整体性治理视角下推进中部某县农村污染治理

施启文

摘要 以中部某县为研究对象，通过全面梳理当地农村污染治理政策工具、重点举措和获得的实效，分析当地农村污染治理面临主体分散、投入单一和技防不足等碎片化困境。从部门整合、资金整合、平台整合入手，通过整体性治理，着力破除当地农村污染治理碎片化困境，为乡村全面振兴筑牢生态安全屏障并提供借鉴与参考。

关键词 整体性治理;农村污染;碎片化困境;路径

中图分类号：X321 文献标识码：B 文章编号：2095–3305（2021）09–0109–02

伴随着工业化、城镇化向农村地区全面推进，农村垃圾堆积、农村污水排放、养殖业规模扩大、种植业施用化肥和农药，易导致黑臭水体增加，粪污污染大气、水体以及破坏土壤系统，秸秆焚烧频发，都是农村地区亟需解决的突出的生态环境问题[1-3]。为此，国家出台了《农业农村污染治理攻坚战行动计划》，地方政府运用政策工具，坚持问题导向，化解信访诉求，调动市场的积极性，加大资金投入，使得农村人居环境明显得到改善。专家也从污染原理着手，通过分析农村污染形态，强调农业生产、农民生活、外来输入是造成农村污染的直接因素，为政府施策提供了理论依据，推进了农村污染治理工作[4]。

1 当地农村污染治理的现状

1.1 当地农村污染治理的政策工具

本文研究的中部某县，为农业大县，位于长江北岸，丘陵众多，山清水秀，面临着农村污染问题（表1）。自2017年中央和省开展环保督察以来，共交办该县信访件224件，其中农村地区170件，占比75.9%，整改完成率100%。鉴于农民环境信访诉求量大且繁杂，该县出台了一系列的制度、规划和方案，系统地推进农村污染治理工作。

在制度方面，与侯马市探索实施长效机制，出台了《侯马市各级党委政府及有关部门环境保护工作职责规定（试行）》类似，该县梳理了职能部门生态环境保护责任清单，明确县直部门职责和乡镇属地责任，从根本上解决基层环境监管重点、难点的问题，破解职能不清、权属不明的碎片化困境[5]。

在规划方面，为改善民生，打造美丽乡村，该县统筹制定了《县域农村生活污水治理专项规划（2017—2030年）》，建设并运维乡镇政府驻地生活污水处理设施。方案方面，为落实规划，该县相继出台了乡镇政府驻地生活污水治理实施方案和农村环境综合整治实施方案，采取具体措施以改善污水横流的现状，严禁将污水排入长江，严格保护长江水生态环境。

1.2 当地农村污染治理的举措和实效

通过查找该县政务网站，了解到该县坚持生态立县战略，严抓生态文明县创建，成功争创1个国家级生态文明建设示范乡镇、4个省级生态村，初步构建生态环境绿色体系。该县充分运用政策工具，加大资金投入，多方协调，积极申报，投入近亿元建设15座乡镇政府驻地生活污水处理设施，实施74个农村环境综合整治项目，争取中央资金1 792万元，用于坐落于乡村的2座无主尾矿库的生態修复和农业区域复垦，防止污染下游农产品。经系统治理，该县水环境得到明显改善，2019—2021年获省级水生态补偿金850万元，尾矿库复垦区域土壤对下游农产品未构成食品质量安全威胁[6]。该县积极创建“中国天然氧吧”，打造出15个乡镇空气质量监测网格化站点，每月监测农村空气中颗粒物浓度（图1）。由于季节的关系，冬季浓度较高，年度内呈逐月走低趋势，夏季基本维持空气质量一级标准，为该县再添国家级名片。

1.3 当地农村污染治理的碎片化困境

“碎片化”概念出现在20世纪90年代，是施政主体相互妥协的公共政策[7]。曾凡军等[8]描述其主要特征为施政主体一元、积极性较低和收效甚微。经梳理发现，该县治理农村污染面临着以下3类碎片化困境。

（1）主体分散的碎片化困境。该县生态环境部门仍隶属地方管理，未完全上收，难免地方掣肘。而作为农村污染治理的主力军，生态环境部门内部仍存在职能交叉、重叠又单打独斗现象，如农业土壤污染防治，对于农村的畜禽养殖粪便，既涉及固体废物管理股室，又涉及环境监测部门。外延到横向的县直属机关，农业农村部门、城市管理部门、水利部门分别是监管农村养殖业和种植业、农村垃圾，以及农村水利设施的职能部门，承担着专项的污染问题治理职责，时有因权属不明或职能重叠而出现推诿现象。扩展至纵向的乡镇-村二级，由于不够重视、目标管理不一致，乡镇重发展，生态环境部门重生态，失去乡镇的纵向支持。

（2）投入单一的碎片化困境。目前，该县的乡镇生活污水处理设施建设、农村环境综合整治和尾矿库治理资金全部来自中央投入和地方配套资金，来源单一，企业的参与意识不强，凭借自身技术优势，与政府合作，共同实施农村污染治理项目。由此，撬动企业大力投入农村污染治理的市场化机制尚未完善。农民由于信息获取不对称、无经济回报和自身素质低，在污染治理方面贡献甚少，甚至是农村污染的主要贡献者，如秸秆焚烧、粪污污染、化肥乱施农药乱洒、农药瓶（农药袋）乱弃等。

（3）技防不足的碎片化困境。该县不仅农村污染治理投入单一，还因污染治理平台欠缺，技防多在监测，如空气自动监测、水质自动监测和乡镇空气质量网格化监测，治理注重人防，如秸秆禁烧期间，巡逻车、拉横幅和进户入田宣传，成了业务常态。由于未建立蓝天卫士视频监控系统和禁烧监控系统，技防不到位，2018年以来，先后有2个镇被中央和省级卫星遥感监测通报火点，尽管未造成生态风险，但也给生态环境部门和农业农村部门管理者敲响了警钟。

2 当地破除碎片化困境的路径

整体性治理是破除碎片化困境的现实路径，其关键机制有协调机制、整合机制和信任机制，本文从整合机制入手，试图通过部门整合、资金整合、平台整合3种方式，为当地农村污染实施整体性治理提供借鉴[9]。

（1）整合部门力量，实现农村污染整体性监管。继续深入推进县级生态环境部门由政府直属变上级直管，由市级生态环境部门统一监管全县农村污染治理，既可加大市级行政干预的力度，也可避免当地政府行政干涉生态环境执法，纠偏政府重经济发展轻环境改善行为[10]。完善综合行政执法大队职能，全面整合生态环境、农业农村、水利、自然资源等部门的相关职责，对该县农村污染问题进行统一执法、统一巡查、统一监管。

（2）整合资金源头，实现农村污染整体性的投入。借助研究部门的技术力量，发挥地方政策优势，成立环境治理公司，统一申报省级以上的项目资金，全力撬动企业资本，着重推动乡镇生活污水处理设施参照县城污水处理厂收费模式，实行市场化运营。充分利用水生态补偿资金，筹备成立农村污染治理专项资金，探索实施县到乡镇的纵向支付模式，主要用于农村环境综合整治、畜禽养殖主要污染物减排、地下水防治等方面。

（3）整合平台资源，实现农村污染整体性的预防。针对农村污染治理中割裂、非线性的突出生态环境问题，打破部门间信息壁垒，实现信息互通，如探索建立秸秆禁烧视频监控系统，因县级尚无瞭望平台，将市级生态环境部门的瞭望平台整合到该县重点企业秸秆综合利用平台，统一监管全县秸秆从田间到工厂。利用省级生态环境部门开发的突出生态环境问题整改平台，全面掌握中央和省生态环保督察交办的信访件办理情况，从交办、整改、验收、销号、台账实现透明化;推进城乡环卫一体化，收集转运和规范处理农村生活垃圾，实现县域农村的全覆盖。

参考文献

[1] 章普贵.畜禽养殖业粪污处理及资源化利用研究[J].中国资源综合利用，2020， 38（12）：99-101.

[2] 高晓红.P市大气污染治理问题研究[D]沈阳：辽宁大学，2017.

[3] 刘孝阳.从碎片化到整体性：农村环境治理现代化进路[J].山西高等学校社会科学学报，2020，32（12）：18-25..

[4] 储小曼.对中国农村环境问题成因及治理原则的思考[J].经济研究导刊，2014 （6）：30-31.

[5] 郝亮，张凯，马波，等.整体性治理视角下环境保护体制困境与对策探析——以侯马市为例[J].辽宁行政学院学报，2019（2）：87-92.

[6] 左正贵，郑玉虎，吴明洲.某有色金属尾矿库复垦对下游耕地及农产品的影响及污染防治措施探讨[J].地下水，2019，41 （6）：51-54.

[7] Perri. Towards Holistic Government： The New Reform Agenda[M]. New York： Palgrave， 2002.

[8] 曾凡军，蒙颖.乡村生态振兴：碎片化与整体性治理策略[J].湖北行政學院学报，2020（6）：51-57.

[9] 先国鹏.地方政府对农村环境治理的路径优化——基于整体性治理视角的分析[J].农村经济与科技，2020，31（2）：269-270.

[10] 张诚，刘祖云.从“碎片化”到“整体性”：农村环境治理的现实路径[J].江淮论坛，2018（3）：28-33.

责任编辑：黄艳飞

To Promote the Control of Rural Pollution in a County in Central China from the Perspective of Holistic Control

SHI Qi-wen （Tongling Zhongyang County Ecological Environment Sub-Bureau， Zhongyang， Anhui 246700）

Abstract Taking a county in central China as the research object， this paper analyzes the fragmented dilemma of local rural pollution control， such as dispersed main body， single investment and insufficient prevention and control technology， by comprehensively sorting out the policy tools， key measures and the actual results obtained. Starting from the integration of departments， funds and platforms， and through holistic governance， efforts will be made to break the fragmentation of local rural pollution control， so as to build a solid ecological security barrier for rural revitalization and provide references.

Key words Holistic Control; Rural Pollution; Fragmentation Dilemma; Path way