我国中小学心理健康教育建设的省际政策比较
——基于31省份中小学心理健康教育实施方案的文本分析

谭 鑫,彭玮婧

(1.中南大学 大学生心理健康教育中心，湖南 长沙 410083；2.湖南师范大学 教育科学学院，湖南 长沙 410081；3.湖南省教育科学研究院，湖南 长沙 410005)

国家对中小学心理健康教育高度重视，于2012年重新修订并印发了《中小学心理健康教育指导纲要(2012年修订)》(以下简称《纲要》)[1]。全国各省(含直辖市、自治区，下同)在2013至2017年间亦陆续发布了相应的实施方案和相关政策。目前，国内关于中小学心理健康教育政策的研究多集中在梳理政策的历史进程演变[2-3]，以及分析政策执行过程中的外部环境影响[4]、执行失真现象等方面[5]，而鲜见对省际政策的横向比较分析。

省级统筹是实现我国基础教育均衡发展的主要路径选择[6]，省级政策体现的是省级政府对国家有关政策的理解程度与落实力度，是省级政府工作开展的行为依据和行动指南。截至2019年底，全国共31个省份出台了中小学心理健康教育的专门政策。这些政策既落实了国家要求，又体现了各省特色。通过分析不同省份的中小学心理健康教育政策，可以了解各省针对学生心理健康发展采取的相关举措，学习它们的先进经验，为制定新的省级心理健康教育政策提供依据。

一、中小学心理健康教育省际政策文本共性特征

1.以心理育人体系构建为主要目标

心理育人是通过心理健康教育的开展实现育人目的。本研究通过对31个省份政策文件关键词的统计发现，构建“心理育人体系”是各省政策都提到的主要目标，其在各省政策文本关键词中所占比重为45.70%，主要涉及的内容包括心理课程教学体系与资源保障体系的建设、专门教育阵地、全员心育体系、危机预防体系、家校合作育人等(详见表1)。政策文本对政府相关工作的开展具有直接指导作用，也体现出政策制定者的价值导向[7]。“心理育人体系”在各省政策文本一级关键词中所占比重最高，反映出政府在政策制定过程中，已意识到学生心理健康会受到来自学校全体教师及学生本人家庭的影响。政府希望以学校为主渠道，构建起全员参与、家校联动的心理健康教育工作网络，共同促进学生心理健康水平提升。

表1 31个省份政策文本关键词

2.以课程建设为教育实施的主要渠道

本研究运用Ucinet社会网络分析工具，对31个省份政策文本关键词构建的高度共性特征的关联网络图谱分析发现(参见图1)，“课程建设”为核心词语，占据绝对中心节点位置，表明“课程建设”是各省心理育人体系中的重要任务，亦是各省推进心理健康教育的主要途径。“教材建设”“心理健康专题教育”“心理辅导与咨询服务”“教师队伍建设”“督导评估”等处于次重要的网络节点位置，且与“课程建设”有着非常强的相关关系。这一点在表1中也得到了印证：与“课程体系建设”相关的关键词占比高达15.06%，明显高于其他核心类目的关键词比重。

心理健康课程开设作为学校心理健康教育实施的主渠道，各省政策对其课时安排提出了每两周1课时的刚性要求，在课程组织上也提出了心理主题班会、团队活动、专家讲座、家校会谈等多种形式(详见表2)。

表2 各省份政策文本中关于心理课程设置的相关表述

3.以阵地建设与心理教师队伍建设为主要抓手

有阵地才有中小学心理健康教育实施发展的空间。阵地建设在核心类目比重中排名第二，为12.97%。心理辅导室作为帮助师生解决心理困扰的专门场所[8]，是学校心理健康教育开展的重要阵地。为此，教育部专门出台《中小学心理辅导室建设指南》，对其在功能定位、基本设置、管理规范等方面均提出了明确要求[9]。目前，31个省份的政策中均提出要按照国家要求建设心理辅导室。另外，心理教师是心理健康教育工作开展的关键力量，亦是心理健康事业有效发展的核心标识。由表1可知，“心理教师队伍建设”的关键词占比为26.03%，在一级关键词比重中排名第二。同时，从图1可见，“心理教师队伍建设”具有较大的节点规模，且处于重要的节点位置，与关键词网络中各个节点的联系也非常密切。心理教师队伍建设主要包括队伍配备与准入标准、教师培养培训体系构建及教师考核评价激励机制三个方面，其中占比最大的为专职心理教师配齐，在核心类目比重达11.74%。在心理教师的配备方面，31个省份的政策文件中均提出要达到国家规定的每所学校至少配备一名专职或兼职教师的标准，部分省份甚至提出了高于国家标准的政策要求。例如，北京市、上海市、广东省、福建省、山东省、江西省等省份规定每1 000名学生至少配备1名专职心理教师。

图1 中小学心理健康教育政策文本关键词关联度

4.以强化组织领导为重要保障

组织领导在中小学心理健康教育政策的方向把控和具体落实方面起着至关重要的作用。在各省份政策中，有17个省份明确要求成立心理健康教育指导中心，对各学校进行督导，其中有7个省份明确将心理健康教育列入学校年度工作计划，并纳入督导评估指标体系中。评估体系包括学校重视程度、机构设置、制度建设、经费支持、师资投入、教学建设、个体咨询与团体辅导情况及工作效果等方面。对心理健康重视的省份更将心理健康教育工作作为德育工作的重要部分，例如四川省政策中明确提出中小学心理健康教育工作在各学校德育工作整体目标考核中占比20%(具体如表3所示)。

表3 相关省份政策文件中关于“强化组织领导”的政策举措

5.社会支持服务体系建构力度不足

中小学心理健康教育要依托一定的载体而展开，随着我国社会心理服务体系的建立，其所依托的载体也呈现越来越多样化、丰富化的发展态势[10]，整合资源，借助外力，多方联动，多渠道、全方位地开展中小学心理健康教育已成为不可阻挡的趋势。因此，“社会支持服务系统”成为中小学心理健康教育十分重要的资源要素。本研究通过对政策的梳理发现，只有少数省份明确提出要建立心理危机转诊绿色通道，加强与精神卫生医院等专业机构对接。例如，北京市要求开通首都学生心理健康直通车，为学生心理，以及精神疾病的诊疗与救治提供畅通转介“绿色通道”。重庆市政府明确与市精神卫生中心联合签订“心理健康共建单位”协议，为学生提供专项诊疗。而大多数省份对“社会支持服务系统”表述较少，这一点在各省份政策文件关键词占比中也得到了印证。由表1可知，“社会支持服务系统”的五个方面：社会心理教育途径、社会心理机构服务、社会心理援助体系、社会氛围营造、心理医疗机构建设，总占比仅为9.77%。可见，社会资源利用不足、社会支持服务体系建构力度不大成为各省政策文件中共同的“短板”。

二、中小学心理健康教育省际政策文本的差异性

虽然各省份在促进中小学心理健康教育发展过程中各自制定了政策，积极利用课程、人才、社会力量等资源推动中小学心理健康教育发展，但省际政策之间也存在较为明显的差异。

1.政策实施力度存在显著差异

从31个省份心理健康教育政策可知，各地为中小学心理健康教育建设均提供了一定支持，但由于各地的经济基础，以及心理健康教育前期工作基础不同，它们对心理健康教育投入的力度不尽相同，主要在各省份的具体政策与政策的细化落实两方面存在差异。各省份大体可分为三类：一是“基础好，力度强”的省份，主要以北上广等一线省份为代表。这些省份中小学心理健康教育基础好，政策制度规范，评估方式清晰，建设相对完善；与此同时，地方经济水平高，对心理健康更为重视，因此，它们对心理健康教育有意向也更有能力将政策落地、落实。以校园心理危机预防体系建设这块“最难啃的硬骨头”为例，仅有少数基础好、力度强的省份建立了专门的中小学心理健康危机干预体系政策制度，如北京市明确要求采取“一人一案”的个性化指导服务，编制各类调查和评估工具，通过分层随机取样，建设各类学校教师和学生心理健康状况常模；建立监测制度，每年定期进行一次监测和数据采集，形成心理健康电子报告数据库。上海市建立了“班级—学校—区”三级预防体系制度，明确要求编写《危机干预手册》，推广工作规范，成立“中小学、中职校危机干预中心组”，开通热线，同时要求在重点时段发布危机干预指导信息。广东、浙江等还另外出台了专门的心理危机识别与干预政策文件。二是“基础良,投入高”的省份，以湖南、湖北、山东等中东部省份为突出代表。这些省份基本上建立了较好的中小学心理健康教育体系，明确了中小学心理健康教育的重要性，它们的政策措施要求明确、可操作性强，经济投入也比较大。例如，山东省明确要求各学校在心理健康教育投入上保证每年生均10元以上，部分学校生均20元以上，但离心理健康教育强省的目标仍有一定差距。三是“基础弱，落实难”的省份，主要以新疆、西藏、青海等西部省份为主。这些地方对中小学心理健康教育的投入相对较少，加之地理环境等相关因素影响，有效实施心理健康教育相对较难。所以，这些省份的中小学心理健康教育相关政策多为对教育部相关政策的复制，缺乏地方特色。

2.心理教师队伍建设水平存在显著差异

教师是心理健康教育的主要实施者，心理教师队伍建设在中小学心理健康教育发展中的作用尤为关键。但目前各省份的政策对心理教师队伍建设提出的要求存在较大差异。在专业队伍建设上，《纲要》要求专职心理教师须具备心理学或相关专业本科学历。其中，广东、上海、浙江、四川、辽宁等省份的政策中明确了专兼职教师的从业要求和准入制度，并且在专兼职教师的配备上严格按照要求实施。例如，广东省要求设立省中小学心理健康教育培训三级资格证书，并出台培训考核办法；浙江省出台了《中小学心理健康教育教师上岗资格证书管理办法》，明确上岗要求。在教师培训体系建设上，《纲要》明确指出了培训要求及培训体系的构建，但目前只有北京、上海、广东、安徽等少数省份进行了系统性的培训体系构建并提出创新性的培训举措。例如，北京市明确要求建立心理健康教育工作基地，开展系统化、进阶式培训,同时完善了新任心理教师上岗培训和心理教师轮训制度。广东省创新培训模式，制定了菜单式培训、必修和选修相结合等多种培训方式兼具的相关制度，力求精准施训以提升培训的有效性。上海市设立了“上海市学校心理咨询师证”“上海市家庭教育指导师”等专业资格认证政策。而在教师考核评价激励机制上，各省份对相关政策的落实不尽相同，仅有极少数省份制定了具体的激励措施，以维持心理教师队伍的稳定，提高他们的工作积极性。例如，上海市、辽宁省明确将心理教师在正常工作时间以外的咨询、讲座或主题教育活动记入工作量。山西省明确专职心理教师可参加中小学教师专业技术职务评聘。

3.心理健康教育体系化推进存在显著差异

心理健康教育倒逼中小学教育体系重构，涉及心理健康教育的地位作用、资源配置、政策配套等 各方面[4]。在心理健康教育教材的编写和选用上，只有北京、上海、广东等省份明确要求采用省(市)内统一审定的心理健康教育材料，而大多数省份没有将其纳入地方统编教材，均要求各级各类学校自行编写，教学内容十分不统一[11]。在组织管理方面，多数省份心理健康教育地位作用仍不彰显，政策供给滞后，在各级各类教育督导、考核，以及现行义务教育质量监测中，均未得到应有体现。在全员心育方面，只有广东、河北、安徽等少数几个省份贯彻《纲要》要求，落实全体教师的心理健康教育职责，构建各学科同行同向的全员心育体系。例如，广东省在政策中提出心理健康教育“进学校年度工作计划、进各类主题班团队活动、进班主任日常管理工作”，班主任要在班级管理中融合心理教育，能主持开展心理健康教育班会及主题活动，能在学生管理中运用心理学知识，并且能指导家长关注子女心理健康成长；同时提出把心理健康教育纳入各学科课程教学目标和教研活动内容，使得心理健康教育与各学科教学深度融合，以此来提高全体教师心理健康教育意识与能力，起到“课程心育”的功能[12]。在家校合作育人方面，目前只有上海市建立了较为完善的家校联系政策，建立了“上海市家庭教育指导师”培训制度，要求学校将学生的家庭情况、成长环境与经历等作为心理普查建档的重要信息内容，将家庭教育、家校沟通作为学生心理预警体系的重要组成部分；明确要求学校定期开展家校互联心育活动，利用家长学校、家长委员会及家校网络互动平台，多渠道普及心育知识，每年开展家庭教育指导和实践活动不少于4次，帮助家长树立科学教育观念，掌握正确的心理健康教育方法，发挥“家庭心育”的作用[13]。

三、中小学心理健康教育政策实施的建议

心理健康教育是学校教育的应有之义[14]。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》提出，要“重视青少年身体素质和心理健康教育”[15]。因此，在系统比较省际中小学心理健康教育政策的基础上，结合新时代中小学心理健康教育面临的新形势、新任务和新要求，各省要制定更好的中小学心理健康教育政策，需从以下四方面推进：

1.防范省际政策的“两极化”

目前，省际之间在政策实施力度、心理教师人才队伍建设，以及心理健康教育体系化推进等方面均存在较大差异，但不同省份的中小学生具有类似的心理健康需求，并且由于欠发达地区留守儿童的比例高[16-17]，学生的心理健康需求更为迫切。同时，2020年国务院政府工作报告中提出，要推动教育公平发展和质量提升，保障教育成功机会和教育效果的相对均等[18]。为此，需防止个别省份由于政策优势在心理健康教育实施进程中占据绝对主动地位[19]，谨防省际政策的“两极化”。建设突出的“胜出”省份越发具有主导权，其建设情况能迅速不断优化，进入良性循环的轨道，否则会导致目前建设较为落后的“追赶”省份变成习得性无助，缺乏建设动力，进入按部就班甚至无所作为的恶性循环中。同理，对于各地方不同学校之间的省(区、市)内建设差异，也要防止始终把好资源优先倾向心理健康教育建设条件好的学校，例如在经费支持、课题申报等方面杜绝由于“身份固化”所带来的“资源垄断”现象，形成“有者恒有、无者恒无”的“马太效应”。

2.政策制定需立足省情，避免简单复制

依据发展心理学观点，同一阶段学生心理健康需求具有共通性[20]，但由于各省份心理健康工作基础及可利用资源不尽相同，因此，中小学心理健康教育政策的制定一定要立足于本省(区、市)实际情况，避免简单复制，在制度建设以及机制体制形成过程中要避免路径依赖所造成的制度惰性[21]；要以科学的政策研究为基础，对于基础好、阵地建设已经很完备的省份，要重点加强心理健康教育的内涵建设，制定符合本省实际、彰显本省特色的心理健康教育制度；对于心理健康教育基础相对薄弱的省份，则应在加大投入力度、保障基本条件上下功夫。但需特别注意的是，在中小学心理健康教育建设过程中，经费的投入固然重要，但各省(区、市)在加大对心理健康教育投入的同时，要杜绝出现“只有经费投入大、心理健康工作才能做得好”的这种仅仅依赖经费投入的“盲目投入型”思维，防止滋生和固化对经费的过度资源依赖。“盲目投入型”思维，一方面，会形成无经费则无成效，“有钱大作为，没钱没作为”的错误认知，极大地降低建设主体的创造性和主动性，甚至出现“花钱赚吆喝”的虚假繁荣；另一方面，会削弱那些由于客观条件限制经费投入较低的学校的发展劲头，进入“心有余而力不足”听天由命的自我安慰状态。总之，中小学心理健康教育政策的制定需要结合省(区、市)情，量体裁衣，走有自身特色的发展之路。

3.建构清晰明确的政策评鉴机制

政策评鉴机制直接关系到政策执行力度[22]。本研究基于政策文本分析发现，中小学心理健康教育工作建设质量好的省份所出台的政策具有指导性强、操作性佳及可评估的特点。因此，各省份在后续政策制定中需构建清晰明确的政策评鉴机制，提升中小学心理健康教育的实际效果；需改变在政策文件中存在的具体政策措施不清晰、评估方式不明确、原则性表述多的状况。例如，在加强心理健康教育政策供给方面，需要出台省、市、县、校心理健康教育具体生均金额的经费投入政策，加快构建心理健康教育政策保障体系；在完善学校评价体系方面，需将心育工作全面纳入学校年终考核、学校领导班子考核、各学科课程教学、班主任工作、团队工作等的评价内容中；在心理教师考评激励方面，要明确将心理教师开展学生的全员建档、个别与团体心理辅导、大型主题活动、重点学生心理危机干预等工作全面纳入教学工作量计算、教学考核评价和职称评聘的成果认定中，切实保证心理老师“留得下，用得上，干得好”[23]。政策要求越明确，越能保证政策的落地落实，防止“上有政策，下有对策”的虚假执行，这样也能更好地完成对政策实施情况的考核与评价，真正促进中小学心理健康教育发展。

4.强化政策协同，整合社会资源

学生心理健康发展受多重复杂因素影响，教育部门是主渠道，但光有教育部门还远远不够。根据教育法规定，全社会均有教育责任，都应关爱学生健康成长。为推进心理健康发展，在2016年22个部委联合发文出台了《关于加强心理健康服务的指导意见》。由此可见，搞好心理健康服务不能仅靠一方之力，需要建构心理健康服务体系。中小学生心理健康教育不仅仅需要学校，家庭及社会支持也尤为重要[24-25]。整合资源，借助外力，形成全员全社会心育体系是推进我国中小学心理健康教育长远发展的重要手段[26]。例如，在政策中可明确：卫生部门牵头建立学校与医疗机构的联系机制，为学生开设专门门诊；工商部门督查社会心理咨询机构，为学校、家长和中小学生提供科学规范、优质可及的心理服务[27]；民政部门在资源整合与分配过程，以及心理健康志愿服务援助体系建设中，将资源向贫困落后地区中小学倾斜，解决其心理健康教育发展不足的问题；共青团通过组建有相关资质的心理服务志愿者团队，定期为中小学生开展心理科普、陪伴支持、心理疏导等志愿服务；妇联通过购买社会心理机构的服务等形式充实中小学心理健康教育，特别加强对留守儿童等特殊学生群体的心理健康关注；宣传部门利用“5.25心理健康日”“世界精神卫生日”等时机加强心理健康的正面宣传引导，规范涉及教育、未成年人的新闻报道，避免误导社会舆论和教育观念[28]，发挥“社会心育”的作用。此外，个体心理健康具有发展性和阶段性变化规律，大中小学心理健康教育一体化推进可成为我国心理健康教育发展的新趋势[29-30]。

当前，中小学心理健康教育教师短缺和专业性不强是阻碍事业发展的关键，针对这一问题，可借助高校人才培养优势与专业力量，完善“职前培养与职后培训相结合”的体系：一方面，可通过扩大高校心理学等专业培养规模，优化师范专业心理健康教育内容等，强化师范生心理健康教育能力培养与训练，提高“准中小学教师”的心理健康教育普遍能力[31]；另一方面，可建立大中小学心理健康教研平台，以案例交流、教学研究、课题合作等方式，推动高校与中小学在心理健康教育方面的合作，更好地为学生心理健康服务[32]。

最后，需特别强调，中小学心理健康教育建设是中小学教育现代化进程的一次战略布局，既要遵循中小学生发展的规律，回归“以人为本”“立德树人”本位逻辑，又要保持政策理性，认清中小学生心理健康教育的发展目标，充分尊重各省份实际情况和特点特色，形成具有地方特色的中小学生心理健康创新发展机制，产生有效的政策联动，推动中小学心理健康教育事业的发展。