领导干部自然资源资产离任审计

袁瑞瑞（西京学院）

■引言

在新时代对自然资源资产的审计提出了新的要求：习近平生态文明思想是资源环境审计发展的指导思想，生态文明建设“三期叠加”是资源环境审计发展的时代背景，助力打好污染防治攻坚战是资源环境审计发展的现实目标，党和国家机构改革为资源环境审计发展提供制度支持。资源环境问题已经成为制约我国发展的重大矛盾，增强对自然资源资产的合理开发及利用已迫在眉睫。

十八届三中全会通过深化改革的决定中指出，要对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态损害的责任终身制。明确领导干部离任审计的重要性，界定领导干部在资源开发和保护方面的责任，这是实现生态持续发展，促进经济与生态和谐的要求。

■理论框架

（一）领导干部自然资源资产离任审计的含义

相关含义：该项审计工作主要是针对领导干部展开的，对其任职前后所管理、开发、利用自然资源资产以及与自然资产相关的财政收支活动进行的审计。该审计工作主要关注领导干部在职期间取得的经济效益及环境效益等，促进自然资源保护的全面有效履行，各级部门的执法水平有效提升。审计的对象既包括地域领导干部，也包括国有企业的领导负责人。与此同时，该项审计政策将作为领导干部的考核依据之一，以此决定是否任免和惩罚。对此审计类型的完善，既能促进领导干部在任职前后合理开发利用自然资源资产，避免领导干部唯利是图，一味地注重任职期间绩效的增长，为了GDP 的光鲜而破坏生态环境，也能够促进实现社会生态文明与经济效益同步增长的局面。

（二）领导干部自然资源资产离任审计产生的原因

1.生态文明建设的要求

我国大力推进生态文明建设，然而部分地方领导干部在任职期间为了地方经济快速发展及个人政绩，发展经济以牺牲生态环境为代价，这些行为极可能给当地的生态环境带来损失。从广义来说，这属于领导干部的经济责任，然而现在的经济责任审计更注重经济管理责任履行的情况，审计过程中对自然资源资产的关注不够，这些现实催生了此类型审计的产生。

2.自然资源的外部性和领导干部的流动性

随着人们生活水平的提高，对生态环境更加重视，人们开始更加关注环境资源。自然资源具有极强的外部性，再加上我国行政区域和自然生态功能区的划分并不完全一致，这对于环境保护问责来说很困难。比如水和空气都具有流动性，一个地方的流域污染、空气污染会影响及涉及到周边地区。领导干部任职的变动使得环境问题难以追责，现任领导不愿意治理上任留下的污染问题。生态环境的治理过程本就是一个周期长、不易见效的过程，现任领导也不愿意将治理成果“拱手相让”给下任。

（三）领导干部自然资源资产离任审计的目标及原则

1.目标

在国家治理体系中，政府、市场、社会“三位一体”的国家治理机制满足现代国家结构的需求。在公共权力的运用中，被一些人用来谋私利，自然资源是否被垄断，是否得到优化配置，将关系到我国社会的发展。管理层对自然资源流失的审查是党政领导的主要审计目标，本类型审计的目的是让各级领导认识到自己对生态建设的责任。贯彻落实环境审计损害终身责任制，有助于推动我国环保事业的发展，使我国以资源作为载体的发展实现绿色可持续。

2.原则

在自然资源离任中，审计的过程当中应当遵循联合审计与监督合作的原则。这方面除了涉及审计方面的专业知识和职业判断，还涉及生态环境保护等方面的专业知识。为了工作的顺利完成，需要寻求环境保护方面专家的帮助，加入审计工作小组，进行联合审计。因此在自然资源资产离任审计过程中，在符合基本审计准则的前提下，要考虑审计项目以及各审计地区的特殊性。我国是一个多流域的国家，每个地方的水资源污染情况不同，上游的污染会冲到下游，导致中、下游污染。所以对于这些迁移性强、流动性大的污染，需要做好审计责任划分，明确区域责任，主张谁污染，谁治理。这就能够有效地避免在职干部为了一时的经济发展而牺牲环境为代价。

■领导干部自然资源资产离任审计存在的问题

（一）缺乏统筹整合

目前，审计自然资源和生态环境主要是领导干部资源离任审计和环境专项审计。在一些项目中，也会交叉着资源、环境相关的审计内容。例如，在经济责任审计中，有相关自然资源和生态建设的项目；扶贫审计中，存在生态绿色扶贫扶贫；金融审计中，绿色金融、绿色信贷等。

（二）缺乏“科技强审”

在自然资源和生态环境审计方面，普遍存在范围大、覆盖面积广的特征，为了全面准确的了解某一区域的情况，科学技术手段的审计无疑为领导干部自然资源资产离任审计带来革命性变化。目前，地理信息系统在资源环境审计中发挥着重要的作用。要想实现科技强审，目前，在资源环境审计中仍面临一些需要解决解决的问题：一是，各地区建立数据库的标准不一，区域内不同地方容易出现数据矛盾现象；二是，由于一些地区缺乏技术支持，无法全面获取基础性数据，导致底子摸不清；三是，数据共享平台没有完全建立，数据分享不及时。

（三）缺乏高素质专业化的审计队伍

在生态文明建设处于“三期叠加”的重大战略，专业化审计人员数量不够、专业知识不充分，不能够很好地服务目前的资源环境专项审计。领导干部自然资源资产离任审计要求审计人员的综合性、专业性较强，要有专业的财经类知识，还要有自然资源环境的专业知识。目前，首先是审计工作人员的实践知识大多集中在财经方面，比较缺乏资源环境专业背景；大多数审计人员的审计思路以资金审计和项目审计为主；其次，在农业、资源、环境方面的审计人员较少，审计人员工作压力大；尤其是在县级审计机关，相关人才资源方面较为短缺，少有对资源环境熟悉的专业审计人员。

■完成此类型审计工作的对策

（一）建设领导干部离任审计数据库

我国各个地区自然资源差异较大，在充分考虑自然资源的优势，通过即将离任的领导干部，建立领导干部离任的自然资源数据库，推进自然资源离任审计的全覆盖。在数据库中，把符合条件的审计对象全部纳入。具体包括：审计领导干部的任职期限、任职地区；审计领导干部所在区域自然资源优势、特色，资源环境现状、资源环境存在的问题；通过建立数据库，可以摸清该审计区域自然资源现状，便于领导干部离任做好交接工作；还可以为再次实施领导干部审计提供重要参考，利于各部门的协作沟通。由于地方领导干部众多，建立大规模的领导干部离任审计数据库对各级审计部门具有重要的价值，并且利于推进审计全覆盖。

（二）加强“科技强审”和专业人员队伍培养

以习近平总书记提到的科技强审立身，以自身建设立信为指导。加强资源环境审计信息化、专业化建设。一是，充分利用现有的技术手段：卫星遥感、地理信息系统等软件，与审计相结合，服务自然资源离任审计；二是，与自然资源部、生态环境部等其他相关单位沟通，搭建自然资源审计数据中心。第三，以政治能力、专业能力、宏观政策分析能力和审计信息化能力等四大能力为统领，在人员招录、培训、经验交流等多个维度上予以倾斜强化，建设资源环境审计的专门化高素质队伍，尤其加强地市及以下基层审计机关队伍建设，并且从机构设置上保障队伍配齐力量。

■结论

领导干部自然资源资产离任审计是深化改革的重要举措。此类型审计，在于评价、监督领导干部在任职前后的责任履行情况。强化领导干部的生态责任，有助于生态的治理。因此，加强对领导干部自然资源资产离任审计是非常有必要的。