多元共治：高等教育现代化背景下大学外部治理的优化策略

盛正发，杨 科

（1.湖南省教育战略研究中心，湖南 长沙 410005；2.湖南科学大学 教育学院，湖南 湘潭 411201）

高等教育现代化是国家现代化的重要组成部分，既是国家的重要战略，又是高等教育的重要目标，实现教育强国的愿景，助推国家经济、政治、文化、科技的现代化。近百年来，我国高等教育从模仿到特色生成，向着办好人民满意的教育推进。要实现高等教育的现代化，重要的问题是要提高质量，而当前我国高等教育与经济社会的发展及人才需求还有差距,尤其还不能较好地实现与经济社会的嵌入式发展，制约了质量的进一步提升。这就迫使大学改革外部治理结构，强化与经济社会的联系，加强与政府、社会的互动，加快大学外部治理关系的优化。

一、什么是大学多元共治

多元共治，是指大学与政府、社会等多方利益相关者，通过平等、互动和协商的形式共同参与大学治理的一系列制度安排。首先是治理主体的多元。多个主体构成一个既开放、又相互联系制约的共同体；其次是主体间通过平等的协商、合作，朝着一个目标，进行共同治理；第三是政府还负有重要的监管责任，并没有退出治理体系。大学发展史表明，不同的国家，或者国家不同的发展时期，大学肩负的责任、发展水平及社会环境各有差异，大学治理模式也会随之而变。任何大学都是遗传和环境的产物[1]。大学治理模式的变迁，正是大学发展的职责与所处社会环境相适应的结果。高等教育的现代化，离不开大学治理体系和治理能力的现代化，也离不开大学外部治理结构的变革及优化，这是现代大学制度改革的重点。

（一）多元共治的理论溯源

多元共治理论最早可追溯到多元主义的哲学思想，罗伯特.达尔倡导的多元民主理论，产生于20世纪上半叶，正值西方资本主义传统价值观开始衰落。萨托利认为：达尔的理论是对熊彼特忽略社会团体作用这一缺陷的弥补，托克维尔认为，“要以社会制约权力”，达尔正是将这一观点发扬光大的核心人物。达尔宣称的多元统治，是指许多人的统治。

（二）社会多元是大学多元共治的基础环境

现代社会日益多元，大学要想实行多元共治，就需要大学、政府与社会多种权力制衡，并共同发挥作用。其核心是有关大学决策权力的分散化，大学重要事务决策过程的多元竞争和妥协性。这是新时代高等教育治理现代化的基本要求，大学和政府需广开言路，听取不同利益相关者的意见与建议，以实现科学决策，并提升政策的执行效果。随着社会现代化的推进，多元共治一词被学术界提出并运用到了更广泛的领域，指引着不同主体之间的合作治理。新时期需要扎根中国大地办大学，隐含着大学要形成以政府、企业、行业、社区、校友等核心利益相关者来共同治理，形成多位一体的联合办学模式[2]。

（三）大学的本质是多元治理的源泉

大学从本质上来看，属于准公共产品。大学虽能使私人受益,如增强个体在劳动力市场的竞争力等,但也具有很强的正外部性,如促进经济的增长、维持国家强大等。因此，大学面临着社会各界多元化参与其治理的诉求。大学推行多元共治，正是要满足大学不同利益相关者的需求，满足他们对治理权利的共享，引导他们通过平等、互动、协商、合作等方式积极参与事务的管理[3]。

二、大学外部多元治理现状

改革开放之前，我国大学的外部治理处在高度集中的体制下发展。采取中央集权领导体制，省级政府对大学的管理权力有限，后来尽管采取中央和地方两级负责制，但政府与大学仍然是管理与被管理的关系为主，治理的成分较少。

（一）省级政府对大学统筹权逐步扩大

1978年,教育部发布的《关于恢复和办好全国重点高等学校的意见》，强调有利于发挥中央和地方两个积极性；1993年，《中国教育改革和发展纲要》强调：“高等教育逐步实行中央和地方两级管理、以省级管理为主的体制。”2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》、2014年《关于进一步扩大省级政府教育统筹权的意见》都强调加大省级政府对高等教育的决策权。2015年，《高等教育法》进行修订时，更是规定专科教育的高等学校由省级政府设立并实施，这是推动高等教育外部治理现代化的重要举措与根本保障。

（二）大学的办学自主权逐步在政策中体现

在国家历年的高等教育政策法律文件中，国家赋予省级政府对省域高校的管理权力不断增大，省级政府又把国家赋予的权力部分下放给了大学。改革开放之前，大学的管理和运行都处于中央政府的严格管理之下，办学自主权很小，大学的很多事务都要向国家请批，大学办学的积极性、主动性与创新性被抑制。随着改革开放政策的逐步实行，大学的办学自主权被重视。1985年，中共中央《关于教育体制改革的决定》强调：“改革管理体制，在加强宏观管理的同时，扩大学校的办学自主权”。这是第一次提出大学自主办学。1992年，国家对国家教委直属高校提出扩大大学办学自主权的决定，并首次提出了大学的法人地位问题，并在1998年的《高等教育法》中得到认可。省级政府根据国家相关政策法律的要求，逐步扩大了大学的办学自主权。大学的办学自主权是大学自主办学的核心[4]。这既是提高大学教育质量的根基，也是推进大学外部治理现代化的重要目标。但是，在大学外部治理的实践过程中，大学自主办学的落实难度较大，政策治理依然占重要比重。

（三）社会参与大学治理的空间有限

社会参与大学治理是大学发展的源泉。大学的产生，是源于社会的需求。中世纪的大学设置文、法、神、医四个学科，是因为社会对这四个方面的人才需求较大；德国的洪堡大学实施教学与科研相结合，是因为国家对科研的重大需求；美国设立赠地学院，是因为美国地方经济社会发展对应用型人才的需求。但目前我国大学的管理一直由政府和学校负责，社会的真实需求不能及时反馈到大学中来。随着大学在社会发展中的地位不断提高，大学也越来越引起社会的关注，社会希望通过各种途径参与到大学管理之中，形成政府、大学、社会三方共同参与、协商治理的局面。

1985年，中央《关于教育体制改革的决定》提出高校要主动适应经济社会发展需要，社会对高校的重要性才提上日程，《高等教育法》鼓励社会参与到大学发展之中。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》强调：“积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用。”2014年，《普通高等学校理事会规程（试行）》要求高校建立理事会制度，强调社会参与高校治理的重要意义。尽管从法律法规上逐步强调社会参与大学治理，但在调研中发现，在大学外部环境中，社会参与大学治理的理念还不强，大学治理主体单一，很多方面社会难以真正参与进去，也没有完善的机制来吸引社会力量参与大学治理。社会能否参与、何时参与和何事参与治理，社会并没有决定权。改革开放之前，大学与社会之间联系较少，以政府为主导，并成为了大学与社会联络的“中间人”，精英教育时代的大学处在“象牙塔”之中，并得到严格的保护。社会参与大学外部治理的体制机制在不断完善，并通过立法予以保障。但在大政府、小社会的环境中，社会参与大学治理的空间和力量都很有限。

（四）政府、大学、社会的新型关系尚未建立

在传统的大学管理之中，大学、政府和社会之间的地位不平等，是一种单向管理的关系，政府在顶层，高校与社会要通过政府来取得较为稳定的联系和保障，三者间缺乏互动的权力和制度基础，严格来说，三者之间没有形成一个完整的系统。随着大学的社会中心化，社会力量的壮大，三者之间力量关系被打破。1992年，《关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》中，首次指出“要理顺政府、社会和学校三者之间的关系”[5]。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》、2015年《关于深入推进教育管办评分离，促进政府职能转变的若干意见》、2017年《关于深化教育体制机制改革的意见》均提出：要构建政府、学校、社会之间的新型关系，形成多元共治模式。

可见，大学在国家宏观教育政策的指导下，外部治理改革也在逐步推进。国家实行两级管理的重要目标，也是为大学的发展营造良好的环境，目的是使大学与社会之间的关系更加密切，使社会发展对人才的需求可以及时反馈给大学，大学的人才培养能够及时响应社会的需求，从而打破过去那种以政府为中介的高校与社会之间的间接弱性联系，形成三者之间的互动协商新型关系。然而，目前政府、大学与社会之间主要还是一个传统的管理关系，新型关系还远没有建立。

三、大学外部多元治理存在的问题及原因分析

大学的外部治理现状，与原有的治理理念、治理结构、各治理主体的力量变化及政策制定部门有较大的关系，外部治理目前面临诸多问题。

（一）政府强力控制大学的理念牢固

在大学的外部治理过程中，政府传统自上而下的管理理念根深蒂固，依然占有强势主导地位。我国高校以公立为主，办学经费主要来源于政府，尽管生均经费按时拨付，但高校的主要干部任命由政府控制；政府在下放一部分权力时，又通过新的手段牢牢控制和回收权力，如各种“工程”“项目”“竞赛”“评比”“验收”依然牢牢掌握在政府手中。高校处于依附状态，社会更是难以进入到政府构建的管理系统中来，参与高校外部治理的机会较少。从治理的理念来看，政府、大学和社会应该是平等互动的主体，三者之间不是垂直的领导关系，而是平等互动的合作关系，并形成一个共同治理的网络。政府不再占主导地位，应该与大学和社会进行平等的协商。然而，长期以来，大学与政府之间，存在明显的上下级紧密关系，没有强大的外力难以打破。在“大政府、小社会”环境中，社会力量参与大学管理的机会较小，政府对大学的行政管理与控制，尽管形式和内容会有些变化，但对大学进行强力控制的管理理念难以改变。

（二）外部治理的主体间力量还不平衡

改革开放前，大学是政府的一个下属机构，基本上由政府管理，其人事任免、机构设置、学科专业设置、课程内容教学等都由政府决定。大学只是一个执行机构，办学自主权很小，也较少关注办学的质量和效益。改革开放以后，政府简政放权，大学逐步有了一些办学自主权，如人才引进、专业设置、经费的支配等方面政府有了放权，同时，社会也加入大学的管理之中，如出现了社会力量与高校联合办学的情况等。在推进高等教育领域的“管办评分离”过程中，政府不再担任运动员和裁判员的双重角色，社会作为裁判员的作用开始得到重视。在大学的外部治理中，出现了政府、大学和社会三方主体。但是，目前三者之间的地位与权力相差悬殊，权责利关系没有规范，社会作为一方主体的作用远没有发挥，在具体事务中三者之间难以达到共同治理的目的。

（三）政府管理大学的手段过于具体

我国目前大学的生存与发展，必须服从和服务于各种政策。由于高校自主办学的空间不大，依然是政府的一个附属机构，各种教育事务和非教育事务，都有政府不同的部门进行管理。当政策不便直接进行管理的时候，便通过各种项目评比进行干预。大学在日常办学过程中，必须对各种红头文件进行回应，回应的速度慢了，或者回应的力度不够，大学很可能就丧失了资源获取机会。大学的发展需要一个长期稳定环境，而政策可能因人、因事而变动。政策的制定，可能更多的反映出政策制定部门的部门利益，不能全面考虑高校自身的发展需求，但会对高校某个方面有非常具体的影响，这是政府某些部门所称道的“抓手”“平台”，是控制的手段，因为这些手段确实能够轻松、高效、方便地达到管理部门的目的。相反，写入法律的某些条文和规定，往往因为操作性不强，没有具体的操作部门和政策依据，最后落实难、推行难，效果差。但依靠政策文件管理大学，往往因为政策的片面性、暂时性，容易出现头痛医头、脚痛医脚的现象。

（四）多元主体共治的效能难以发挥

随着教育体制的深入改革，大学逐步从人治转向法治，但没有形成由政府、大学和社会组织等构成的教育治理体系。在大学的管理实践过程中，政府有时“缺位”，有时又“越位”，大学治理的效能较低。教育部门存在大包大揽的传统思想，传统的“全能型”政府并没有转向分工明确的“服务型”政府，没有真正从“划船”向“掌舵”转变。有时出现政府或大学占主导地位，社会中介组织参与大学治理的能力不足。有时又出现“政府失灵”的现象，在一些事务中，政府整体退出，没有在多元主体治理体系中把握好度，在退出具体的管理事务后，政府没有发挥宏观的监管职能。还存在部分参与大学外部治理的教育部门人员综合能力不够，难以协调处理好治理过程中出现的复杂情况。这样不但降低治理效能，而且致使治理体系中的各种矛盾增加。

四、高等教育现代化背景下大学外部多元治理优化策略

高等教育的现代化，重要的一环是大学外部治理的现代化。大学日益走向社会的中心，其外部治理涉及到多方主体，牵涉到众多的因素。大学作为社会的一个小系统，自身的发展必然会受到社会现代化大系统的影响和制约，外部治理的关键是推进政府、大学、社会之间新型关系的构建，形成多元共治的局面。

（一）推行善治理念，正确划定政府的权力边界

善治是一种社会管理过程，促使公共利益最大化。其本质在于政府不再是唯一的公共事务管理者，公民也是公共事务的重要合作者，反映出大学与政府、社会的一种新型关系。善治理念推动大学与社会进行合作，政府与社会互动，政府不再是唯一的权力中心，教育管理权力中心趋向多元化，并形成一个网络。因此，政府要改变过去那种大包大揽的管理意识，把政府对教育管理的权力与责任实行清单管理，确定好政府的权力边界。首先，要明确规定哪些教育事项主要由政府负责，哪些教育事项该由地方和社会负责，使教育管理权力的边界清晰，避免相互推诿。其次，政府应把原先由它独自承担的部分教育管理责任转移给大学与社会，避免政府出现角色错位和越位，超出权限范围，干预了高校内部管理的事务，如专业设置、课程安排等。

目前，作为主体的公立大学的办学资源、私立大学的党务工作都掌握在政府手中，而政府的管理权力，其代理掌握和执行的是具体部门和个人，如果没有明确的制度约束，个人具有天然的权力扩张和寻租特性。而社会与大学处于被动地位，如果政府部门权力边界没有被明确限定，当某一管理权力被下放后，部门又会想法以其他可能更加隐蔽的方式收回，不愿与大学和社会共同治理高等教育。人工智能的发展，能使信息在政府、大学和社会之快速流动，三者之间的协商、互动更加方便，信息更加透明，权力运行更加公开和受限，为善治提供了重要的技术基础。如近年来，高考的招生，通过信息化的管理，政府、大学和社会中介都加入到招生工作中来，促使招生公平有序。

（二）培育社会组织，促进治理结构的多元协同

大学外部治理结构优化要以结构多元协同为基础。新时代，在大学的外部治理结构中，大学、政府和社会组织力量存在明显差别，主要是社会教育组织数量少，力量弱，公众影响力远远不够，影响了三者之间多元协同、分层分级的治理结构形成，更难以形成共同的价值和合作目标，不能发挥各治理主体的组织协同作用。要增强多元治理主体协同的规范性和协调性，提升治理的科学性，实现高等教育多元共治过程的顺畅、协同、有序，这就需要大力培育和规范社会教育中介组织，并达到与政府和高校平等协商的地位。第一要充分发挥社会教育中介组织在多元治理主体之间的力量平衡作用，增强组织的社会服务、沟通、公证、监督、市场调节等能力。第二要确保中介组织独立于教育部门和大学，实现职能分离、财务独立，防止出现“形脱神不脱”的现象。第三要切断教育部门与中介组织存在的“利益链”，让教育中介组织在市场中生存，减少对教育中介组织的干扰和干预。第四要明确教育中介组织的主体地位，进行自主经营、自负盈亏的市场主体活动。第五要以市场化思维管理中介组织，既要淡化前置审批，对市场准入的行业和区域限制进行放松，防止行业垄断，营造公平竞争的环境，又要对资质进行严格核定，全面考察，提高准入门槛，防止职业条件不完善的社会教育中介组织进入市场，使中介组织切实成为大学外部治理的重要主体。

（三）完善法治体系，规范利益相关者管理行为

良法是善治之前提，善治需要良法为保障。以法治精神重塑具有中国特色的现代大学制度，应以现有法律框架为基础，重点协调好大学与政府、社会的关系[6]。构建各级各类教育法律法规齐全、相互协调的教育治理法律制度体系，提升立法水平，提高执法能力。坚持依法立法、民主立法，加强各项教育制度制定时的沟通和协调，形成良好的教育法律制度供政府教育治理主体和行政相对共同遵循。在新时代，高等教育改革步入深水区，许多教育矛盾和问题更加复杂，更加需要法律制度来调整和解决。要以提高制度建设质量为着力点，聚焦提供人民满意的教育，立改废释并举，及时回应教育改革发展要求和社会的教育关切。

根据教育改革的进程，通过制定新的法律规范巩固改革创新的成果，并重视通过修改或者废止不合时宜的教育法律规范，明确大学的法人属性，在大学与政府之间建立起真正意义上的平等的法律关系，为进一步改革创新提供动力和保障。同时，要及时解决教育领域出现的新问题，发挥立法解释的重要作用，为深化教育领域改革、创新发展提供法治余地。良好的教育制度，如果执行不严，就会形成“破窗效应”，善治就会落空。政府是教育执法主体，各级教育行政机关具体负责教育法律规范的实施，要以扎根中国大地办教育的思想，以为人民满意的高等教育为基础，保证大学各利益相关者的诉求，实现严格规范公正文明的整体教育执法观念。注重发挥高等教育法律制度的激励与约束功能，通过精细化执行制度，多样化实施激励，重视目标和绩效的导向，使大学治理的制度在科学性、合理性和有效性方面不断提升，在政府、大学和社会三者之间形成新型关系和制度保障。

（四）强化多元协同，发挥大学主体的治理潜力

当前，教育改革步入深水区，大学治理中不断出现新问题和矛盾，仅仅依靠教育行政部门的单一管理难以适应大学发展新形势的需要，多元主体协同治理是有效解决大学问题的重要途径。实现大学教育治理体系和治理能力现代化的基本目标，关键在于提高大学的治理能力，核心在于加强对社会教育资源的挖掘，促使更多的社会力量主动在大学治理中发挥作用，形成多元协同治理的良好局面。

首先，要加强大学治理中多元主体的塑造。在中国特色社会制度环境中，坚持和加强党委的领导，发挥党组织在大学治理中的引导作用和宏观协调作用；要调整目前社会教育中介组织较强的政府属性，改变教育中介组织挂靠政府机构的现状，强化社会中介组织的独立自主性；着重建立大学的理事会，吸引政府和大学的核心利益相关者参加。其次，应建立一个大学多元主体的协商与沟通机制，关键是不同主体能够自由充分地表达和沟通，并处于常态化的协商、互动工作环境。第三，要不断提升协同治理的能力和水平，通过宣传协同治理的思想，培养和引进教育治理人才，提升治理能力。第四，要建立动力机制，引导多元主体能够主动参与到共同治理的框架中来。多元协同治理的出发点和内驱力在于利益相关者之间存在利益契合点，在契合点达到共同治理的推动和平衡。政府组织不能缺位，经常性监督和管理大学各治理主体，并做好制度结构调整和行为主体引导的工作，从而构建良性的公共服务多元治理机制。

总之，大学外部治理的复杂性与系统性，决定了各类举措需要彼此衔接、协同推进，形成多元共治的格局。惟其如此，才能取得预期成效，也才能实现“构建政府、大学、社会之间新型关系”的理想目标。