边疆民族地区政府治理能力现代化：时代意蕴、面临的挑战及路径选择

孟凡丽 王国宁

（1. 新疆大学 铸牢中华民族共同体意识研究基地，新疆·乌鲁木齐 830046；2. 新疆大学 马克思主义学院/铸牢中华民族共同体意识研究基地，新疆·乌鲁木齐 830046，新疆财经大学 公共管理学院，新疆·乌鲁木齐 830012）

党的十九届四中全会报告中提道：“坚持和完善民族区域自治制度”“坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路”“铸牢中华民族共同体思想基础”“全面深入持久开展民族团结进步创建”“支持和帮助民族地区加快发展，不断提高各族群众生活水平”。[1]同时，把“坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化”落实作为国家层面的具体部署，并明确提出了中国特色社会主义制度的显著优势和推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标以及实践路径。习近平总书记在第三次中央新疆工作座谈会上发表重要讲话时强调：“当前和今后一个时期，做好新疆工作，要完整准确贯彻新时代党的治疆方略，牢牢抓住新疆工作总目标，依法治疆、团结稳疆、文化润疆、富民兴疆、长期建疆，以推进治理体系和治理能力现代化为保障。”[2]可见，推进治理体系和治理能力现代化是做好新疆工作以及其他边疆地区工作的重要保障。推进边疆民族地区政府治理能力现代化是实现国家治理能力现代化和做好新时代民族事务工作的根本保证，决定着边疆治理能力优势转化为治理效能的程度，也影响着国家安全和边疆社会稳定。

边疆民族地区政府治理能力现代化统一于坚持和完善中国特色社会主义制度之中，蕴含于党中央具有战略高度的正确治藏、治疆等方略中，表征于新时代具体边疆治理实践之中，在国家治理现代化框架和语境中被赋予独特的内涵。边疆民族地区政府治理能力现代化是从地缘政治理论、地方治理理论中抽离出来的概念，也是现实实践的产物，建构在地方政府治理能力概念基础之上，可视为以地方政府为主体形塑起来的治理能力现代化形态。就地方政府治理能力而言，是指“地方政府将其意志、目标转化为现实的本领，是地方政府的一种功能性力量，又可以进一步界定为地方政府履行地方政府职能的本领”[3]。有学者从理性阐释角度对地方政府治理能力现代化作了相关分析，认为地方政府治理能力现代化是动态产物，是制度现代化和人现代化的结合，必须具备自组织体系以适应经济发展的平衡机制[4]；也有学者通过比较传统与现代地方政府治理能力的概念，指出现代化的关键要素定位涵盖多元合作、制度创新、电子治理等能力[5]。在相关理论研究基础上，边疆民族地区政府治理能力现代化可理解为当地政府为实现边疆民族地区社会稳定和长治久安，采取适合实际需要和时代特征的系统性、综合性、法治化的措施以应对公共事务的治理思路，是一种动态区域性特点显著的系列方法论创新，表现形式包括治理组织体系的优化重塑、治理资源的合理调配、治理方式的融合创新、治理文化的浓郁营造等。在厘清边疆民族地区政府治理能力现代化概念的基础上，分析其在国家治理现代化进程中呈现出的时代意蕴、面临的挑战和未来路径选择正是文章的主旨。

一、边疆民族地区政府治理能力现代化的时代意蕴

我国民族问题治理主体呈现多元化，虽然包括国家权力及行政机关、媒体、市场主体、社会组织、有公共精神的个人或群众等多个主体，但政府仍然是多元治理主体中最重要的一员，其中地方政府更是主要的执行者和实践者[6]。在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，边疆民族地区政府治理能力现代化作为其中的基本单元，对于推进边疆治理现代化，促进西部大开发形成新格局等具有重要意义。

（一） 持续向好的经济发展是推进边疆治理现代化的基本前提

国家民委2019年年底公布的数据显示：2017年我国民族自治地方的国内（地区） 生产总值为72046 亿元，第一、二、三产业生产总值约占比分别为14.9%、39.1%、46%；139个陆地边境县的国内（地区） 生产总值为9138.32亿元，第一、二、三产业生产总值约占比分别为21%、37.3%、41.7%[7]。可以看出，近年来，边疆民族地区第二产业生产总值占比处于中等水平，第三产业占比逐渐增大并占最大份额，这种变化很大程度上取决于当地政府在“新常态”经济发展模式中发展理念的及时转变和经济调控能力的极大提升。大力促进边疆民族地区的经济发展是保障边疆治理现代化的物质前提，为此，当地政府正逐步转变传统经济发展思维，树立“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念，积极推动创新发展战略，协调推进传统产业升级转型，转变单一追求GDP增长的粗放型发展模式，实现经济结构优化和经济发展新业态的减负增能。同时，当地政府能够主动发挥区位优势，把自身的区域性开放战略纳入国家对外开放的总体布局中，丰富对外开放载体，做好与内地城市的衔接，通过与周边国家进行经济贸易互市、人员互流、文化互融，构建一个发展成果由边疆民族地区各民族群众共享的经济“互联网”，为我国倡议的“丝绸之路经济带”的对外延伸提供了完整的国内供应链，以内外联动、协同发展为推进边疆治理现代化奠定了厚实的物质基础。

（二） 科学统筹的社会公共治理是促进西部大开发新格局形成的重要保障

《中共中央 国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》中明确指出：“强化举措抓重点、补短板、强弱项，形成大保护、大开放、高质量发展的新格局。”[8]边疆民族地区与西部大开发所涉及的区域在地理范围上有较大的重合性，社会公共治理状况对西部大开发新格局的形成具有重要影响，其中贫困治理和公共卫生安全治理起着关键的作用。近年来，当地经济现代化水平显著提升，贫困治理状况明显改善，根据国家民委2020年初公布的2018年民族地区农村贫困监测情况统计显示：2012年—2018年，西部边疆5省区（内蒙古、新疆、西藏、广西、云南）贫困人口从2056万人减少到410万人，平均贫困发生率从22.18%下降到3.98%[9]。边疆民族地区脱贫攻坚取得的重要成果正是实现了全面建成小康社会的宏伟目标，当地“造血式”扶贫能力明显提高，乡村内生发展动力和发展活力不断充足。此外，边疆民族地区政府坚持以人民为中心的价值取向，传染病防治能力和突发性公共卫生安全应急管理能力显著增强。从2016年10月开始，新疆启动全民健康体检工程，不仅推动了当地公共卫生标准化工程建设，也促进了基本公共卫生服务水平的提高和健康扶贫的落实[10]。新冠肺炎疫情发生以来，边疆民族地区政府表现出较强的公共卫生安全应急管理能力，将疫情防控、舆情管控、病患救治、精准服务统一在“抗疫”一线，确保了当地各民族群众的生命健康安全，各族群众的获得感、幸福感、安全感不断增强，为西部大开发新格局的形成提供了有力的社会保障。

（三） 成效显著的“区域主义”治理是重塑边疆治理生态的必要途径

在我国历史上的边疆治理中，“族际主义”取向一直占据主导地位，新中国成立后，“族际主义”治理方式在当代中国边疆治理中得到延续，甚至还加入了更多的民族因素，从而使陆地边疆的“族际主义”治理得到了强化[11]。近年来，边疆民族地区政府积极创新公共事务治理方式，做到“矛盾不上交”，转变传统单向度的治理模式，将涉及少数民族利益的相关问题纳入畅通、有序、合法的制度化框架内，有效地防止了因利益摩擦问题出现群体激化效应和链式危机的爆发，实现了治理方式由“碎片化”向“整体化”转变，以“族际主义”为中心转向以“区域主义”为中心，增强了边疆治理的系统性和整体性。同时，当地政府在治理民族事务时，注重靶向治理，能够正确认识边疆民族问题与区域性问题的联系和区别，准确把握民族问题与区域性问题的发生条件、表现形式及相互转化规律，及时掌控各类问题风险源的产生和风险点的萌发，提高了解决问题的针对性和效率，一定程度上防止了边疆民族地区社会治理问题随着“丝绸之路经济带”建设步伐的加快而出现复杂化、国际化的趋势，更有助于我国针对边疆区域热点问题及时制定和调整相关政策，重塑边疆治理的场景和生态，在国际话语权掌控上占据主动优势。

（四） 内外兼顾的文化戍边是落实总体国家安全观的有力抓手

推进边疆治理现代化，维护边疆文化安全、意识形态安全、政治安全等，需将文化戍边方略作为最重要的治边方略，利用其“内化于心、固化于制、外化于行”的机理，“对边疆各种社会主体复杂多元的思想意识和行为予以正确引导、合理疏导和有效规约”[12]。近年来，边疆民族地区政府不断采取有效措施加强国家主流政治文化宣传教育，促使少数民族优秀传统文化和国家文化深度融合，增强了当地各民族群众交往交流交融的主动性；并对边疆民族地区非马克思主义思潮、民族分离主义、文化虚无主义等错误思想进行全面整治和溯源铲除，对合法的宗教文化传播进行价值指导和有效规约，使其为培育各民族群众中华民族共同体意识服务，巩固了各民族群众共画“同心圆”的价值共识，增强了各民族群众的国家认同感和归属感。此外，边疆民族地区政府在应对地缘政治安全风险中发挥着前线“哨兵”的作用，能够依托边境口岸城市和边界区域开展联防联控，实行军民联合巡防共治，针对邻国突发性公共事件及时做好本国边民思想疏导和舆情控制，积极进行事实澄清和国家政治文化传播，及时防止一些别有用心的国家和“网络推手”利用边疆敏感问题恶意诋毁和污蔑我国的边疆治理政策，发挥文化戍边的作用，从而为“丝绸之路经济带”建设中重点打造的新亚欧大陆桥、中蒙俄经济走廊、中国-中亚-西亚国际经济走廊的内建外联创造有序的地缘环境。

二、边疆民族地区政府治理能力现代化面临的挑战

美国著名汉学家拉铁摩尔在其著作《中国的亚洲内陆边疆》中提道：“中国的国家利益需要一个固定的边疆，包括一切真正适宜中国的东西，隔绝一切不能适合中国的事物。”“长城式的绝对固定的边疆，在事实上永远不能完全实现。”[13]可见，边疆作为一种变动的存在，自古至今在民族国家总体安全布局中都具有重要地位。在当前独特的治理情景中，概括来讲，边疆民族地区政府治理能力现代化主要面临以下挑战：

（一） 经济调控能力相对不足与新发展理念下高质量发展间的矛盾

边疆民族地区是涵盖水系源头区、生态安全屏障区、资源富集区、文明交汇区的特殊地带，在当地改革开放不断深入和市场化浪潮冲击下，经济发展观念曾出现“偏颇”，青睐和依赖于短期收益高的高能耗发展项目，与国内、国际市场缺乏有效的互动，经济发展模式粗放化和生态文明建设之间的矛盾凸显，部分生态脆弱地区的生态安全风险急剧增大；长期性区域发展战略目标不够清晰，刚性产业结构的市场适应性和可持续发展性孱弱，存在顾此失彼、前后矛盾的情况；部分地方官员有“盲目上马项目”的急功近利情结，在地方政府政治精英更迭后，许多项目缺乏有效的发展衔接和政策持续性扶持，造成公共资源的浪费和政府合法性资源的流失；加上区域间、城乡间不平衡不充分发展的矛盾依然突出，实现区域经济发展均衡化与经济高质量发展协同推进的瓶颈有待突破。党的十九大报告对中国共产党的新发展理念进行了重申和阐述，强调“发展是解决我国一切问题的基础和关键，发展必须是科学发展，必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”[14]。新发展理念更加注重经济新常态下的内涵式发展，实现由量的积累到质的提升，是边疆民族地区经济发展需关注和亟待解决的现实问题，也是对当地政府经济调控能力适应性的重要考验。

（二） 政府内外部治理要素缺乏整合与新时代社会治理现代化需求多样的矛盾

政府内外部治理要素突出表现在治理组织体系、治理决策、治理资源、治理技术等方面，随着改革开放和边疆民族地区社会主义现代化建设的深入推进，各类社会公共治理新问题层出不穷，地广人稀的行政区划特点使得当地政府面临着客观上要求增加机构设置和人员配备与现实中机构过于膨胀、巨大的财政压力要求精简机构和减少行政人员的矛盾；治理决策制定中的民主化程度和动态调适性不足，对多元主体进行民主协商治理的回应性不够强，加上多元利益主体在公共事务决策协商中，逐渐由工具理性向价值理性转变，治理决策参与中的主动性由自发走向自觉，面对协商地位平等性不强，利益表达渠道不通畅，协商过程程序化和规范化程度不够的状况，极易产生参与公共事务热情高涨实际却被边缘化的不满情绪，甚至出现“用脚投票”现象；此外，部分地区“全能政府”的惯性思维尚未完全转变，多是采取自上而下行政化的刚性治理模式，跨越不同民族、不同地区的社会治理资源没有得到充分开发和利用，加深了多元治理主体民主协商中达成共识的困境；治理技术应用中的艺术化处理方法相对较少，在智能化建设上扩容升级较慢，关键信息基础设施建设存在“短板”“社区云”“互联网+”等现代化区域性治理平台在基层社会治理之中应用较少，网络生态环境缺乏韧性，客观上制约了各级政府发掘治理资源、将治理技术优势转化为治理效能的进度，难以满足新时代多样化的社会治理现代化需求。

（三） 区域治理中的“族际主义”取向与提高法治化治理水平的差距

边疆民族地区各级党委和政府在党中央的坚强领导下，切实贯彻党中央的边疆治理方略，在治理方式上进行了一定调整，“区域主义”治理成效和特色逐渐彰显，但对当地民族问题和区域性问题认识仍不够全面，存在将当地发生的所有涉及少数民族群众利益的事件都纳入民族问题范畴处理的情况，具体操作上既有采取强制性的行政方式刚性解决民族问题的现象，也存在害怕处理民族问题、尽快“息事宁人”的迁就行为。“解决少数民族问题存在的最大误区就是所谓‘全国一盘棋’，地方干部省事，却解决不了当地实际存在的问题，总把民族问题上升到政治认同层面，捆住自己的手脚”[15]。随着边疆民族地区“三股势力”根源逐渐隐蔽化，当地政府在沿用维持型公共事务治理模式的同时，嵌入型和下沉型治理模式创新力度不够，“情理法”并用的“族际主义”治理取向向程序化的依法治理转变难度加大，法治化进程中群策群力、专群结合的共治效果不够明显，合理有序高效的法治化治理框架仍未完整建构，依法行政体制机制不够完善，基层领导干部的法治意识需进一步增强，依法行政效率亟须提升，群众法律知识水平相对较低，静态法治规范和动态依法治理方式的实践互动性不足，容易造成当地政府因处理细小问题不当而处于被动处境，治理成本不断增大，治理效能呈现边际递减趋势，与实现高水平的边疆法治建设目标存在一定的差距。

（四） 文化宣传教育机制建设滞后与全媒体时代国家主流政治文化传播的错位

民族文化作为一个有机整体，其自身并非总是处于整合状态，尤其在全球化进程深入推进和全媒体影响加大下，非整合状态会破坏边疆民族社会发展的均衡，产生一定的负向功能。在步入全媒体时代的今天，边疆民族地区融媒体迅速发展和普及，各种信息数据充斥着传播媒介，非马克思主义思潮、历史虚无主义、文化虚无主义等不良信息大量涌现，加上新型融媒体对信息扭曲扩散的风险加大，西方一些国家一直企图通过渲染网络舆情和制造谣言蛊惑当地民众，给我国政治文化的高位引领和底线坚守带来了严峻挑战。另外，当地国家政治文化宣传教育机制建设相对滞后，自上而下的灌输式宣传教育方式仍占主导，宣传手段和载体比较单一，具体化生活化的宣传形式不够丰富，部分宣传内容过于刻板生硬，体现公民意识、国家意识、中华民族共同体意识方面的宣传内容较为笼统，发挥信息安全风险识别、屏蔽和消除技术的网络生态调节作用有限，削弱了国家政治文化宣传教育的实效性；加上各民族群众对宣传的国家政治文化内容不再是被动地接受或直接认可，而是有选择地接受甚至提出质疑，易造成民族认同和国家认同间的张力增大，中华文化认同体系呈现“碎片化”，铸牢中华民族共同体意识的社会人文基础受损，影响全媒体时代我国意识形态在国际上的认同度以及我国在地缘政治博弈中对国际舆论话语权的主动掌握。

三、边疆民族地区政府治理能力现代化的路径选择

党的十八届三中全会以来，以习近平同志为核心的党中央从不同理论视角和实践维度赋予了“国家治理体系和治理能力现代化”丰富的价值意蕴，为将我国治理体系和治理能力的优势转化为治理效能指明了方向。推进边疆民族地区政府治理能力现代化既是推动“丝绸之路经济带”倡议得到积极响应的政治保障，也是实现边疆治理中的认同整合、铸牢各民族中华民族共同体意识、维护边疆社会稳定和长治久安的关键举措。为此，可从以下4个方面着手推进边疆民族地区政府治理能力现代化。

（一） 抓好供给侧结构性改革和科技创新，推动当地经济高质量发展

一方面，当地政府应坚持以供给侧结构性改革为主线，促进当地经济增长动能顺利转换。供给侧结构性改革的提出为边疆民族地区经济实现创新型发展和动能转换提供了契机，是当地激发市场主体活力、推动经济内涵式发展的着眼点和着力点。为此，应牢固树立新发展理念，注重需求侧和供给侧同时发力，多措并举化解产能过剩，破除粗放型经济增长的藩篱和赖以依存的路径，将经济发展重心放在实体经济上，扩大与升级消费规模，由投资主导向投资、消费共同驱动转变；制定适合本地区发展实际的战略目标和长期性发展规划，及时调整和优化产业投资结构，培育新动能和新业态，实现一二三产业结构的最优布局，推动电子商务和数字经济的协同发展；对投资建设和招商引资的企业严格把关，提升企业发展质量，培育壮大本地特色优势产业，实现本地企业和入驻企业的优势互补，积极融入“丝绸之路经济带”沿线产业链共建群，促进当地经济步入平稳、高质的发展行列。

另一方面，坚持以科技创新为先导，推动经济发展质量变革、效率变革和动力变革。当地政府应加大科技创新力度，推动工业强基增效和转型升级，提升深加工工业和特色产业的附加值，切实将质量变革融入企业发展理念中，树立“产品质量就是生命”的诚信发展理念，打造“边疆区域品牌”。同时，积极引进内地及国外企业的先进技术，在保证产品质量的基础上优化价值链、企业链、供需链和空间链等产业链结构，推进效率变革和产品整合，提高企业生产效率。习近平总书记在中央第七次西藏工作座谈会上强调：“要完善补偿方式，促进生态保护同民生改善相结合，更好调动各方面积极性，形成共建良好生态、共享美好生活的良性循环长效机制。”[16]要积极回归价值理性本源，转变仅追求利润最大化的旧思维，促使传统产业释放新动能，逐步建立系统性的边疆特色经济开发和保护体系，尤其对人口较少民族的特色文化资源加以重视和保护，对自然景观资源的开发持以“保护为主，适当开发”的理念，摒弃粗放型“先开发，后保护”的传统做法，使之达到自然景观资源文化价值彰显和商业价值提升的有机统一。

（二） 整合政府内部治理要素和外部治理资源，构建政府主导的协同治理格局

首先，推进人民满意的服务型数字政府建设。数字政府作为一种新型国家治理方式，其变化体现为社会生活的全面“信息化”与“网络化”、政府服务的“智能化”与“精准化”、信息传播的“扁平化”与“多中心化”[17]。边疆民族地区建设服务型数字政府应以推动机构改革和职能转变为抓手，优化政府职能体系，提升职权实施和制度供给水平，落实目标管理责任制和政绩考核制度，深入推进“放、管、服”改革，实现机构设置科学化、职能优化、权责协同化相统一，加快智能化服务窗口建设，建立健全灵活互动的工作体系，由粗放式管理向精准化治理转变；优化政府组织结构，推进扁平化、高效率的组织体系建设，增强统筹治理和要素协同创新能力建设，完善责任清单和执行质量报告制度，构筑问计于民、决策科学、跨界联合、服务精细的现代化平台治理新模式，由行政管理转向行政服务，为打通当地惠民服务工程的“最后一公里”夯实基础。

其次，建立各民族相互嵌入式的社会结构和社区环境，打造共建共治共享的社会治理格局。习近平总书记在第二次中央新疆工作座谈会上发表重要讲话时指出：“推动建立各民族相互嵌入式的社会结构和社区环境。”[18]习近平总书记在第三次中央新疆工作座谈会上指出：“要全面形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，打造共建共治共享的社会治理格局。”[2]社区是社会治理的基本单元，被称为城市治理的“神经末梢”，建立各民族相互嵌入式的社会结构和社区环境，既需要当地政府进行适当的居住格局规划和“绣花式”的居住环境改造，对嵌入式社会结构的功能边界和行政边界进行合理定位和划分；也应发挥各民族群众的嵌入能动性和首创精神，积极探索共建共治共享的社会治理格局中自我管理、自我教育、自我服务和自我监督有机结合的基层治理新模式，使各民族群众广泛交往、全面交流、深度交融，共居、共学、共事、共乐，从而建设成“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体。

最后，注重外部协商治理资源的开发利用。协商治理是以公民的理性参与为基础的民主治理方式，是一种有利于提升民主真实性、更好实现公共理性和提升公共政策合法性的治理机制[19]。边疆民族地区外部协商治理资源主要包括传统民间组织力量、制度规范和现代社团性社会资本。具体实践中应重视传统民间组织、民族习惯法及各种传统习俗等在解决基层社会治理难题中的作用。当前村规民约应成为一种乡村社区社会治理的回应之路，2000年云南省文山州广南县制定的《旧莫乡昔板村委会先干村规民约》部分内容为解决坟山纠纷而制定，具有较好的社会回应性[20]。另外，如苗族地区习惯法中的“议榔”制度和云南红河哈尼族村寨中的“老人会”等组织，在维持基层社会秩序、传承优秀传统文化时都扮演了不可替代的角色。也要积极培育现代社团性社会资本，从政策和资金上扶持公益性较强的本土社团性组织，打破国内社团组织集群协作壁垒，实现对国内中东部地区社团性社会资本的价值引导和规范管理，强化制度保障和过程监管，有助于填补边疆民族地区政府治理中的空缺部分，从而为日益多元化的协同治理肌体注入更多的新鲜血液。

（三） 坚持制度建设和依法行政协同推进，提高边疆事务治理的法治化水平

提高依法行政能力须以加强制度建设为前提。制度供给能力是衡量当地政府治理能力的重要标准，也是提高边疆事务治理法治化水平的基础。在边疆公共事务治理创新实践中，当地各级政府作为责任主体和落实主体，其主要职责是制定公共政策和权限内的部门规章，为政府依法行政提供法治遵循和政策保障。政府在制度设计上应与当地的发展实际和民众的利益诉求紧密联系，根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》等完善地方性法规、部门规章的执行程序，细化实施细则，增强可操作性，加大公共治理领域制度保障力度，重点加强对宗教活动、非政府组织活动等重要领域的制度规约和综合治理；同时，关注基层社会治理中非正式制度的作用，明确传统经验治理模式中的“下限治理”和依法治理中“上限治理”耦合点，加强正式制度对非正式制度的引导，增强各民族群众对国家权力和依法行政权威的合法性认同。

在依法行政时，要强化执法人员的法治意识，提高其法治素养和执法能力，充分尊重当地少数民族群众符合国家法律法规的宗教信仰需求和风俗习惯，满足其开展正当宗教活动的要求，坚持“保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪”的基本原则，推进网上网下治理协同联动，净化网络治理生态，促进当地各级政府治理能力法治化和制度化水平稳步提升，开创民族事务治理新局面。引导当地的党团组织、村民自治组织与传统民间组织进行无缝对接和有机互动，有效化解国家正式权力组织和非正式权力资源在基层社会治理中存在的摩擦及张力，促使二者在落实党和国家边疆治理政策、依法处理基层公共事务、优化治理资源配置中形成合力，从而为增强当地基层政府依法行政能力打下良好的社会基础。

此外，应大力弘扬法治精神，对当地各民族群众进行全方位、多层次、立体式的法治宣传教育，依托专群结合的普法宣传队伍和融媒体平台开展“以案说法”系列活动，围绕各民族群众法治需求，提供免费法律咨询服务，帮助当地群众正确运用法律手段解决自身实际问题；进一步完善法治宣传教育体系，升级城乡普法教育阵地，营造浓厚的法治教育氛围，增强当地民众学法懂法用法守法的自觉性和主动性，推进法治边疆、法治政府、法治社会一体化建设，让依法治国、依法治疆的丰硕成果惠及边疆各民族群众，真正使法治建设在边疆民族地区落地生根、开花结果。

（四） 健全国家文化宣传教育机制，增强各民族群众的国家认同

随着边疆区域间经济发展不平衡、地缘政治博弈策略复杂化等因素引发的非传统安全问题增多。“非传统安全问题的凸显使中国的安全重心发生了巨大移位，在我国边疆地区，‘认同危机’是威胁安全的内生性、实质性因素”[21]。在边疆民族地区，民族认同极端化、国家认同弱化和虚化现象一直存在，成为了影响当地社会稳定和国家主权安全的潜在危险因素，增强边疆民族地区政府的国家政治文化引导能力，完善舆论引导工作机制，具有紧迫性和重要性。

就宣传教育内容而言，应以社会主义核心价值观引领当地的文化建设，让中华民族共同体意识根植于各民族群众的心灵深处。人类社会发展的历史表明，“对一个民族、一个国家来说，最持久、最深层的力量是全社会共同认可的核心价值观”[22]。社会主义核心价值观作为联结中华民族团结的强大精神纽带，体现着新时代中国最核心的价值理念，以社会主义核心价值观引领当地的国家政治文化建设，应明确国家层面、社会层面、公民个人层面的教育价值目标，在宣传内容上充分体现出中国精神、中国价值和中国力量，建设适应当地的国家政治文化话语体系，增强我国社会主义意识形态的凝聚力和吸引力；强化以铸牢中华民族共同体意识为基础的政治认同是贯彻总体国家安全观的思想基础和巩固民族团结的必要条件，夯实各民族文化认同的基础，宣传内容上应突出中华民族自古以来都是具有深刻历史渊源和文化内涵的多元一体格局，是由56个民族组成的“你中有我，我中有你，谁也离不开谁”的命运共同体，使各民族群众在深层次的理想信念、价值理念、道德观念上达成共同愿景。

就宣传教育形式而言，可通过开展丰富多彩的民族团结活动和爱党爱国爱疆主题教育活动，提高各民族群众的“五个认同”，强化各民族群众的“三个离不开”思想，使其将爱国主义内化于心、外化于行，确立正确的价值认知和自觉的道德养成，达到对社会主义核心价值观“是根是魂”的深度文化认同。同时，铸牢中华民族共同体意识需要高层领导、中层领导、知识界、基层民众共同努力，对于基层民众，“需要制定专门政策，细化落实，和风细雨，润物无声”[23]。在铸牢各民族群众的中华民族共同体意识时，可将国家政治文化内容融入当地鲜活的代表性事例和先进人物事迹中，与各民族优秀传统文化结合起来，动员各民族群众积极开展生动的国家政治文化实践，做到“群众演，演群众”，形成当地易于民众接受的文化元素和传播模式，实现中华民族共同体意识培育和国家认同教育的有机结合。

就宣传教育媒介而言，努力打造全媒体时代国家政治文化传播新格局，实现各民族群众文化需求的精准供给。一方面，应加强当地的信息基础设施建设，将提升政府信息化能力纳入其治理评价指标体系中，实现各级政府纵向间、政府部门横向间数据资源的集中管理和共享，打破传统封闭性、单向度的运作机制，保证国家政治文化宣传教育的全覆盖和高效率；另一方面，应重视当地信息化人才的培养和紧缺高水平信息技术人才的引进，提升各民族群众的信息化素养，增强国家政治文化的社会整合能力，明确数据资源收集和扩散过程中各责任主体的职责，及时处理好数据利用过程中数据搜集、数据共享与数据安全之间的关系，维护好信息安全，强化传播效果，从而有效满足各民族群众的文化需求。

四、结语

当今世界正处于百年未有之大变局中，我们面临的国内外环境日益错综复杂，全面深化改革正处于爬坡过坎的关键阶段，各种衍生、次生问题层出不穷，推进国家治理体系和治理能力现代化是我们应对风险挑战、赢得主动的有力保证。边疆民族地区政府作为多元治理格局中的主导角色，是打造“丝绸之路经济带”内陆开放和沿边开放高地的重要力量。在国家治理现代化进程中，推进边疆民族地区政府治理能力现代化不可能一蹴而就，既离不开框架性的顶层设计和平台场域，也需中微观上直面新挑战、精准发力，采取有效措施缩小边疆和内地的发展差距，增强边疆民族地区与内地社会的同质性，实现边疆治理由“善政”向“善治”转变，以此为基点才能构建起具有高绩效性、严制度性、强适应性、最大公共性的现代化边疆治理体系。