界定并没有阻碍各方对政府能力的研究、运用及拓展，并且保持了应有的动态性特征。

(二)政府效能

政府效能(Government Efficacy/Effectiveness)总体上是对政府行政管理活动绩效的一种综合评判，因此与政府能力概念有着较高程度的交叉和重合。能力显然是效能评价的基础和前提，而能力的强弱或曰过剩与不足则又必然会在效能方面有所体现。综合已有研究来看，效能显然不能简单地等同于效率(efficiency)或绩效(performance)，而应该是效率和功能的整合与统一[10]。这意味着在单纯地对比投入与产出以外，将所应达成的目标与是否具备胜任能力等更多因素考虑了进来，因此完成了概念内涵的必要丰富与拓展[11]。为此，也就不难理解国内有关“政府效能”界定所关注的核心与焦点，即多数都是将行政效率作为基础，同时还将行政目标、履职能力，以及最终所取得的效果和效益都囊括了进来[12]，从而实现了内涵与外延的同步拓展。同时，也许是为了强调有别于行政效率，或者本就是为了纠正对量的过分关注而突出对质的考察，因此有些研究明确地指出政府效能着重体现的是政府活动的品质，也就是政府行政管理行为达成目标的程度[13]。

就此而论，效率作为一种比值，的确是在一定程度上忽略了价值判断和目标导向，因而也不符合新公共管理运动背景下对公共利益、伦理责任和公众参与等价值取向的要求[14]。然而，作为一种综合评判，政府效能的高低与强弱显然要受到多方面因素的影响，如在宏观层面上，国家与社会关系、政治合法性、政府制度和决策机制等都会在不同维度上影响政府效能[15]。为此，以多层次和综合性评价指标体系的构建，来为推进政府效能建设提供理论依据，就成为一步展开后续研究的必然选择。但是，在这方面，目前已有的相关研究事实上并未真正区分绩效评价和效能评价，前者通常更注重对结果(outcomes)或曰产出(outputs)的测量[16]，对于后者所应包含的功能、能力与整体效益等也较少能得到充分的体现。这其中，很多针对政府效能建设与评价等方面展开的研究，往往过于注重评价的主体、内容和方法等，而在价值取向和整体效益的分析方面则显得相对模糊和极为仓促，甚至只是简单地转引了政府效能的概念。

(三)政府应急管理效能

中国应急管理体系经历了传统计划经济时期的灾害管理、改革开放后生产安全形势的急剧变化，以及2003年SARS危机和2008年汶川大地震等特别重大突发公共事件的侵扰和冲击，从而不仅推动了应急管理体制机制改革和突发公共事件应对能力的巨大提升，而且也促使我们在防灾减灾救灾和国家安全理念上都有了质的飞跃[17]。2018年国务院机构改革中应急管理部组建成立，中国特色的应急管理体系基本形成，应急管理事业发展迈入了全新的时期和阶段。不过，现阶段我国仍然面临国际国内形势的剧烈变化，不平衡不充分发展的矛盾比较突出，重点领域关键环节改革任务依然艰巨，以及民生保障和社会治理还存在弱项和短板，所以立足已经取得的决定性成就，加快推动政治优势、制度优势、发展优势和机遇优势向治理效能的有效转化，就成为基本实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求[18]。为此，结合政府效能概念的发展，以及政府主体在应急管理体系和能力建设中的主导地位，尤其是政治体制能力在国家治理体系和治理能力现代化中的关键支撑作用[19]，政府应急管理效能的提出，在某种程度上可谓水到渠成。

加强应急管理体系和能力建设，既是一项紧迫任务，又是一项长期任务。由于综合性应急管理体系建设的时间尚短，同时现代经济社会发展中面临的综合性风险日益增多，所以也更容易凸显风险防范意识薄弱、应急处置协调不力和专业队伍建设滞后等问题[20]。为此，近年来国内也有少量研究开始针对应急管理形势变化，以及不同的主体、层级和环节等，提出了政府应急管理效能的提升问题。这其中，大致也可以分为三类：第一类是基于系统和结构的观点来予以整体把握，如有研究提出结合抗击新冠疫情的经验教训来看，加强组织指挥体系、力量支撑体系和社会动员体系的建设，是不断提高应急管理改革发展效能的关键[21]。第二类则是将问题定位于特定的领域和方向，如有研究提出，认为现阶段应急管理效能的提升，关键在于健全应急管理法治体系，疫情防控也恰好提供了新的机会窗口[22]；也有的研究认为，当前需要依托信息平台和技术优势来整合各类公共资源，从而解决协同和综合应对问题[23]。第三类则是从经济社会发展形势切入，分析应急管理效能提升面临的机遇与挑战，如有研究提出新基建已成为新经济业态发展的重大方向标，并能给应急管理体系建设带来革命性创新，因此会成为构建中国特色应急管理体系和能力建设的强劲引擎[24]。综合已有研究来看，目前的应急管理效能研究其实存在如前述有关政府效能研究类似的情形，也没有对应急管理能力和应急管理效能进行严格区分，多数都只是沿着相对模糊的内在基本逻辑进行概念替代，重心无一例外都放在了如何加快促进效能提升的路径与对策方面。这种局面的形成显然与中国特色应急管理理论与方法体系还不够成熟有关，同时也构成了现阶段推进中国应急管理体系和能力现代化建设研究所迫切需要破解的困境与难题。

二、中国的政府应急管理效能：内在逻辑、基本维度与评价体系构建

中国的政府应急管理效能之所以会在当前被提出，在根本上服从两大方面的基本逻辑。一方面是应急管理事业发展的整体逻辑。作为国家治理体系和治理能力的重要组成部分，应急管理事业发展进入新时期和新阶段的整体逻辑和必然趋势。具体而言，随着中国特色应急管理体系的基本形成，政府应急管理能力建设在取得巨大成就、铸就显著优势的同时，也面临着一系列新的源自内部和外部的各种机遇与挑战[25]，从而形成了“成就—优势—效能”的整体逻辑。另一方面则是政府能力建设的内在逻辑，即政府作为重要应急管理主体的主导性，以及政府能力建设所应服从的“职能—能力—效能”的内在逻辑。具体地，结合政府的应急管理职责来看，政府的应急管理职能解决的是“应然”的问题，政府应急管理能力则针对的是“实然”问题，而要求在全新的形势下加快推进应急管理体系和能力的现代化，则使得“政府应急管理效能”最终得以顺其自然地浮出水面。如图1所示，我们将前述两个方面的基本逻辑予以简单列示，(1)和(2)即展现了应急管理事业发展和政府能力建设对政府应急管理效能的需要。值得注意的是，这两方面的基本逻辑并非相互独立，而是不可分割的内在统一，因为成就的取得显然以职能设定为前提，而显著优势的形成以能力的不断发展为基础，这也就是所谓的“以成就经验支撑制度优势”[26]，(3)则意味着以上两个方面最终都会经由应急管理体制机制改革与发展理念的创新转变而实现融合。

图1 政府应急管理效能服从的基本逻辑

为此，政府应急管理效能的提出，主要应是以政府能力和政府效能为基础的，体现的是政府作为推进应急管理体系和能力现代化的重要主体，所采取和实施的一系列防范应对突发公共事件的活动，所指向的能力建设目标、所展现的贯彻执行能力，以及所取得的综合与整体效益等。这也就是说，我们可以将政府应急管理效能分为三个基本维度：目标、能力、效益。如图2所示，这三个基本维度实际上形成了一个相对完整的支撑政府应急管理效能的基本框架，也为将来进一步构建和完善中国政府效能评价指标体系，提供了重要的基础和条件。如表1所示，本文首先提出了一个基本框架。从管理过程上来看，基于面临的形势和前期所取得的效益所作出的目标设定为起点，应急管理能力建设方面的各种实际行动，如法制建设、体制机制改革、专业队伍建设和监测预警机制的建设与完善等，为取得应急管理效能的基础，而最终通过政府应急管理能力建设发展，所取得的保障和促进经济与社会发展的综合性整体效益，即为政府应急管理效能的集中体现。这一过程，与通常所讲的危机管理过程的“三阶段”[27]和“四阶段”[28]等理论，在基本逻辑上显然是内在一致的，只是视角与关注点有所差异。进一步地，政府应急管理效能水平之所以会有所变化，主要就在于这三个维度之间显然构成了一套完整的循环与反馈机制：即能力建设目标的设定为能力建设行动规划了方向和路线，系列实际行动的展开为取得综合整体效益的基础，而前一阶段所取得的效益又为下一阶段的目标设定与调整，提供了重要的依据和参照。

图2 政府应急管理效能的基本维度与整体结构

1．目标维度

目标具有指引和提供持续动力的基本功能，其对行动及效果的影响显而易见[29]。政府应急管理能力建设的目标以政府应急管理职能设定为基础和前提，它在包含短期和中长期能力建设与发展目标的同时，更能够充分体现出政府主体对所处发展阶段和总体形势的综合评判与基本的价值取向。从中华人民共和国成立以来的自然灾害防灾减灾事业的发展来看，党和国家始终高度重视而且历来坚持以人为本，把保护公众的生命财产安全放在第一位，把减灾纳入了经济和社会发展规划，作为实现可持续发展的重要保障。进入21世纪以来，这一对自然灾害状况与经济社会发展总体形势的综合评判，与以人为本的价值取向，体现在政府应急管理能力建设目标的设定上，就是明确地提出了体制机制、监测预警、防灾备灾、应急处置、灾害救助、恢复重建，以及科技支撑和社区减灾等方面的具体要求[30]。经过多年的建设与发展，我国的防灾减灾事业在减灾法制和体制机制建设，以及减灾工程、监测体系、社区减灾和人才培养等方面取得了巨大成就，为后续的防灾减灾能力建设和应急管理事业发展奠定了良好基础。如表1所示，在政府应急管理效能目标维度的具体评价上，我们暂时拟依次提出“科学性”“明确度”和“饱和度”3个二级指标，以及9个三级指标。

表1 中国的政府应急管理效能评价体系构建：一个基本分析框架

2.能力维度

政府能力具有典型的综合性特征，其构成也是有层次的，一般不会均等地分布在各个层次和领域[31]。政府应急管理效能的能力维度，就是政府主体为推动应急管理能力建设目标的实现，在战略与规划目标设定、政策设计与执行、组织实施和管理控制等各层次与环节，所展现的贯彻与执行能力。例如，从应急管理体制机制建设与完善的角度看，传统计划经济时期的分部门分灾种应对模式，在早期的确发挥过专业化分工的积极作用，但随着改革开放以后经济社会发展形势的变化，则逐渐暴露出职能交叉、重复建设和协调不力等弊端，通过20世纪90年代后安全生产监督管理体制的不断调整可以看到，我国政府始终在顺应经济发展和安全生产形势变化调整应对策略，并最终健全了以国家安全生产监督管理总局为首的安全监管体制。在减灾能力建设上，中国政府不仅主导了大江大河治理、农村和学校危房改造、饮水安全、水土流失、农田灌排和环境治理等减灾工程建设，而且构建完善了立体监测体系、应急救援体系、科技支撑与人才培养体系等，从而切实有效地推动了政府应急管理能力的快速提升。在政府应急管理效能能力维度的具体评价上，我们参考了陈升等较有代表性的研究[32]，提出能力维度可以通过基础能力、响应能力、信息能力和整合能力4个二级指标，以及20个三级指标予以综合评价。

3.效益维度

对政府部门进行绩效评估是治理方式转变的一个必然结果[33]，但出于避免“绩效”概念过于注重投入与产出因素的考虑，本文仍然使用相对笼统但更具包容性的“效益”概念。政府应急管理效能的效益维度，就是对政府应急管理能力建设所取得的包括政治、经济、社会文化和生态等多方面在内的综合效益，它应是基于价值取向、目标设定，以及各领域、各层次与各环节能力建设和效果评判的综合性考量(参见前页表1)。例如，政府应急管理效能的提升，不仅意味着经由政府应急管理能力的增强，使得人民群众的生命和财产安全得到了更好的保障，同时也提高了政府的公信力，以及依法治理和协同治理的能力。另外，在这个过程中，社会心态、社会凝聚力，以及应急意识和应急文化等也都会有较为明显的变化。综合新中国成立以来的政府应急管理能力建设与发展来看，我们认为应急管理法治化水平的大幅提升、突发公共事件应对专业化水平的显著提高、各部门和各层级协调联动效果的明显改善，以及人民群众生命财产安全得到更有效保障，是为政府应急管理效能效益维度的集中体现。这也正如2019年9月应急管理部发言人在国新办新闻发布会上明确指出的那样，我国的应急管理法律法规体系，以及应对特别重大灾害的组织指挥体系和应急工作体系已经形成并日益完善，中国特色应急管理体系基本形成。这既体现在新时代应急管理理念的创新发展上，也体现在政府部门间会商研判和协同响应机制的建立与健全，以及新中国成立以来至今所全面取得的防灾减灾救灾成效等多个方面[34]。为此，如表1所示，我们暂时提出可以以5个二级指标和14个三级指标来予以综合性的权衡与考量。

综上所述，基于应急管理事业发展的整体逻辑与政府能力建设的内在逻辑，政府应急管理效能概念与相关问题的提出，无疑具有理论与实践两个方面的科学性与合理性。同时，政府应急管理效能可以通过目标、能力和效益三个基本维度予以准确和充分把握，而结合这三个维度也可以发现，政府应急管理效能具有十分典型的动态性和综合性特征，同时也包含了大量比较复杂和难以准确量化的因素(如科学性、协调度、间接损失和社会凝聚力等)，这使得我们很难去运用相对单一的框架和定量方法予以足够综合性的全面评价。同时，在一定时期和范围内，政府应急管理效能在价值取向等方面可能是相对恒定的，但政府对于目标设定与能力建设等则必须基于对经济社会发展形势的综合判断而不断予以调整，因而所取得的整体效益也必然会有所变化。

三、中国的政府应急管理效能演化过程：艰难起步、加速蜕变与全面提升

在中国的政府应急管理能力建设与发展历程中，2003年的非典危机应对显然是一个具有标志性意义的事件，而在刚刚形成“一案三制”的应急管理体系和能力建设的基本框架之后，就紧接着遭遇了南方雨雪冰冻灾害和汶川大地震等公共危机。为此，结合政府应急管理能力的建设与发展历程，我国的政府应急管理效能也可以粗略地分为三个时期和阶段来分别予以考察：传统分散应对模式时期(1949—2003)、临时性综合协调应对模式时期(2004—2017)，以及应急管理部成立后的综合性应对模式时期(2018年以来至今)。这样的划分显然有别于应急管理体系的发展[35]，或者应急管理体制的演化[36]，但所依托的内在逻辑和所关注的标志性事件基本都是一致的，如前述研究将2012年作为划分后两个阶段的节点，主要是着眼于党的十八大以来的不同层级政府之间关系和“纵向分权”[37]，但同时也明确指出了“应急管理部的成立是重要事件”，“开启了应急管理体系和能力建设的新篇章”[35]。为此，结合政府应急管理效能的内涵来看，本文将应急管理部的组建成立作为一个重要标志，而依据前述分析设定的政府应急管理效能的三个基本维度，以及尚需进一步完善但仍不失为一个基本参照的评价指标体系框架(表1)，笔者先将不同时期和阶段上中国的政府应急管理效能的演化过程，在表2之中简明扼要地予以汇总。

表2 中国的政府应急管理效能的演化——基于三个基本维度的总体考察

总体上，基于经济社会发展形势与环境条件的变化，中国的政府应急管理效能的演化，先后经历了传统分散应对模式下的艰难起步且总体较低，临时性综合协调模式下的承前启后而加速蜕变，以及当前综合性应对模式下的全面提升三个阶段。

1.传统分散应对模式下的政府应急管理效能

在传统的计划经济时期，我国应急管理体系与能力建设主要针对的是自然灾害防灾减灾领域，并且呈现出分部门、分灾种的典型特征。改革开放以后，随着民政部的成立才逐步统揽了全国的抗灾救灾工作，而八十年代开展的“严打”、九十年代开始的基本卫生公共服务供给和安全生产监督管理体制改革，则分别在社会秩序维护、公共卫生和安全生产等多个方面，有力地推动和促进了政府应急管理能力的不断发展。从政府应急管理效能的三个基本维度来看，传统分散应对模式时期的政府应急管理工作明确和坚持了政府的主导责任，并且经由自救、救济和扶持的相互配合推动了防灾减灾能力的显著提升，但在取得巨大成就的同时，也存在着对整体社会安全风险认知不足、顶层设计极为不健全，以及职能分散和措施贯彻执行不得力等较为明显的问题。因此，总体上可将这一模式下的政府应急管理效能概括为“艰难起步、总体较低”。

具体而言，从目标维度来看，这一时期的政府应急管理能力建设，在指导思想和目标设定上明确和坚持了政府主导责任且总体上得以有序推进，但同时也一定程度上存在违背灾害客观规律的错误认识。这也就是说，结合前述政府应急管理效能目标维度的评价来看，这一时期的政府应急管理能力建设，目标设定的“科学性”和“明确度”均存在明显的不足，同时也由于目标相对比较单一从而导致了“饱和度”的不足。例如，从指导思想上看，生产自救为主并辅之以国家必要的救济与扶持，成为基本的工作方针和行动原则，大体上明确了政府的主导责任，以及集体和个人在防灾减灾能力建设与发展中的责任定位[38]。从能力维度来看，单灾种应对体制之下，尽管符合专业性分工的要求，但同时也会带来不同部门之间协调困难和防灾减灾力量重复建设等方面的问题[39]。这一时期的政府应急管理能力，在基础能力、响应能力、信息能力和整合能力方面，都处于相对较弱的状态，尤其是基础设施建设滞后和分散应对体制所导致的基础能力的不足，极大地制约着这一时期的政府应急管理效能。从效益维度看，以加强防灾减灾救灾能力为主要内容的政府应急管理能力建设方面，取得的巨大成绩占据着绝对的主导性地位，但也存在着思想认识、顶层设计、政策制定和措施执行等方面的一系列问题与不足，导致了应急管理法制建设进程的滞后，以及部分政策措施贯彻与执行层面的不得力。其中，由于对人与自然关系以及防灾减灾任务的长期性和复杂性认识不足，在灾害风险管理中政府的作用边界，以及如何有效推进一些防灾减灾措施上就存在着明显的问题。例如，防震减灾中的群测群防可以算作是一个比较典型的例子。群测群防尽管很好地贯彻了预防为主和全民动员的积极理念，但是盲目测报和低水平重复建设等问题也一度层出不穷。自1966年河北邢台地震之后，地震预报工作被提上议事日程，而在1970年云南通海地震，尤其是1976年唐山大地震之后，群测群防逐渐进入了一个高潮阶段。有统计表明，1979年时我国共有地县地震办公室1344个，群防群测报告点达到了数万个，业余的测报人员队伍更是高达十万人以上[40]。然而，后来的实践发展也证明，这其中包含了大量监测能力不足和布局不合理的报告点，因此不仅存在着一定程度的人力物力和财力方面的浪费，也容易导致信息搜集与分析报告上的混乱。

综合上述三个基本维度来看，尽管起步比较艰难且存在着思想认识、顶层设计和政策制定与执行等方面的一些问题，这一时期的政府应急管理效能总体较低，但仍是呈现着曲折上升的基本态势。后来，政府应急管理能力建设逐渐开始摆脱传统模式的束缚，包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件在内的风险防范与处置应对体系开始具备基本的雏形。当然，除了能力建设范围的快速拓展和功能的不断强化以外，改革初期的政府应急管理能力建设也同样还存在着体制机制不够顺畅，以及能力上仍存在着各种短板的问题。这种局面的形成，主要还是与前期建设基础和当时的经济与社会发展背景有着密切的关系，而对照实际的突发事件应对需要来看，距离“自觉的、综合的应急管理能力”显然还有较大的差距[42]。

2.临时性综合协调应对模式下的政府应急管理效能

经历过SARS危机之后，我国的应急管理体系建设开始突破传统的分部门、分灾种的单项应对体制，实现由分散应对向统一应对的过渡，这一转变主要发生在政府体系内部，并且是以公共部门为决策和行动主体的应对方式[43]。因此，所谓“临时性综合协调”，是相对于从分散走向统一的整体趋势而言。而之所以能够实现这一转变，其根本原因或曰基本动因就在于我国当时处于经济与社会发展的转型时期。在进行了突发事件应急预案、体制、机制和法制等方面的建设之后，我国的政府应急管理能力建设已经被明确地纳入以“一案三制”为基本框架的综合性应急管理体系之中。从这四个基本要素之间的内在联系和逻辑关系的角度来看，这一基本框架的形成与巩固，实际上是对突发事件应急决策与组织和制度理论的重大创新[44]。

结合政府应急管理效能演变来看，首先这一时期政府应急管理能力建设的目标，从早期的专注人员伤亡发展到了人员伤亡与财产损失并重[45]，并逐步拓展至正确处理人和自然的关系及减灾与发展的关系[46]，手段方法上也从过去完全依赖全民动员和人海战术，丰富拓展至减灾工程、减灾科技、减灾意识和减灾工作运行机制等多个方面的综合运用。所以，结合政府应急管理效能目标维度的评价来看，这一阶段政府应急管理能力建设在目标设定上，科学性、明确度和饱和度都有了极大地改善与提升；其次，能力维度实现了质的飞跃与拓展。在这一阶段，“一案三制”框架体系的形成与发展，迅速有效地推动了政府应急管理能力的建设与发展，而体制机制方面的调整与改革则成为全面推动政府应急管理基础能力、响应能力、信息能力和整合能力提升的加速器与推进剂。例如，在公共卫生方面，以SARS危机应对为契机，突发事件的应急准备与信息发布开始受到空前的重视，这也直接推动了以应急预案、体制、机制和法制为基本内容的政府应急管理能力建设，从而也预示着我国的综合性应急管理体系与能力建设即将进入一个全新的时代；再次，效益维度取得了全面的提升与强化。这一时期不仅全面有效地遏制了自然灾害和事故灾难高发频发的发展态势，将人员伤亡和财产损失及其对经济社会发展的负面影响降到了最低，而且非典危机后历次重大突发事件的应对实践也表明，由于综合性应急管理模式的形成与发展，特别是体制机制的不断优化，各级政府与相关部门和行业企业等应对主体基于自身应急管理职责的更加明确，无论是突发事件风险的防范，还是事发之后的应急响应与处置，都比以往更加快速和有效。例如，对比汶川大地震、青海玉树地震、天津8·12爆炸事故、12·3赤峰煤矿爆炸事故，以及江苏响水3·21爆炸事故等的应对与处置情况，可以看到反应越来越迅速、处置措施越来越得力、信息发布与沟通越来越通畅，对于事故原因的调查也越来越科学和严谨，政府之外其他主体的参与度也越来越高等[47]。

所以，综合这一时期政府应急管理效能的三个维度的变化来看，我们将其列为重要的转折和过渡时期有其内在合理性。相比较而言，传统分散应对模式下政府应急管理效能主要体现在政府应急管理能力几乎是零基础起步，并且通过艰苦卓绝的努力成功应对了建国初期面临的自然灾害管理难题，以及改革开放后公共安全形势的整体性变化与转型期能力悖论所带来的巨大挑战。这一阶段的政府应急管理效能，则更多的是体现在应急管理理念的创新发展，“一案三制”框架体系对政府应急管理能力建设的快速推动，以及法治化、专业化和不同部门与主体间协调联动效果的显著改善等方面。为此，这是一个承前启后的重要阶段，如果说所继承的主要是成就，那么启后则意味着这一阶段铸就了应急管理的中国特色和显著优势，尤其是政治、经济、社会、文化和生态等方面综合效益的取得。

3.综合性应对模式下的政府应急管理效能

2014年，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上提出，要坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路[48]。这是党和国家对国家安全理念和国家安全模式进行长期探索的一个必然结果，也立即成为新时代应急管理体制机制改革的重要指导思想。从新中国成立以来我国的应急管理体制机制改革历程来看，相对于当前所处的新时代、新阶段，早期的议事协调机构和临时机构牵头协调的模式，只能是过渡和临时性质的[49]。2018年应急管理部的组建成立，成为我国综合性应急管理体系建设与发展的重要里程碑，同时也是政府应急管理能力建设迈向新阶段的重要起点。从应急管理部组建成立以来的情况看，尤其是2020年爆发的史无前例的新冠肺炎疫情的应对，新时期的政府应急管理效能仍在持续地演化发展：

从目标维度看，综合性应对模式下的政府应急管理能力建设，在目标设定上正朝着系统化、结构化和层次化的方向发展，逐步形成了一个多维的目标体系，在科学性、明确度和饱和度上都有了质的改进与提升。党的十八届三中全会以来，完善和发展中国特色社会主义、推进国家治理体系和治理能力现代化成为全面深化改革的总目标，而党的十九届四中全会则提出国家治理体系和治理能力现代化目标，就是要使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现[50]。在这个过程中，应急管理已经真正成为国家治理体系和治理能力的重要组成部分，而非前两个时期和阶段的单打独斗、分散应对，或者危机倒逼情境下的临时性综合协调。

从能力维度看，综合性应对模式下的政府应急管理能力建设，基于上一阶段完成蜕变而形成的显著优势，已经进一步通过党和国家全力推动的应急管理体制机制的深化改革、专业化应急管理队伍建设、应急管理装备技术支撑，以及对以人为本和系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的理念与方法的继承与坚持，得到了更为充分和突出的彰显。在坚持总体国家安全观和统筹发展和安全成为应对复杂环境与各类风险挑战重要指导思想的前提下，我国的政府应急管理能力建设，包括基础能力、响应能力、信息能力和整合能力都进入了一个全面提质增效的时期和阶段。例如，截至2019年底，新成立的应急管理部与32个部门和单位建立了会商研判和协同响应机制，建立了军地应急救援联动机制，探索形成了一套行之有效的抢险救援技战术打法，成功实施了各类重特大事故救援行动。从专业化应急管理队伍建设看，应急管理部的成立是对国家的应急资源和力量进行了进一步的整合和优化，除原有的安全生产救援队伍外，还将地震、防汛抗旱、地质滑坡、森林防火、草原防火等救援力量整合在一起，从而使我国应对突发事件的成效最大化、最优化[51]。

从效益维度看，综合性应对模式下的政府应急管理能力建设，在应急预案、应急体制、应急机制、应急法制等方面都取得了长足的发展与进步，并且以攻坚克难应急能力的显著提升和防灾减灾救灾新成效的全面取得，推动了中国特色应急管理体系和能力的建设发展迈入了新的历史发展阶段。例如，党的十八大以来，全国平均因灾死亡失踪人数、倒塌房屋数量、直接经济损失占GDP比重，较2001—2012年平均分别降低86%、84%、59%[52]。同时，2020年初爆发的新冠肺炎疫情作为一场政府应急管理能力的大考，则更是非常典型和集中地体现了新时代政府应急管理效能的全面提升。在突如其来的疫情危机面前，中国政府贯彻了坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策的总要求，一个多月就遏制了疫情蔓延势头、两个月左右就将本土每日新增病例控制在个位数以内，并在三个月左右取得了武汉保卫战和湖北保卫战的决定性成果[53]。从早期的武汉封城到如今的全国常态化防控，疫情危机应对之所以能够取得重大战略成果，主要依靠的就是中国政府始终未动摇过把人民生命安全和身体健康放在第一位的应急理念，而统一高效的指挥体系、全民参与的严密防控体系、依法及时公开透明发布的疫情信息，以及科技支撑作用的充分发挥等，无不彰显了新时代中国的政府应急管理能力建设所取得的重要成效。

为此，综合性应对模式下的政府应急管理效能无疑已经进入一个全面提升的时期和阶段。在应急管理体系和能力建设目标上，党和国家不仅以发展决不能以牺牲生命为代价和人的生命高于一切等原则，坚决贯彻了以人为本的根本理念，而且围绕更好地统筹发展与安全，明确提出了中国特色应急管理体制建设目标。

四、中国的政府应急管理效能演化过程带来的若干重要启示

通过对政府应急管理效能所服从的内在逻辑、基本维度和整体结构的理论分析，尤其是结合目标、能力、效益三个基本维度的评价体系构建，对中国的政府应急管理效能实际演化过程的考察，我们对于政府应急管理效能及其演化问题有了更为深刻的了解与认识，并部分地纠正了现阶段有关政府应急管理效能概念和相关问题的理解认识与讨论分析误区。总体而言，厘清政府应急管理效能的内在逻辑与基本维度，并进一步展开对中国的政府应急管理效能实际演化过程的深入考察，显然可以带来如下几个方面的重要启示：

(一)理念的创新发展是政府应急管理效能提升的终极源头和内生动力

人类文明的发展史就是一部不断与灾害斗争的历史，而大禹治水作为中华文明的开篇，也恰好可以说是转变理念以成功应对灾害危机的最早例证。综观新中国成立以来的政府应急管理能力建设，对作为管理对象的灾害与危机的认识，以及由此确立的基本应对理念，始终从根本上主导并决定着政府应急管理的目标设定、能力建设和整体效益，因而是为政府应急管理效能提升的终极源头和内生动力。建国初期，由于生产力发展水平有限且对灾害的认识存在较大的局限性，因此在确立了以自然灾害管理为主的应对体系的同时，甚至也还提出了一些不切实际的目标。改革开放后，随着经济社会发展水平的快速提升，社会公共安全形势发生了急剧变化，最终在内部与外部等多种因素的共同作用下，综合减灾的理念逐步形成，这为后来中国的政府应急管理效能的加速蜕变奠定了重要的思想基础。时至今日，政府高度重视灾害等突发公共事件的影响与应对，并始终坚持以人为本等理念从未改变，但对灾害演变等相关规律的认识及应对思路等则已经发生了很大改变，如从最早的人定胜天到综合减灾所反映出的对客观规律的尊重，以及总体国家安全观对国家安全内涵与外延的丰富拓展等。为此，中国的政府应急管理效能的提升，从根本上来说始终都是以理念的创新发展为基础和动力的，没有理念层次上的深化与升华，就不可能有应急管理事业发展中政府能力和政府效能的进步与提升。

(二)目标的科学设定是政府应急管理效能提升的逻辑起点和重要基础。

目标的设定显然是一个将理念与设想转换为具体行动指南的过程，它会经由是否明确和难度大小两个方面的基本属性，对激励水平和工作绩效产生显著的影响[54]。同时，权变理论也表明，任务环境的变化也必然会对组织架构和目标设计等产生重要影响[55]。所以我们不难看到，在中国的政府应急管理能力建设发展过程中，不同时期和阶段的目标设定有着很明显的差异，早期的目标设定显然是相对单一和模糊的，而且诸如少死人、不死人的目标也显然是被动和消极应对的充分体现，在当时这种相对单一且模糊的目标设定情境下，政府应急管理能力建设的行动缺乏统筹与协调，而且由于明确度和难度两个方面的属性都相对模糊，所以也很难进行应急管理绩效水平的有效考核。改革开放后，尤其是20世纪90年代后，随着政府和社会对灾害与危机认识的不断深化，综合减灾思想的形成极大地推动了应急管理目标设定的科学化，制度、设施、科技和人才培养等方面的具体目标开始实现了必要的整合，而“非典危机”后“一案三制”框架体系的形成，则为政府应急管理能力建设确立了更为清晰和明确的目标。应急管理部组建成立后，中国特色应急管理体制建设的目标也立即就得到了明确，而此后应对自然灾害和事故灾难的系列实践，尤其是2020年新冠疫情防控阻击战，则充分体现了现阶段政府应急管理能力建设在更好地统筹发展与安全这一战略目标的指引下，法制化、专业化、规范化和科学化等方面都已经形成了更为明确且能相互协调配合的具体目标。

(三)能力的系统建设是政府应急管理效能提升的关键内容和重要支撑

应急管理体系和能力建设之所以是一个长期工程，其间所涉及的政治、经济、文化、社会和生态等多方面因素的复杂性与综合性是重要原因。中国的政府应急管理效能的演化过程同样也表明，政府应急管理能力建设需要一个长期性和系统性的发展过程，单兵突进、运动式发展和被动地为改革配套等思路与方法，难以有效推动政府应急管理能力得到快速和全面提升。从应急管理体系和能力建设的内容看，基础能力、响应能力、信息能力和整合能力，一般来说也显然具有同等重要的地位。不过，对比前述三个时期和阶段可以发现，分散应对模式下的政府应急管理能力建设不仅存在基础能力不足、协同不够与重复建设的问题，同时也还普遍地存在着重处置、轻预防的问题，以及法律制度和工作机制等不健全不规范等问题。在临时性综合协调模式下，非典危机的到来及一系列特别重大突发公共事件的应对实践，才逐步扭转了以往过于注重临场应对而忽视风险防范化解的问题，应急响应能力和信息能力开始得到逐步地改善，而直到“一案三制”框架体系的确立，才真正为系统性的政府应急管理能力建设的开展提供了重要的突破口和有效的抓手。经历了十多年的过渡和转折时期以后，应急管理部的组建成立尽管没有在灾种上实现全覆盖，但在全过程管理上则是向前迈进了一大步[56]，由此不仅使政府应急管理能力在各个层次与环节上都得以更充分地展开，而且也经由各类资源和力量的有效整合，极大地促进了政府应急管理效能的全面提升。

(四)效益的综合评判是政府应急管理效能提升的本质要求和重要保障。

应急管理作为国家治理体系和治理能力的重要组成部分，其终极目标当然服从于使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现的总体目标。不过，效能是包含经济性、效率性、效果性及公平性等多维架构[57]，因此对于政府应急管理能力建设所取得的整体经济社会效益的综合评判，却难以一概而论，这也应该成为未来进一步提升政府应急管理效能的重要内容。中国的政府应急管理效能的演化过程表明，无论是结合某个具体的时期和阶段，还是从防灾减灾、生产安全、公共卫生和社会治安等哪个领域和环节来看，我们对政府应急管理工作所能够产生的在政治、经济、社会、文化和生态等方面的综合效益或影响的评判，都或多或少、或明或暗地存在着各种欠缺与不足，如早期对生态环境影响的忽视和现阶段对部分领域风险认知的不足等。这些欠缺与不足，不仅会导致实践中出现不计投入或唯成本，以及单纯地看事件处置结果或制度与设施状况等不良倾向，而且也更会在应对理念上形成负面效应的恶性循环。这正如早前应对一些事故灾难所得到的经验教训，譬如2005年松花江水污染事件，如果单纯将它们定性为独立的火灾爆炸事故，那么就很可能错失遏制环境污染等次生灾害的最佳时机。这不仅是能力和经验不足的表现，同时也更是缺乏综合应对理念和现代风险意识的表现，由此就会对政府应急管理的目标设定、能力建设和效益评判产生一连串的负面效应，从而制约政府应急管理效能水平的持续提升。