乡村振兴战略背景下的乡村旅游发展研究

肖坤 何春燕 刘国杰

摘要：文章在实施乡村振兴战略大背景下，采用文献分析和实地调研对四川省南充市嘉陵区乡村旅游发展用地现状进行了分析，发现存在对乡村旅游用地认识不到位，重开发轻保护等问题，并提出通过加强对乡村旅游用地认识，明确乡村旅游定位，严格管控土地利用用途，细化乡村旅游专项规划等对策建议，有序推进乡村旅游发展。

关键词：乡村旅游;用地;乡村振兴战略;嘉陵区

一、引言

党的十九大报告首次提出了“乡村振兴战略”，要求必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。推进农村一二三产业融合发展，增加农民收入，乡村旅游势必成为当代应运而生的新型产业。乡村旅游是农业与旅游业紧密结合的产业，是在充分开发农业资源的基础上，把农业生产、高科技农业技术展示、旅游休闲等融为一体的一种旅游活动。它在某种程度上有助于带动农村经济，促进城乡统筹发展。本文通过对嘉陵区大兴乡、太和乡、一立镇等8个乡镇进行实地调研，分析了嘉陵区的乡村旅游发展现状，结合相关文献查阅，借鉴了其他地区先进发展经验，旨在为嘉陵区未来乡村旅游发展提供有针对性的建议。

二、研究区域概况及数据来源

（一）研究区概况

嘉陵区地处川东北中心，南充市西南部、嘉陵江中游西岸。地处东经105°45′0″～106°0′0″之间，北纬30°27′30″～30°52′30″之间。北靠顺庆区，南邻武胜县，东连高坪区，西接西充县、蓬溪县，距南充市中心城区仅3公里。全区面积1177平方公里，具有“中国蚕丝被之乡”、“中国绿色生态柑橘之乡”等称号。近年来，嘉陵区大力推动农业产业与休闲旅游、文化体验、养生养老等产业深度融合，让田园变公园、农房变客房、劳作变体验、产品变礼品。已成功打造两条乡村旅游精品线，曲水河乡村旅游和西河生态湿地长廊，正全力推进“丝路花语”田园综合体、天星曲水晴波等农旅结合示范项目。乡村旅游者以大众型为主（农业采摘观光），家庭出游较多，游客年龄以中青年为主要群体，出游时间以双休日为主。游客大多来自南充主城三区以及主城周边区县，客源地域结构呈现近域性特征。

根据嘉陵区最新土地调查数据，2019年嘉陵区农用地总面积100554公顷，占土地总面积的85.4%，是一个典型的农业乡镇;根据《嘉陵区土地利用总体规划（2006～2020年）调整完善》，预计到2020年，全区农用地总面积100125公顷，占土地总面积的84.9%，未來的发展方向仍然以农业为主。全县以农用地为主，耕地比重较大，达46.5%，属于耕地重点保护区域。

嘉陵区三分之二的土地处于市辖区范围以外，还有大量的空间未进行大规模的城市开发建设，生态环境保护较好;该区域距离市辖区仅1小时车程，与成都、重庆构成三角形的2小时经济圈，交通便利，旅游通达性强，在区位条件上具备一定的优势;同时当地农民已自发地在局部进行了一定规模的乡村旅游产业开发，特别是2018年7月嘉陵区正式退出贫困县后，乡村振兴的呼声高涨，为继续扩大当地乡村旅游产业奠定了较好的群众实践基础。嘉陵区在自然条件、区位条件、群众基础和人文环境下，都具有大力发展乡村旅游的大好前景，目前也已取得了一定成效，但还处于初步发展阶段，发展停滞不前，各乡镇普遍反映乡村旅游的发展面临着用地得不到保障、农民权益得不到保障等瓶颈，急需寻求相关部门的解决。

（二）数据来源

本文中各类土地利用数据来自嘉陵区2019年土地变更调查和《嘉陵区土地利用总体规划（2006～2020年）调整完善》;国民经济统计数据主要来源于《嘉陵区统计年鉴（2019年）》和嘉陵区2019年政府工作报告。

三、乡村旅游发展中存在的问题

（一）对“乡村旅游用地”认识不到位，非旅游设施建设项目“搭便车”现象严重

目前，我国法律法规未对“什么是乡村旅游用地”做出明确的解释规定，以致乡村旅游用地的管理不规范、不到位。旅游部门、相关规划编制单位以及乡镇干部对乡村旅游用地的界定不清晰，对于项目中哪些应当是乡村旅游用地范畴未达成统一的共识，导致大量非乡村旅游产业进入农村，出现借乡村旅游发展之机，大量发展利润大、见效快的旅游房地产项目和娱乐健身设施，这种房地产开发等项目“搭便车”的现象导致乡村旅游区域建设用地需求量大幅度上涨。特别是在一些旅游区的农家乐经营中，一些业主在向农村集体经济组织租赁、承包和村民合作联营的方式取得土地后，擅自改变土地用途，硬化地面，建设永久性的建筑物，虚报、瞒报实际的经营内容，假借开发农家乐之名，行房地产项目之实。根据2019年南充市“大棚房”专项清理整治行动，经排查嘉陵区涉及9个项目（22个违法违规建筑），其中属于乡村旅游开发项目的5个项目（16个违法违规建筑），占比率分别达56%，73%。由此可见，嘉陵区发展的大部分乡村旅游项目的用地不合法合规。在土地利用总体规划中，根据当地农村经济社会发展需求以及人口流动量，对其农村建设用地的布局是合理的，能够保障当地农民的生产生活需求。出现乡村旅游发展用地得不到保障的原因，主要在于各区县相关部门对乡村旅游的认识不清，定位不明，强行将城市发展的一些项目拉入到乡村旅游中，过多地占用建设用地指标。

（二）乡村旅游发展缺乏详尽规划

乡村旅游发展所在地，多是经济发展落后的地方，嘉陵区在2018年7月之前，属于国家级贫困县，由于资金不充足，乡村旅游缺乏合理规划，甚至没有形成一个完整、详细的总体规划来指导其发展，最终导致乡村旅游发展的总体形象、发展战略以及发展布局、发展目标不明确，导致乡村旅游发展与初衷出现偏差。

除此之外，嘉陵区部分乡镇完成了相关的乡村旅游发展专项规划，但专项规划均属于宏观规划，且绝大多数村还未编制具体适合本村发展的乡村旅游专项规划，且已编制的规划中未能明确指明乡村旅游项目具体需要多少建设用地指标、具体落地位置，对乡村旅游项目落地指导意义不强，出现了项目落地难的现象，导致国土规划部门有心支持乡村旅游建设，却无法明确具体的用地需求和落地区域。另外，乡村旅游专项规划的编制与土地利用总体规划、城乡规划等相关规划衔接不到位，导致出现不符合土地利用总体规划的现象。

（三）乡村旅游项目开发建设特色不突出，重开发利用， 轻保护和养育

嘉陵区乡村旅游资源十分丰富，且各个乡镇在不同程度上均有自身独特的资源。但嘉陵区在乡村旅游项目开发建设上时序不清、特色不突出，出现了贪大求全，导致开发产品特色少、雷同多等问题。从乡村旅游开发建设来看，基础设施和旅游附属设施的建设一般被作为重点投资项目进行建设， 而对农田基本建设重视不够，投入严重不足。特别是受利益驱动， 把目光都投向餐饮和住宿服务上，改建住房，增加经营场所，第三产业逐渐取代第一产业，对农地轻于管理， 甚至出现耕地撂荒现象。

（四）对农户权益保护不足

嘉陵区乡村旅游建设的资金主要来自于城市某些老板的投资，通过投资农民新村之名行使商品房买卖之实，在农村挖一桶金;农民新村建设过于商业化，农民生产、生活条件得不到保障，严重侵占了农民权益。除此之外，乡村旅游在其开发过程中， 必然涉及农户土地流转。由于目前我国农村土地流转仍处于自发、分散、无序状态。有些集体组织在土地征用、流转中，忽视承包农户土地收益主体地位，截留、挪用农村土地收益，与民争利，农民权益受到威胁，极大地挫伤了农民参与乡村旅游的积极性。

四、乡村旅游发展对策建议

（一）加强对乡村旅游用地的认识，明确对乡村旅游的定位

国家层面上，通过制定相关法律法规对乡村旅游用地的内涵进行界定，确保各地方区县在行使对乡村旅游用地管理上有法可依，明确农业生产用地类型仍是乡村旅游发展的主要地类。地方区县上，相关部门进行共同协商，结合当地区域发展实际情况，通过出台一系类相关文件，加强对乡村旅游的认识，明确对乡村旅游的定位，有针对性地指导各区县乡村旅游发展的方向。

（二）严格管控土地利用用途，保护耕地仍是头等大事

乡村旅游发生在农村区域，因此农用地仍是土地利用的主要用途。在乡村振兴战略大背景下，坚决杜绝城市资金下乡大搞城市开发建设，随意改变土地利用用途，利用乡村旅游之名，打造另一个“小城市”。另一方面，乡村旅游作为农业生产的附加值考虑，其根本目的是促进农村的增产、农民的增收、农业的发展，即农业生产是发展主体，而乡村旅游的配套观光、接待、休闲是附加成分，因此保护耕地，特别是基本农田是乡村旅游发展的重中之重。

（三）细化乡村旅游专项规划，为土地保障提供依据

规划先行引领乡村振兴，乡村旅游专项规划的编制需要与区域空间规划相衔接。同时，就乡村旅游专项规划而言，自身的编制不能停留在示意性规划，需要进一步细化，运用GIS技术的相关空间分析，合理选址，确定项目建设的用地规模、用地位置等，充分利用“留白”政策，用发展眼光预留乡村振兴项目建设指标，为国土规划部门在制定建设用地指标平衡方案上提供依据。

（四）加强农民权益保护，突出农民主导地位

严禁一切以乡村旅游建设为名，从农民身上牟取暴利的城市资金进入农村，保障农民的权益。其次，健全相关法律法规及土地政策对农民土地承包权进行明确规定，农民在承包期内，任何单位和个人不能以任何手段让农户失去承包地，同时强调农户对承包土地拥有占有、使用、收益和处分的权利。第三，弱化农村土地保障功能，政府可在农村建立养老、医疗保险等保障，最低生活救济等措施保障体系来全面保障农户，让农民无后顾之忧地积极参与到乡村旅游建设中来。

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[8]idem Kaptan Ayhan，Tülay Cengiz Tal，Ferah zkk，Hasan Tatl. Land use suitability analysis of rural tourism activities：Yenice，Turkey[J].Tourism Management，2020，76.

（作者單位：肖坤，南充市嘉陵区自然资源和规划局;何春燕，仪陇县自然资源和规划局;刘国杰，四川地科空间科技有限公司。何春燕为通讯作者）