公立医院公开募捐主体资格及相关问题探讨

□ 库晓峰 KU Xiao-feng

慈善募捐分为公开募捐和定向募捐，募捐资格的取得需要满足从事公益性非营利活动的条件，并在主管部门依法登记备案[1]。医院作为公益性非营利的事业单位可以接受公益性捐赠，可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作开展公开募捐。但医院不是慈善组织，不具备且无法申请公开募捐的资格，不能向自然人、法人和其他组织主动募捐。

对不具有公开募捐资格的组织或者个人开展公开募捐的行为，《慈善法》第101条明文规定，由民政部门予以警告、责令停止募捐活动；对违法募集的财产，责令退还捐赠人；难以退还的，由民政部门予以收缴，转给其他慈善组织用于慈善目的；对有关组织或者个人处2万元以上20万元以下罚款。民政部还于2019年4月19日发布了《关于不具有公开募捐资格的组织或者个人不得开展公开募捐活动的提示》,告诫社会公众参加慈善募捐活动之前，可通过全国慈善信息公开平台“慈善中国”查询是否属于具备公开募捐资格的社会组织。发现不具备公开募捐资格却开展公开募捐活动的，可以向当地民政部门举报，也可通过“中国社会组织公共服务平台”或者“中国社会组织动态”微信公众号投诉举报。

以上法律条文和部门规章规范了日常捐赠中的公开募捐行为。但是，在非典和新冠肺炎疫情等突发公共卫生事件期间，一些定点集中收治的医院在自身储备医疗和防护物资极度紧缺，同时难以从市场及时筹措到位，也无法从合格慈善组织获得捐赠的情况下，医院在其官网、医护人员通过微信、微博等自媒体向公众发布求助信息，从社会上获得了部分捐赠资源，一定程度上缓解了医院的救治压力。类似行为明显与相关法律法规相悖，但因事发突然、情况危急，短时间特定区域内医疗资源严重挤兑，在与时间赛跑和以人民生命健康至上的理念之下，原则性向灵活性让渡成为社会集体理性的选择。使得这些医院公开募捐行为得到了社会理解和支持，相关行政部门和行业主管部门“法外容情”，没有予以相应处罚。

现行法律对医院公开募捐的限制

之所以对公开募捐资格进行限制，理由在于募捐是面向社会，发动自然人、法人或者其他组织进行捐赠的一种活动，是筹集公益事业资金的重要渠道，合理适度的募捐对发展公益事业有积极作用，但无限制地募捐会损害公益事业的声誉，引起公众反感，影响公众参与公益事业的积极性[2]。因此，《慈善组织公开募捐管理办法》第3条明确规定“依法取得公开募捐资格的慈善组织可以面向公众开展募捐。不具有公开募捐资格的组织和个人不得开展公开募捐。”《慈善法》对募捐的主体、申请、审批和监督作了限制性规定，尤其对公开募捐的主体资格作了严格限定，即只有依法登记满两年的慈善组织，为了筹集发展公益事业的资金，向其登记的民政部门申请公开募捐资格获批后，方可公开向热心其活动宗旨的自然人、法人或者其他组织募捐。而医院作为公益性非营利的事业单位，被排除在申请公开募捐资格之外。

鼓励捐赠的相关法律和政策述评

即便法律法规对公开募捐资格作了严格限定，但这并不影响国家鼓励社会捐赠的基本主旨[3]，以及给医院提供通过其他方式和渠道获得捐赠的法律依据，相关制度体系比较健全。

1.与捐赠相关的法律法规。以下一系列法律法规(附表)鼓励面向包括医疗卫生机构在内的受赠主体的捐赠，并为加强捐赠过程的行为规范，保护各方合法权益，促进医疗卫生事业健康发展提供了有力的法制保障。

附表 涉及医疗卫生机构接受捐赠的相关文件

按施行时间先后为序，5个重要的时间节点和法律法规的出台，对医院接受捐赠产生了重要影响：

1.1自1999年颁布施行的《公益事业捐赠法》，开启了捐赠的法制化之路。该法是目前适用的与捐赠相关最早的法律，明确了非营利的卫生事业作为公益事业、不以营利为目的的医疗卫生机构作为公益性非营利事业单位，可以接受自然人、法人或者其他组织的财产捐赠，并且受到国家鼓励；不允许医院公开募捐，但允许医院可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作开展公开募捐。

1.2在非典疫情和一些自然灾害发生之后，2007年、2008年国家分别出台《突发事件应对法》和《救灾捐赠管理办法》，对突发公共卫生事件中向医院的捐赠进行了规范。

1.3遵照党中央“坚决纠正医疗卫生方面损害群众利益行为，严肃查处医药购销和办医行医中的不正之风问题”的要求，《加强医疗卫生行风建设“九不准”》于2013年对应出台，将加强医院接受捐赠的管理纳入医疗卫生行风建设的重要内容，明确了“不准违规接受社会捐赠资助”的具体内容。

1.4国务院2014年11月24日发布《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》，提出了到2020年的慈善事业发展目 标，要求完善政策法规体系建设，规范慈善捐赠活动。随后原国家卫计委和国家中医药管理局于2015年制定了《卫生计生单位接受公益事业捐赠管理办法(试行)》。

1.5具有里程碑意义的《慈善法》在2016年9月1日正式施行，该法兼顾慈善组织、捐赠人、志愿者、受益人等慈善活动参与者的合法权益，是对前期相关慈善活动法规制度的集大成，对发展慈善事业、弘扬慈善文化、规范慈善活动进行了较为完善的法制化安排。随之《公开募捐平台服务管理办法》和《慈善组织公开募捐管理办法》相继颁布，在《慈善法》的基础上对“公开募捐”的资格、方式、程序以及法律责任等方面做了详细规定，使公开募捐受到法律法规更加严格的规范和约束。

2.鼓励捐赠的财税政策。税收优惠对慈善捐赠具有一定的激励作用[4]，相关政策呈现出逐步完善税种和改进税收管理体制的渐进过程。

2.1 1999年9月1日施行的《公益事业捐赠法》第26条规定，境外向公益性非营利事业单位捐赠的用于公益事业的物资，依照法律、行政法规的规定减征或者免征进口关税和进口环节的增值税。为医院接受境外捐赠提供了税收优惠措施，但限于当时的税收政策和社会捐赠规模，境内的公益性捐赠并没有相关的税收优惠政策。

2.2 2014年国务院发布《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》，要求“落实企业和个人公益性捐赠所得税税前扣除政策，企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除；研究完善慈善组织企业所得税优惠政策，切实惠及符合条件的慈善组织。对境外向我国境内依法设立的慈善组织无偿捐赠的直接用于慈善事业的物资，在有关法律及政策规定的范围内享受进口税收优惠。”为进一步鼓励慈善事业发展，2018年财政部、国家税务总局发布《关于公益性捐赠支出企业所得税税前结转扣除有关政策的通知》，明确“企业用于慈善活动、公益事业的捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除；超过年度利润总额12%的部分，准予结转以后3年内在计算应纳税所得额时扣除。个人公益性捐赠额未超过纳税义务人申报的应纳税所得额30%的部分，可以从其应纳税所得额中扣除。”至此，在进口关税和进口环节增值税的基础上，拓展到境内捐赠的企业所得税和个人所得税，并给予了明确的扣除标准。

2.3 2020年2月6日财政部和国税总局联合公布了三个关于新型冠状病毒疫情防控的税收优惠政策(财政部、税务总局公告2020年第8、9、10号)，支持新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作，并对企业和个人在本次疫情中的善举实施了所得税、增值税等多个方面的税收优惠。(1)通过公益性社会组织或县级以上人民政府及其部门等国家机关捐赠应对疫情的现金和物品允许企业所得税或个人所得税税前全额扣除；(2)直接向承担疫情防治任务的医院捐赠应对疫情物品允许企业所得税或个人所得税税前全额扣除；(3)无偿捐赠应对疫情的货物免征增值税、消费税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加；(4)扩大捐赠免税进口物资范围。这4项措施，将税收优惠的税种范围，从所得税和进口相关税种进一步扩展到增值税、消费税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加等流转税范围。

2.4为确保公益性捐赠税收激励政策的落实，财政部和国税总局在2009年对公益性群众团体的捐赠税前扣除进行了规定[5]，2020年又对慈善组织和其他社会组织的捐赠税前扣除进行了明确[6]，不断完善了捐赠税前扣除的制度。

实务中对医院公开募捐行为的灵活性处理

综上，国家从制度层面鼓励捐赠并给予一定的政策支持，同时限制了包括公立医院在内的非营利事业单位取得公开募捐资格的条件。但是，在突发公共卫生事件和应急情况下医院开展的募捐自救，行业主管部门采取了灵活性处理。另外一些省市也在逐步放松对医院募捐主体资格的限制。

1.以新冠肺炎疫情为例，在2020年1—2月份，武汉市几乎所有大型医疗机构在防疫物资紧缺甚至匮乏的情况下不约而同地采取自救措施，在各自的官方微博和官方网站上紧急披露募捐信息，寻求社会捐赠。相关管理部门及时关注到了这些募捐信息，考虑到疫情防控大局，当时以抢救患者为主要任务，如果立即制止可能会引起社会负面舆论，因而没有公开要求医院停止募捐，而是单独沟通相关医院不要公开募捐，但可以联系相关政府部门和有募捐资格的慈善组织接收捐赠。

2.按照《关于公益性捐赠税前扣除有关事项的公告》的规定，每年财政、税务和民政部门联合发布具有公益性捐赠税前扣除资格的社会组织名单，明确向符合条件的社会组织的捐赠才可享受相关税收优惠政策。通常情况下，直接向医院的捐赠不会享受此项政策优惠。但在新冠肺炎疫情期间，财政部和国税总局印发《关于支持新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控有关捐赠税收政策的公告》(2020年第4号、9号、10号)，扩大接受捐赠范围，允许向医院直接捐赠全部享受税收优惠。使得医院公开募捐所对应的捐赠人也可以享受到税收优惠政策。

3.捐赠票据是捐赠人对外捐赠并根据国家有关规定申请捐赠款项税前扣除的有效凭证。根据《公益事业捐赠票据使用管理暂行办法》的规定，医院作为公益性事业单位接受用于卫生公益事业的捐赠可以申购捐赠票据。申领时财政票据管理部门通常要求医院提供《统一社会信用代码证书》《银行准许开户许可证》《财政票据购领证申请表》，以及捐赠方法人登记证书和捐赠协议等。据以对捐赠是否符合捐赠票据使用范围和项目进行审核，对医院接受的捐赠是否为主动公开募捐还是被动接受不作判别。

4.按照《慈善组织公开募捐管理办法》的规定，慈善组织应当在开展公开募捐活动的10日前将募捐方案报送登记的民政部门备案，但对慈善组织为应对重大自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件，无法在开展公开募捐活动前办理募捐方案备案的，允许其在公开募捐活动开始后10日内补办备案手续。这一制度规定，也是考虑到突发事件的特殊性，对公开募捐的活动组织进行了弹性安排，体现了政策实施的灵活性[7]。

5.部分省市放宽了对医院募捐资格的要求。1997年深圳市人大就通过《深圳经济特区慈善公益事业管理条例》，开全国慈善立法之先河。其中第32条规定，募捐应当向市政府提交申请书，市政府自接到申请书之日起15日内做出是否批准的决定。《湖南省募捐条例》第7条规定，公益性非营利的事业单位为了开展公益活动，需要面向社会公众募集财产，具备一定条件，并经当地人民政府民政部门许可，可以在许可范围内开展募捐活动[8]。《广州市募捐条例》第5条规定，为扶老、助残、救孤、济困或者赈灾目的而设立的非营利的事业单位经申请取得募捐许可后，在许可的范围和期限内开展募捐活动[9]。这些省市适度降低注册门槛的规定，给予了公立医院在一定条件下获取募捐主体资格的权利。

限制医院募捐资格前提下对促进捐赠的建议

鉴于现行政策对医院公开募捐行为的限制和实务中的灵活性处理，为提高医院在常态化和突发事件下接受捐赠的规模和质量，防范接受捐赠过程中的系列风险[10]，提出如下建议。

1.从入口控制转向过程管理，逐步放宽对医院募捐资格的审核要求。随着社会结构、慈善环境和政府职能的转变，对募捐权利的适度调整是适应经济社会形势变化和加强社会治理能力的一项重要内容。可总结部分省市的管理经验，按照“放、管、服”的要求，从法律层面对募捐资格适度松绑，推动慈善捐赠事业的发展。

2.总结新冠肺炎疫情期间对捐赠实施财税优惠的经验，赋予紧急情况下定点收治医院的募捐资格。建议修订《公益事业捐赠法》等法律法规，界定紧急情况的范围，明确捐赠的内容和优惠期间，允许突发公共卫生事件时医院可以申请募捐主体资格，直接接受社会捐赠[11]。

3.进一步完善税收激励政策。《突发事件应对法》中按照社会危害程度、影响范围等因素，将突发事件分为特别重大、重大、较大和一般4级。借鉴新冠肺炎疫情这一突发公共卫生事件期间对医院捐赠的税收优惠政策，可考虑对一定级别突发事件(包括自然灾害、事故灾难、社会安全和公共卫生事件等)中对医院的捐赠给予普遍的税收优惠待遇，以此汇聚社会资源，增强对抗突发事件的能力。

4.依托政府联防联控机制或卫健行业主管部门，为所属区域内的医院建立统一接受捐赠的平台。县以上政府和部门具备募捐主体资格，可结合情况因势利导，在发生自然灾害或者其他突发性严重灾害时，借助行政力量发动慈善组织开展赈灾募捐活动，向社会筹集和接受境外捐赠，统筹分配和管理捐赠款物，避免出现慈善组织管理混乱和捐赠资源配置低效等问题。

5.深化“三医联动”，由医保部门发挥促进医药公司对公立医院捐赠的桥梁作用。据《2017—2018年度中国慈善捐赠报告》统计，取消药品加成后各大医药公司大幅减少对医院的捐赠。在实行药品和耗材集中带量采购后，医保作为战略购买方对医药公司产生重大影响。对国家因集中带量采购节约的医保资金，按照相关规定给予医疗机构结余留用激励[12]，其中可按一定比例设置突发公共卫生事件应急保障基金，专项用于公立医院承担公共卫生所需，减轻紧急情况下医院寻求社会捐赠的压力。

6.用足联合募捐的政策，开展多种形式的捐赠合作。联合募捐可以提供公募资质和免税发票的服务，是吸引慈善捐赠的重要资源。一种形式是医院成立非公募基金会，通过该基金会接受定向捐赠。如北京友谊医院与其所属无公募资质的李桓英医学基金会在新冠肺炎疫情期间开展定向捐赠，构建慈善组织在综合医院应对突发公共卫生事件中捐赠协同机制，发挥了重要的桥梁作用[13]；另一种形式是医院组建基金会并申请公募资格。参照北京儿童健康基金会的模式，该基金会依托北京儿童医院成立，邀请多方参与合作，组建成机构独立、制度健全的公募性非盈利社会团体，成为医院募捐的重要平台；还有一种重要的形式，就是医院与具有募捐资格的慈善组织合作，建立捐赠协作机制。

7.医院要重视捐赠工作，采取措施弥补无法主动募捐的不足。据国家三级公立医院绩效考核情况的公开信息，2018年22.65%的三级公立医院收支结余为负数，约三分之一的医院资产负债率大于50%[14]。医院在加强预算和成本绩效控制的前提下，应积极拓展捐赠渠道，积极补充财力。平时应竭力提高医疗质量和服务水平，增进患者就医体验和信任感，加强捐赠信息公开，提升医院的公信力[15]。在希望获得社会捐赠时客观反映困境和事实，寻求社会公众自发和主动的捐赠。