移动互联时代共享交通监管现代化改革思考

方燕

(中国社会科学院，北京100102)

0 引言

国务院办公厅2019年印发的《关于促进平台经济规范健康发展的意见》[1]让平台经济发展问题成为热点，作为“互联网+交通”融合的共享交通平台发展自然也如此。共享交通平台类型及其特点不同，政策处理不同，应量身定制新型监管模式。

作为“互联网+交通”的融合，共享交通业态按商业模式和服务产品性质可分为基于双边市场的平台撮合匹配服务、基于自营化的在线渠道服务和车辆在线租赁服务三大类。匹配平台(如网约车、顺风车、拼车、代驾和停车)通过搭建C2C间的信息技术链接桥梁，快速匹配司机和乘客间的即时供需信息，帮助解决打车难、停车难等出行难问题，盘活闲置的交通资源。其中网约车(和拼车、顺风车、代驾)是由平台运营商借助信息技术将社会上已有车辆、道路和驾驶员等资源与潜在乘客进行实时精准匹配，为非巡游的乘客给予的独特化预约出行服务，确保整个运乘过程的质量高、效率快、更安全。网约车和顺风车(拼车)平台运营商不直接从事运乘服务，只借助信息技术资源，向私家车主有偿提供信息匹配服务。提供运乘服务的是私家车主而非平台，两者间形成的是短期合作交易关系而非长期雇佣关系。匹配平台业务具有进入/退出门槛低(轻资产、易融资)、研发创新频繁、交叉网络效应强、直接网络效应不明显、用户粘性低等经济技术特征。

在线渠道服务是由相关运营商通过搭建B2C间的信息技术链接桥梁，自备出租车辆和专业驾驶员等资源为乘客有偿提供运乘服务，解决出行难问题。例如，约车服务是由运营商借助信息技术雇佣司机为潜在乘客提供高质有效又安全的运乘服务。约车运营商同时发布信息匹配撮合服务和运乘服务，也是服务提供者。在线渠道业务具有重资产(自备司机和车辆)、用户粘性低、服务差异化大(中高端)等特征。

车辆在线租赁由运营商借助信息技术向需求方有偿出租车辆(如单车、汽车和电动车)，满足即时用车需求，并借助互联网信息化优势提高车辆运营效率和安全性。分时租赁业务的常见表现是共享单车、电动车和汽车。平台运营商借助信息技术向出行者有偿提供点到点的车辆租赁服务。车辆在线租赁业务常具有随取随还、无桩共享和经济便捷等优势，但由于法规缺乏和社会不友好等原因，致使主动或被动地将在线租赁过程产生的负外部性推向社会，带来无序停放、阻碍通行等乱象。共享汽车和电动车还面临停车费高和充电不便等问题。操作租赁车辆的人常是出行服务需求方——乘客，属于自我提供的运乘服务。在线租赁平台只提供租赁服务，除非车辆有缺陷，否则不应承担运乘服务责任。在线租赁服务具有重资产(自有车辆)、用户粘性低、服务差异化较难等特征。

无论共享交通各业态的商业模式有多大差异，平台运营商都秉持增长重于利润的原则，致力争夺用户注意力和眼球，争取尽量多的用户尽量频繁地使用自家应用，迅速提升网民使用相应服务的频率和时长，尽快让自家用户规模率先突破临界点或防止对手的用户规模率先突破临界点。运营商借助大数据等技术手段，获取尽量精细的用户行为和特征数据进行私人订制出行方案、个性化动态化定价营销、个性化推送等，进一步吸引潜在用户使用平台应用。

共享交通监管可以是维持垄断格局下的平台运营商管制，也可以是旨于打破垄断、促进竞争和研发创新的反垄断与竞争政策。两者都以社会福利(消费者利益)和公共利益为诉求，以促进共享交通可持续发展和深度融合综合智能交通体系为长远目标。

1 共享交通出行监管中的问题

当前关于监管共享交通这一业态至少仍有两大问题待续解决。

1.1 网约车(顺风车)及其平台运营商功能定位不清

针对共享交通平台运营商的功能定位仍未完全清晰。如果说基本认同将约车平台运营商定位为交通运输服务提供商、将共享车辆平台定位为车辆租赁服务商，那么对网约车、顺风车和拼车平台的定位就存在异议。出租车公司和部分政府部门希望将这类平台定位为与传统出租车公司一样的交通运输服务提供者，同样需遵守出租车监管制度。滴滴出行和优步等平台强调自己只借助网络通信技术给供需双方提供信息撮合匹配服务，在这个业务上属于平台型网络技术服务公司。总体上，欧盟倾向于认为优步和滴滴网约车是出租车业务，应按照客运公司监管，需取得牌照。同时，在英国优步司机诉优步平台不提供带薪休假案件中，英国最高法院在2021年2月19日认定优步司机与平台是从属关系而非合同交易关系，裁定优步司机为优步员工(Worker)而非零工，享受英国劳动法中的部分权益(如最低工资和带薪休假等)。值得注意的是，此判决中司机被裁定的身份是员工而非职工(Employee)，因而不能享受解雇保护等权益。只有存在明确的劳动合同的员工才能视为职工。但是，美国加利福尼亚、科罗拉多、华盛顿等越来越多州倾向于将网约车平台统称为交通网络公司，以和传统出租车、预约包租车相区分，将网约车平台入驻的司机在一定条件下视为独立成承运人。对网约车(顺风车)平台运营商的功能定位不清或错误，导致对共享交通行业乃至整个零工经济的监管措施不合理，阻碍行业发展。

1.2 传统监管理念和模式在共享交通领域的实用性存疑，监管错位越位频显

传统依靠准入限制等经济性管控的监管理念和模式[2-4]，无法适应共享交通新特征，实用性备受非议，致使监管错位越位，推高被管制的共享交通新兴企业的合规成本。

在对网约车的政府监管方面，六部委出台的网约车管理办法让网约车和车辆租赁合法化的同时，也赋予了北京市政府以属地管理的责任主体，并把网约车和传统巡游出租车并列为出租车。这就直接导致在新政落地时北京市主管部门基本延续了针对传统巡游出租车行业的特许准入管理体制，实现属地化、行业性和科层型管理。这种体制不但对平台、驾驶员和车辆提出诸多无必要的技术要求，还要求设立异地分公司、安装定位装置和计价器等。以三证合一式准入许可为标志的经济性监管体制违背了共享交通跨区域、跨部门、跨行业等特性，更违背共享交通的进入退出和研发创新均频繁的特征。此外，特许准入监管模式无形中帮助了网约车行业搭建起阻扰市场进入的人为壁垒，促使网约车在位者涉嫌垄断，削弱非巡游出行服务供给的数量和质量，影响乘客出行过程中的消费体验和安全感，长期而言势必也会挫败和抑制共享出行行业的研发创新活力。这种监管体制无意中将资源配置权力再度收归政府，直接导致平台、车辆和司机的合规成本攀升，压缩市场供给空间，使得打车难、打车贵等出行问题重现。这反过来又诱导网约车非法运营频发和“黑车”市场重现，乘客安全无保障，加大了公众出行的安全隐患。同时，这又加大监管审核压力，催生了对执法队伍和力量的无故需求，浪费执法资源。经营执照、车辆轴距排量、司机户籍等要求并不能确保乘客人身安全或职业化提供服务的初衷，有时获取执照的要求远远超出执业所需的技能，涉嫌违背劳动权和公平竞争原则。

车辆分时租赁方面，相关部门出台的规范互联网租赁单车、汽车、小微型客车和停车场等发展的政策，大多借助车辆投放量、运营牌照等限制手段一刀切地杜绝公共出行安全隐患。车辆投放量原本属于租赁服务商的正常经营行为，仅因其带来的潜在负外部性影响而剥夺自主决策权，实有监管越位错位之嫌。监管机构也未与相关服务商充分沟通，更未利用共享车辆运营大数据，分区域、分城市地科学研究调控投放量和分配机制，未根据城市交通规划动态调整完善机制。

2 共享交通出行监管现代化改革的思路和路径

为实现共享交通监管能力和体系现代化，诱导新型移动出行服务和科技共同满足大都市发展，在此建议重新界定网约车(顺风车)平台的功能定位、变革特许准入式监管模式，全面提升监管理念。

2.1 认清共享交通业态属性，按业务形态或商业模式界定平台的功能定位

网约车(顺风车)平台只提供线上信息撮合服务，线下由兼职司机完成承运服务。因而这类平台不从事任何交通运输职能，应定位为网络信息中介服务商，不应按照传统巡游出租车来监管。同时，可借鉴美国和英国经验，明确平台与从业者之间的关系。

从立法层面，借鉴针对平台型电商的职能定位的有益做法，明确将网约车(顺风车)平台运营商界定为提供交通网络技术服务的交通网络技术公司，而非交通运输服务公司。交通网络公司的功能定位在北美日益流行。截至2018年11月，美国49个州和哥伦比亚特区均基于交通网络公司的定位进行监管立法。鉴于共享交通平台运营商常从事网约车和顺风车、约车等多种业务，要求平台运营商按业务核算，并探索按照业务模式细致界定共享交通平台运营商的职能定位。将网约车和顺风车(拼车)业务部分视为网络技术服务，不强制承担承运人责任，自然就不能与传统出租车公司等同对待；将依靠企业雇员提供的专车快车等约车业务视为交通运输服务提供，承担承运人责任，与其他交通运输公司等同对待；车辆租赁业务算作金融租赁行业范畴，不承担承运人责任。突出共享车辆的互联网特性和绿色低碳环保作用，明确车辆在线租赁业务在慢行交通的职能定位。

2.2 深刻认识共享交通的共享特性，建立适应行业发展的分类监管新模式

与传统交通资源的专业化利用不同，共享交通将交通资源的所有权和使用权分离开来，更加注重使用权的交易，大幅提升交通资源的利用效率。实践中，交通资源分布在公共交通、私人、企业、政府等多主体手中，不同主体对交通资源的利用水平差异极大，尤其是私家车资源的闲置率普遍在95%以上。这不仅导致了交通资源的巨大浪费，而且闲置交通资源还占据了大量城市空间资源，成为道路拥堵的重要原因。但是，普遍有专职工作的私家车主和私家车资源进入出行服务市场，意味着他们将以兼职身份提供短时服务，这构成了当前北京市网约车的重要提供主体。如果不区分共享交通资源供给的专职和兼职差异，一刀切地适用传统的监管方式，将会让兼职从业者的成本远超收入，得不偿失。现行的一刀切式的传统监管政策已经显现出极大的负面效果，要尽快抛弃此监管方式，根据共享交通的基本特征，创新监管方式，在保障安全的基础上，切实为大量兼职从业者提供从业机会。

2.3 短期内优化既有经济性监管模式

长期看来，建议取消网约车属地化特许经营的经济性监管模式；取消互联网租赁监管车辆投放做法，还权于民。在短期无法彻底摈弃准入监管模式的情况下，适当优化和调整现有网约车监管模式(如禁限投放令)，放宽监管政策适用的地理边界。第一步措施是将牌照统筹范围从城市扩至省份甚至是全国一盘棋，减少合规成本。国家级和省市级监管主体在数据本地化监管上进行兼容性对接和互联互通，减少重复接入新增带来的合规成本。同时，出于满足公平竞争审查、遵守劳动法等考虑，修改和放宽网约车实施细则中三证合一规定，调整或弱化要在每个城市设立分公司和交保险的要求，取消安装定位装置和计价器等不合理要求。顺风车及拼车业务与网约车遵守相同制度。在短期内，按照可行性和科学性原则重新推敲和修订完善互联网租赁监管中的车辆投放、没收和罚款额度等方面的规定。

2.4 长期内变革理念，改善模式，完成监管“五过渡”

在总体监管理念上，从以准入审核审批的事前监管为主过渡为以事中事后过程监管+结果监管为主，辅以必要的准入监管，提升监管理念合理化水平和响应“放管服”精神。对于事后过程监管，从唯“封堵”型监管过渡为以“疏通”型监管为主。转变“一乱即禁止”的封堵式监管做法，探索尝试“一乱先疏通”的监管思路，通过观念更新、法律法规和技术运用来培育良好的监管制度。弱化甚至改变凭借“秒完单”预防性设计和屏蔽“显示乘客目的地”功能等简单粗暴式监管来规避网约车司机变相拒载和选择性接单的做法，更多地借助经济激励手段因势利导地引导提供高质充足又安全的出行服务。促进数据开发利用，通过脱媒等技术手段优化针对网约车数据本地化政策，规避数据保护主义，力争保护用户隐私和数据安全。

根本改革调整监管模式与手段，从以经济性监管为主过渡为经济性同社会性双管齐下。在社会性监管方面，结合共享交通业态的多学科交叉特点，加强和优化针对乘客个人健康、生产安全、公共安全以及外围环境的监管，同时防范事后的用户隐私和数据安全损害风险。规范车辆租赁押金结算和信用制度，密切关注顺风车社交化中存在的违法违规隐患。变革和改进经济性监管理念，从以结构性监管为主过渡为以行为和绩效监管为主。谨慎采用行政特许经营监管共享交通平台，可适度采用普通许可，逐渐不设置数量控制，采取价格上限等方式让价格机制灵活可控，并配套以最基本的资质要求限制(汽车司机驾龄、犯罪历史和基本保险，单车骑行人最小年龄等)。弱化甚至抛弃仅凭市场份额和集中度等静态的结构性指标来判断共享交通运营企业及其行为的正当性的做法；结合共享交通的经济技术特征和动态演化规律，直接考察和判断平台运营商行为，评估其绩效影响。客观审视网约车(顺风车)平台进行个性化动态定价等行为性质，防止误诊错判。

拓展行为监管范围，从一味监管价格、数量和质量等传统商业行为过渡为以监管平台数据和算法规则为主，辅以优化监管传统商业行为。数据监管时，不应拘泥于数据收集和使用环节，更应着眼于数据的收集、存储、处理加工、分析提炼和使用等整个数据价值链，借助市场设计和制度顶层设计的思路人为构建数据交易市场，促进数据资产的交易共享使用。算法监管时，根据谁最终决策原则明确主体，按照成本收益原则划定责任边界，在尊重商业机密和秘密等知识产权的前提下重点审视算法合谋、算法歧视和安全、算法伦理道德等方面。在确保算法商业机密不泄露的前提下，借助新规制经济理念和机制设计思想优化监管算法规则，杜绝要算法透明化的不可行也不合理的要求。

3 结束语

本文探讨了移动互联网时代下的共享交通监管精细化改革问题。笔者主张认清共享交通业态属性，按业务形态或商业模式的不同，分类施策。通过解决网约车(顺风车)及其平台运营商功能定位不清，传统监管理念和模式下监管错位越位频显的问题，推进共享交通监管能力和体系现代化。特别是呼吁在短期内优化既有经济性监管模式，在长期内变革监管理念，改善监管模式。监管能力和体系现代化是保障以共享交通为代表的“互联网+”和各种各样的“+互联网”健康有序发展的基本前提。针对共享交通监管改革的探索只是其中的一个先期尝试，但有助于后续的监管改革推进工作。