乡村振兴战略下农村村级集体经济发展情况研究
——以镇江市为例

江宇轩

（南京林业大学 经济管理学院，南京 210037）

1 前言

中央农村工作会议提出全面推进乡村振兴是“三农”工作在脱贫攻坚圆满成功后的重心，这是一次伟大的历史性转移[1]。近年来，中央组织部、农业农村部等部门相继出台有关政策文件，鼓励和扶持农村村级集体经济发展。目前，全国农村清产核资工作已基本完成，农村集体资产的总量、分布、结构情况也已摸清，这为强化集体资产管理和发展村级集体经济奠定了良好的基础[2]。

2 农村村级集体经济发展现状

改革开放以来，全国农村村级集体经济得到较快发展，东部地区由于民营经济比较发达，村级集体资产较多，村级集体经济规模较大；而中西部地区由于地区经济发展较慢，村级集体经济则相对薄弱[3]。在国家乡村振兴战略的重要背景下，各级地方政府都积极响应中央关于发展和壮大农村村级集体经济的号召，陆续出台了有关促进农村村级集体经济发展的扶持政策，农村村级集体经济的发展进入了一个活跃期和加速期。

镇江市历来重视农村村级集体经济发展，先后出台了发展壮大村级集体经济、扶持经济薄弱村发展、加强村级集体“三资”管理等政策文件，相继开展了“百村万户”双达标和“强村富民”达新标等行动，一系列政策文件的落实和专项行动的实施，为全市农村村级集体经济的发展和管理注入了强劲的动力。据统计，截至2019 年底，镇江市592 个行政村（涉农社区）村级集体经济规模总额达138.88亿元，村均2 346万元，其中，总规模超5 000万元的村级集体有60个，超2亿的有3个。2019年，村级集体总收入为12.03 亿元，村均203.21 万元，其中村级集体总收入超过300万元的有100个。

3 农村村级集体经济发展模式分析

3.1 区位促进型

村级集体利用区域交通优势，发展工业园区和物流产业，不仅增加了村级集体经济收入，还打造了优势产业，形成可持续发展。如丹北镇金桥村，以“优化投资环境，盘活存量资产，加快发展步伐”为思路，2001年起，按照工业集中区、农民集中居住区和农业规模生产区“三集中”规划，建成“金桥物流市场”，在工业集中区的厂房物业，村级集体每年可取得400余万元租金收益。

3.2 村社结合型

这类村大多以传统农业种植为主，经济基础薄弱。但村级集体找准适合本地发展的产业，成立专业合作社，带领农民闯市场。如句容市后白镇西冯村，全村80%的土地主要为山麓和丘陵坡地，村委会通过多次调研论证，成立西冯花草木专业生产合作社，采取“合作社+基地+农户”综合经营模式种植花草木，为社员提供“种、管、销”一条龙服务。这一新模式，使得该村花草木在市场中占据了一定份额，不仅畅销全国，还远销新加坡，每年累计实现营业销售收入超1.5亿元。

3.3 物业发展型

随着我国现代化建设的深入和发展，城镇周边的一些村（居）不仅充分享受到了城市建设和发展所带来的人口和产业效应，还享受到了城镇规模的扩张所带来的较为发达的集体和物业经济，集体资产也因物业经济的发展而水涨船高，从而获得了较高的物业收入。大港街道大百村，利用其区位优势积极发展商业和物业，已拥有达2 000 万元的集体经营性物业资产，2019 年共获得186 万元集体经营性收入，居街道19个村之首。

3.4 项目推进型

在农业项目建设中，部分村主动作为，从无到有打造新品牌，集体经济和农民收入都获得较大提升。如上党镇敖毅村，2014年，在市、区各级单位帮扶和支持下，投资330万元，建设66.67hm2黄桃种植基地和果品交易市场，并围绕深加工进行黄桃产品的拓展，向“一年四季有收入”努力。2019 年底，敖毅村村级集体经营性收入从原来的19 万元增加到90万元，彻底甩掉经济薄弱村帽子。

3.5 委托理财型

城镇周边被拆迁村组，集体资产被征用拆迁，大量的货币资金存在村级集体账户，部分地区探索开展了村级集体资产委托理财，通过“政府担保、集中委托、国企理财”，确保集体资金保值增值。如镇江新区，全部村组的资金都进行了委托理财，总额达6.14亿元，2019年理财总收益达3 070万元，村均理财收益64万元。

4 农村村级集体经济发展存在的矛盾与问题

4.1 地区差异大，发展水平不均衡

由于区位、交通、历史等因素，以及村级集体资产资源拥有量不同，从而导致了不同村集体经济发展的基础不平衡、收入不均衡。2019 年，全市各村年均集体经济总收入达203.21 万元，从地区来看：扬中、润州、镇江高新区村均超过100 万元，句容有81%的村超过100 万元，丹阳仅61%的村超过100万元；从收入看：500万元以上的有44个村，80万元以下的有51 个村，都集中在句容、丹阳和丹徒等茅山老区，两极分化趋势明显。

4.2 制度不完善，制约集体经济发展

尽管镇江市在村级集体资产管理制度上作了一些规范和完善，但还是有部分村因干部思想作风不正、财会人员业务素质不高等原因，存在忽视农村财务管理、收支程序不规范等问题，甚至部分村干部打着为群众办事名义，侵占集体资产，挥霍浪费集体财物，致使集体资产出现流失，一定程度上制约了村级集体经济的发展壮大。

4.3 收入支撑少，发展后劲不足

部分村集体经济收入的主要来源为土地流转、物业租金等，收入来源较为单一[4]。当前因新冠疫情、经济形势低迷等因素影响，企业对厂房的租赁需求减少，村集体原先购建的厂房、广告牌出租风险增大；受电子商务冲击，村级购建的门面物业资产出租也面临困境；以及在城镇化建设中，城郊村和城中村持有的经营性资产和优质物业，逐步拆迁萎缩减少，同时新的收入增长点又难以发掘，影响了村集体经济可持续发展。

4.4 思想认识不足，政策落地有难度

部分行政村因领导干部文化程度偏低、思想认识层次不高等原因，在落实村级集体经济发展相关政策方面存在一定的障碍。比如：镇江市《关于我市被拆迁村级组织集体资产处置实施意见》文件中提出的村级集体建设性用地政策，就因种种原因一直没有落地，抑制了村级集体经济的发展。

4.5 支出负担较重，化债难度较大

目前由于政府公共管理职能、社会公共事业等费用支出部分需要由村级承担，如基础设施、民生福利等，村级支出的负担还是比较重的，就拿2019年度来说，全市仅农村道路修建和村庄环境整治两项就支出2.54亿元，村均43.19万元，超过村年均支出的三分之一，全市有110个村出现收不抵支，这就会出现各种相应的债务，债务数额过大将导致资金、资产、资源核算出现负数，对农村经济发展产生负面影响。经统计，全市清产核资产后，村级债务共有47.3 亿元，村均798.9 万，由于部分村债务较重，致使集体经济发展举步维艰。

5 农村村级集体经济发展的建议和举措

2019 年，镇江市委、市政府提出深化对村级集体产权制度的改革，通过改革来促进管理，加快发展。同时，积极探索满足社会主义市场经济需要的村级集体经济发展的新路径、新办法，立足自身资源优势，盘活集体资产资源，发展合作型经济，发展特色乡村旅游，创新和发展壮大村级集体经济[5]。

5.1 立足资源特色，发展优势产业

坚持乡村产业化思路，根据自身资源特色、区位条件及历史文化特征，因地制宜合理发展乡村特色优势产业，精心挑选产业项目，确保其成功率和经济可持续发展。结合设施农业、土地保护与复耕、农业综合开发等重点农业工程建设项目，发展一批新型农业产业化项目，建立一批高效型农业、生态型农业、观光型农业等重点产业示范工程，带动农民在产业上凸显自身资源优势和鲜明特点，形成“一村一品”，把农民增收和集体增利结合起来，壮大村级集体经济实力[6]。一是要善于使用资源换取最大利益，谋求可持续发展。因地制宜，积极发挥现有村级集体土地、果园、水库等自然资源作用，根据本地市场需求，发展茶叶、果品、水产品等特色经济产业，将自然资源高效率转化为经济利益。二是要合理制定土地分配、利用制度。结合土地确权，从完善土地流转制度开始，科学合理做好土地管理，建设高标准农田，发展规模农业、设施农业和观光农业，不断优化土地投入产出比例。三是发展第三产业，实现农文旅融合发展。通过合理规划招引项目，建设沉浸式、体验式旅游园区。例如位于122省道和扬溧高速交汇处的翰雅有机农场，是集有机种植、养殖、采摘、观光、餐饮、住宿于一体的综合性农业项目，成功打造了区域内全域旅游的样板基地，通过土地租金和游客效应，直接贡献村级集体经济。

5.2 盘活存量资产，加强资产管理

农村资产监管需要得到各级政府部门的重视，在乡村治理体系建设加入农村资产管理工作，并将其列入乡镇科学发展考核[7]。各级政府为了摸清存量资产底数，便于制定出切实可行的盘活存量资产的方案，往往会定期组织存量资产调查。根据摸底调查结果，在法律允许的范围内，有针对性的对部分资产少、体量小的弱势村开展扶持。相关部门要搭建存量资产项目推介对接的平台，在符合城乡规划前提下，制定产业发展方案。一是要加大整理整合力度，将闲置的厂房、办公楼、土地、水库等资产挂在农村产权交易市场交易，通过手续完善、程序合法的交易方式提高资产周转效率，增加集体收入。二是要强化各类资产管理，根据各个行政村实际情况，定期调整村级“三资”管理具体规定，不断完善、建立起一套权利明晰、操作规范的村级“三资”管理制度。三是要合理规划，确保资产平稳增值。利用具有明显交通区位优势的村，比如位于沪蓉高速出入口，312国道沿线等位置的村庄，招引投资方参与，建设仓储、物流、商贸中心，实现土地资源和资金的高效结合，利用产业溢出效应，带动周边村集体土地、不动产增值。

5.3 发展合作经济，实现抱团联动

发展壮大农村村级集体经济，最关键的是要树立开发合作、抱团联动的思路，加大统筹力度，引导各村内部联建共同发展，增强“造血”功能。可以以集体名义创办各种新型农业合作主体，直接参与各类经济服务项目的运作，也可以以资金、土地、厂房、劳动力等为条件，入股经济项目的建设和开发，通过分红方式获得较稳定的收益[8]。在此过程中一定要注意参与项目的风险评估，以保本型、有保障、有兜底项目为首要选择，确保将集体经济损失控制在最小范围。在合作内容方面，可以以劳务承包方式，承接村庄环境管护、公路养护、河道整治等稳定的民生项目；可以开展农产品深加工、物资场地保障等生产经营服务，以有偿、微利的服务方式不断增加集体经济收入[9]。通过抱团合作，可以实现各类资源力量的汇聚，提高话语权，集中力量办大事[10]。

5.4 强化人才支撑，助力脱贫攻坚

任何时候人才都是第一生产力，特别是近年来，随着城镇化的发展，农村大量年轻人外流，“空心化”发展趋势日益凸显，留住年轻人，吸引优秀人才迫在眉睫。一是要加大返乡农民工“凤还巢”支持力度，在乡镇建设更多的孵化基地，为返乡人员提供更多的技能培训机会，提高就业创业能力。建立良好的信息共享平台，为返乡人员提供畅通、对等的就业信息。二是要用好互联网这个最大的平台和优势，支持高校毕业生返乡入乡创业，给予必要的资金、政策上的支持，搭建农村电子商务平台[11]，推动优质农产品上线[12]，带动周边农民增收。三是要选对选好发展带头人，从常熟蒋巷村到句容西冯村的发展，可以看出强有力带头人是实现村级集体发展、百姓脱贫致富的重要保障之一[13-15]，要大力实施“领头雁”工程，为农村基层选优配强发展领路人。

5.5 加强上级扶持，减轻基层压力

行政村作为最基层的治理单元，村级经济的构成往往比较单一，经济总量一般不大，因此，为了减轻村级集体经济的压力，就需要各级政府切实加大扶持力度[16-19]。一是人员报酬扶持。在丹徒区开始试点的村书记专职化管理制度，详细明确了村书记的等级划定、考核方式、报酬系数，通过一套较为完善的制度对村书记评定等级，村书记领取的基本报酬标准则依据评定的等级可以提高到1.1~1.4 倍不等，村书记的报酬由区、镇、村三级分摊，其中区镇两级承担相当部分的比例。二是专项工作经费扶持。在村庄环境整治工作中，已经形成了市区镇村各级共同出资的局面。村庄环境整治包含河塘清淤、道路维修、垃圾清理和基础设施维护等多项内容，是一项工作量大而又战线较为漫长的工作，且投入的资金量也非常大，为了顺利完成工作任务，乡镇政府和市、区级挂钩单位均会投入钱物用于支持该项工作。三是基础设施项目扶持。特色田园乡村建设等项目，根据建设级别的不同，一般由省级或市级专项资金用于支持建设。得益于各项资金的支持，各类项目有序开展，基层的经济压力得到有效减轻，基础设施建设和治理正在不断优化。因此，上级支持是基层运转不可或缺的一个重要组成部分，建议各级财政在年初的预算编制过程中加大农村人员、专项工作和基建支出安排，切实减轻村级资金压力。