突发公共卫生事件中相关执法问题探析

王伟

摘 要：2020年春节期间的突发的新冠肺炎疫情，对中国政府的执法能力提出了新的挑战。中国政府面临突发疫情，在党中央的领导下积极履行职责，通过严格的管控措施，最快的控制了疫情的蔓延，在特殊时期我们要使用法律术语发布行政决定，明确政府防疫措施的权力界限，提高执法人员的执法水平，加强执法监督，坚持依法防疫。

关键词：依法防疫;防控措施;执法监督

中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.09.063

1 防控决定的法律性问题

依法防疫的前提是需要按照法律、法规或者规章的依据进行疫情防控。“战时管制”并非一个法律概念，我们打赢疫情战役，是一种文学的表述，而在依法防疫的过程中，要分清楚文学化的用语和法律用语。《突发事件应对法》第六十九条规定紧急状态的内容，当启动一级响应仍然不能有效控制或者减轻危害的时候，按照国家现有的法律规定应该是由全国人大常委会或者国务院宣布进入紧急状态，紧急状态可以实施的非常措施也是需要依据法律进行的，而这个权力也是宪法赋予的。所以，当一级响应效果不理想时，完全可以由全国人大常委会或者国务院宣布省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态，而不需要由地方政府宣布进入“战时管制”，本身这个决定也是没有法律依据，是不符合依法防疫的要求与目的。

既然法律已经有规定，全国人大常委会或者国务院有权限宣布进入紧急状态，那么这个决定在程序上应当是由全国人大常委会或者国务院宣布，而不是由地方上的防疫指挥部决定。所以，作为一个地方政府机关发布的规范性文件，不能只从防疫的决心和力度考虑，更要考虑形成文字性的规范性文件的合法性问题。

2 防控措施中限制人身自由的合法依据

根据《传染病防治法》第四十二条规定以及《突发事件应对法》第四十九条的内容，出现疫情可以进行一定的防止聚集、封闭场所等一系列的紧急措施和防止衍生的必要措施，另外，我国《国家突发公共卫生事件应急预案》规定了遇到这种重大的公共卫生事件，可以启动公共卫生事件一级响应，关于启动公共卫生一级响应后的法律后果是可以对流动人口管理实施管控，对传染病人和疑似病人实施隔离和就地观察等措施。另外，可以实施交通卫生检疫的措施。

根据上面的内容，以及治安管理处罚法等的规定，在紧急状态下的管控措施面临了实践的挑战。在公法领域“法无授权即禁止”，但我们也清楚人类发展过程中不断出现新的情况，所以法律一旦制定出来就已经落后。当新冠肺炎开始肆虐，我们掌握一个重要内容就是其传染性非常高，对于这类的传染性极高的疫情，我们国家并没有以非常具体法律规则进行规定，不管是在《传染病防治法》还是《突发事件应对法》中都看到可以找到实施比较严格的管控措施的规定，虽然内容没有详尽的具体化的措施，特别是在具体操作方面的具体措施，但这才是符合法律的特征，法律因为不能经常改动。所以要求法律未卜先知的详尽的制定好一系列关于传染性极高的疫情控制规则，这也是法律无法完成的任务。

在最严管控中有涉及一个关于“所有小区、楼栋实施全封闭管理;无特定情形，除特定人员，所有居民和车辆禁止出入”引起了专家对其合法性的探讨，那么我们通过立法的规定得知，涉及人身自由的规定只能由法律制定，于是这个内容是一个行政规范性文件制定的，所以合法性存疑，但是《传染病防治法》和《突发事件应对法》中都有关于“封锁”的规定，“封锁”本身的含义是涵盖了限制人身自由的内容的，所以认为最严管控令违反立法和行政处罚法的内容是不合理的，当地发出的所谓最严管控是符合法律的规定的，但是具体封锁的实施肯定是要因时因地制宜。当然这些措施在实施的过程中有一个程序性的问题，根据《传染病防治法》的规定，县级以上地方人民政府采取紧急措施时，需报经上一级人民政府决定。那么这个最严的管控令应该在发布的时候标明其程序的合法性，其是经过上一级政府的批准的。所以程序合法的前提下，关于最严管控的封锁的内容，以及限制聚集的措施是合法的。

3 依法防疫，严格按照法律规定承担法律责任

最严管控令中除了各项“封锁”措施，还有相关的行政处罚和行政强制的规定，那么在涉及具体的行政处罚和行政强制的规定，行政处罚法和行政强制法已经对相关内容做了非常明确的规定，所以，一定要按照这两部法律以及治安管理处罚法的内容进行相关处罚和强制的规定。

第一，关于违反管控令的罚款和行政拘留的合法性问题。《突发事件应对法》第六十六条的内容，实施应对措施的过程中有不服从决定、命令等情况，属于治安管理处罚的范围，公安机关可以依法处罚。《治安管理处罚法》第四节的内容是关于妨害社会管理的行为和处罚，第五十条明确规定：有下列行为之一，处警告或者二百元以下罚款;情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的……所以最严管控令中关于罚款和行政拘留的规定是有法律上依据。

第二，關于管控令中吊销机动车驾驶证的合法性问题。孝感市新型冠状病毒肺炎防控指挥部17号令的表述是“违反道路交通管理的，依法予以记分、吊销机动车驾驶证。”所以应当是根据违法的情形，进行记分或者吊销机动车驾驶证的理解，而不是一律都要吊销机动车驾驶证，那么这个内容的依据是来自于《道路交通安全法》第七章法律责任的规定。

第三，关于扣留的行政强制措施。扣留是行政强制中的扣押的另一种表述方式，是强制措施的一种，最严管控令中有一个规定是“违反本令的车辆一律扣留，对当事人处10日治安拘留并处500元罚款”，那么这个违反本令的车辆一律扣留，也就是进行扣押，我们寻找其法律上依据从《行政强制法》，扣押属于行政强制措施，行政强制措施的目的有很多种，法条运用了“等”的表述在为了实现这些目的的情况下是可以对公民的人身或者财物实施暂时性的控制，这个“等”是包含了像新冠肺炎这种新型的传染性极强的防治管理情形，所以违反管控的车辆一律扣留，是符合行政强制措施的目的，基于法律原则的适用，当具体的法律规则出现空白的时候，是可以适用概况的、抽象的法律原则或者从设定法律的目的去考虑行政强制措施的实施。虽然，这个规定符合了行政强制措施设定的目的，但是《行政强制法》第三条的第二款明确规定了发生突发的公共卫生事件可以按照法律或者行政法规的规定执行。根据“强制法定原则”，扣留的法律依据必须是法律和法规，而在《道路交通安全法》中没有关于违反规定可以扣留车辆的内容，主要是针对出现交通事故进行证据收集或者是责任人不主动缴纳罚款的情况可以进行扣留车辆的强制措施。虽然理解扣留车辆的规定为了进行更好的疫情防控，但其有一定的违法性，违反了《行政强制法》的规定。

第四，关于失信黑名单。根据2019年《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设，构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》，我国正在建立中国特色的征信制度，希望通过信用制度的建立激活市场主体活力，规范市场秩序等。哪些行为需要被列入“失信黑名单”是需要征信制度不断完善，有一个比较明确的界定标准。当然，因为新冠肺炎的传染性极高，所以疫情期间不光是孝感这些疫情比较严重的地方，很多地方比如上海、河南等都陆续将隐瞒疫情等各种情况纳入信用管理制度中。我国社会信用体系更需要通过相关法律的制定，来完善失信主体的界定，失信行为的标准，失信的修复等一系列问题。

4 结论

根据以上分析，法律不会对未来的事情进行先知性的具体的规定，但是在法律已经有抽象的规定前提下，我们要舍弃教条主义，从宏观的角度来理解最严管控令的合法性问题。关于限制人身自由的相关内容是符合《传染病防治法》和《突发事件应对法》的关于封锁的规定，是合法的，关于违反最严管控令的罚款和行政拘留的规定也有《治安管理处罚法》的依据，但是关于违反该命令的车辆一律扣留，虽然符合行政强制法的制定目的，但在《道路交通安全法》中没有依据并且违反了行政法的“强制法定的原则”。当然，在传染性极强的新冠肺炎控制中，通过这个管控措施，孝感包括其他地方都有了非常良好的效果，但是我们要依法防疫，当然各地也意识到这些，后面的防疫工作中也尽量避免出现这类问题。

参考文献

[1]王宏治.中国古代抗疫病的法律措施[J].比较法研究，2003，（05）.

[2]余凌云，王嘉贤.防疫执法更要依法规范[J].中国司法，2020，（03）.

[3]王磊.疫情防控期间行政执法的特点与对策[J].中国司法，2020，（03）.

[4]吕廷君.疫情防控要严格执法还要尊重科学[J].理论导报，2020，（02）.

[5]赵宏.法治的细节：最严管控、概括授权与法治界限，澎湃新闻[EB/OL].https：//m.thepaper.cn/newsDetail_forward_6126604.