工程 “EPC+O” 实施模式要点探讨
——基于流域水环境综合整治工程实践的分析

郭创

（重庆华兴工程咨询有限公司，重庆 401147）

1 背景概述

重庆两江新区河流、水库众多，且河道纵坡较大、河谷深切、水少水浅，具有典型山区型流域地貌特征。受原始空间、地质条件限制，以及持续性城市开发建设影响，两江新区主要河流、水库存在污染严重、生态退化等迫切问题。

为全面贯彻习近平生态文明思想，全面落实总书记对重庆提出的 “两点” 定位、 “两地” “两高” 目标，深入实施水污染防治行动计划，持续改善城市水环境，提高人居环境质量。重庆市政府印发《重庆市主城区 “清水绿岸” 治理提升实施方案》（以下简称 “实施方案” ），以建设全国黑臭水体治理示范城市为契机，统筹推进主城区次级河流全流域治理，还市民清水绿岸、鱼翔浅底的景象，增强市民获得感、幸福感、安全感。

2 项目及 “EPC+O” 实施模式简介

为响应中央及重庆市政府号召，2018年3月，重庆市两江新区正式启动某流域水环境综合整治工程EPC+O项目。和传统EPC 模式相比，EPC+O（Engineering Procurement Construction，Operation，即设计-采购-施工+运营）模式最大的特点在于引入的这个 “O” ，其理念是把项目的设计、采购、施工、运营等阶段整合后由一个承包商负责实施，而项目的决策和融资仍然由建设单位负责。显然，采用EPC+O模式实施的项目至少具有两项明确的特征：一是项目本身必须具有强运营属性，即项目运营期的具体要求将直接左右项目设计、采购及建设的方向和形式；二是项目集成了从设计到运营的各个环节，实际上提出了项目全寿命周期管理的需求。

作为重庆两江新区辖属范围内的流域水环境综合整治项目，该项目涉及的专业众多，设计及施工问题繁杂。同时，在评价流域治理项目治理成果是否稳定达标时，尤其需要特别关注其治理效果是否滞后，治理措施是否持续。鉴于此，该项目在流域治理领域创新采用了EPC+O模式，以期因水制宜进行高效专业的治理，达到长治久清的预期目标。

3 流域水环境综合整治工程 “EPC+O” 应用实践

重庆市范围内的水环境治理项目，从早期的单一设备采购、施工工程招标、监理服务采购，到2018—2019年部分区县主流采用的PPP模式招标，再到 “三河流域” 项目采用的EPC+O模式招标，其间经历了政府采购服务三阶段的模式探索[1]。该项目的工程实践，对EPC+O新模式的本地化 “驯化” 及进一步优化提供了一些可供思考的宝贵信息。

3.1 创新模式与绩效提升

该流域EPC+O项目招标范围囊括了勘察、设计、采购、施工、运营等项目全寿命周期，联合体由设计、施工及运营三家单位组成，作为牵头方的运营单位从项目设计阶段就已参与到项目中，并从运营方的角度为设计方案提供了优化意见。项目方案设计阶段，某水库生态修复工程原本设计了包括基底改良，种植沉水植物、挺水植物和浮叶植物，配置光伏浮岛等多项工程措施，经联合体单位多轮考察及论证，认为该目标水库水质较好，改善水体透明度等感观的需求不大，且考虑到基底改良措施长期运营的有效性、光伏浮岛运维成本的经济性等问题，最终施工图阶段优化为仅保留挺水植物，其余工程措施均取消。此项设计变更为工程节约投资逾800万，给项目投资控制带来了良好的正效应。

该项目涉及的工程范围广、工程点位多，为典型的市政及水利复合型项目，同时还融合了绿化园林、生态环保、大数据信息化等多方专业信息，后期运维管理工作复杂。该项目在设计阶段后期，联合体已经在牵头单位的统筹下编制完成项目运营管养方案框架，虽然其内容仍需不断进行调整，但该尝试填补了原先流域管养方式、考核标准等方面的空白，形成了一定的理论雏形，这对于反推工程实施盲点，明确建设单位运营管养工作思路有着积极的意义。

3.2 实践探索与优化思路

作为重庆市目前规模最大的流域治理EPC+O项目，该项目在 “摸着石头过河” 的过程中自然也遭遇了一些不尽如人意的情况。

该项目的招标范围包括了方案设计，由于投资估算前置，项目方案设计阶段出现了 “顶额设计” 的情况。经过方案设计、初步设计及施工图设计各阶段多轮专项方案的论证、评估、优化，项目总投资才得以控制在一个较合理的区间内，这无疑给项目实施增添了很多的投资风险及管理成本。实际上，对于这种大型复合项目，由于实施路径复杂，设计优化不可避免且很有必要，而大型流域治理项目基本均为政府出资，且投资不菲，在保障治理效果的同时，保证国有资金高效利用同样是项目实施的重要目标。以此为前提，充分均衡利益及风险，如果项目招标往后顺延一个小阶段，即带设计方案招标，从大方向上先给投资 “盖帽子” ，以稍多一些的设计调整换取对投资更严格的把控，这是一种值得在后续工作中进一步对比验证的操作思路。

该项目两个标段中，中标的联合体均由运营单位作为项目牵头方。相对于设计单位、施工单位来说，运营单位综合实力是最弱的一方，牵头单位 “牵不起头” ，仅仅沦为 “传话人” 角色，是该项目实施过程中另一个亟需改进的问题。在这一点上，或许我们可以参考传统的EPC模式 “以设计为龙头” 的思路，思考一下在EPC+O模式下让设计单位作为联合体牵头方的可操作性。一般情况下，参与大型流域治理工程的设计方都为大型专业或综合性设计院，自身设计实力不用多说，其协调统筹能力、施工阶段原则把控能力也优于一般的运营单位。当采用EPC+O模式实施工程项目时，运营单位可作为联合体成员单位，在设计阶段提供方案咨询意见，在施工阶段提供基于运营角度的工程建议，将身份从 “弱势的牵头方” 转变为 “强势的顾问方” ，如此一来，可寄望工程实施绩效实现更大提升。

4 “EPC+O” 模式关键点

根据该项目工程实践，我们可以总结出EPC+O实施模式的一些关键点。作为EPC衍生模式的一种，相比传统的DBO建设模式，EPC+O有着自身鲜明的特征属性。

4.1 适用范围

关于EPC+O模式的适用范围，目前并没有明确的政策文件参考。2016年2月16日，住建部印发《2016年地下综合管廊试点城市申报指南》，在地下综合管廊试点城市申报过程中重点评审建设运营模式，文件提出： “积极采取设计采购施工运营总承包（EPCO）等模式，实现地下综合管廊项目建设运营全生命周期高效管理” 。这从一个角度给EPC+O实施模式确定适用范围提供了思路，即EPC+O更适用于以运营为导向且运营条件边界清晰的项目。

从我国已实施的EPC+O项目来看，这些项目主要集中在污水治理、水环境治理、市政管网建设等市政公用及社会事务领域。在传统建设工程领域，并非所有项目都适合在EPC+O模式下进行全生命周期整合，由于以运营期需求为导向的思路贯穿整个服务模式，对于一些弱运营属性以及运营服务边界不清的项目，如果生搬硬套EPC+O实施模式，反而会加大项目实施过程中的风险。

4.2 实施主体

EPC+O项目由于涉及设计、施工和运营三大主要工程阶段，招标时对投标人的资格要求是一个很重要的关键控制点。对常规EPC项目来说，招标文件对于投标人的资格要求往往是有设计资质或者有施工总承包资质的单位，且一般情况下不接受联合体投标。而由于EPC+O项目自身的强运营属性，投标人除具备设计和施工总承包能力外，还必须拥有较强的运营管理能力。在当前国内建筑市场，同时具备设计资质和施工总承包能力的企业本来就较少，再考虑运营管理能力，选择就更加有限。因此，为充分优选实施单位，EPC+O项目应允许综合能力较强的设计、施工及运营单位组成联合体参与投标。

当接受联合体投标时，招标文件中应明确联合体牵头单位类型。一般来讲，设计单位作牵头单位能够更好地控制工程质量与成本，但设计与现场情况脱节的风险较大，后期变更的几率较高[2]。相对地，施工单位牵头能较全面地考虑现场情况，遇突发事件也能尽可能降低沟通成本，其缺陷在于工程实施过程中设计、运营单位易受施工单位捆绑，导致 “三边工程” 的出现。运营单位作为牵头单位也是一种选项，由于EPC+O项目运营需求贯穿始终，当运营单位牵头实施项目时，能够更好地从全局对项目进行规划和布局，也能将后期运营阶段的需求尽早反映到设计中，从一定程度上降低了变更频次。该选项也有明显的局限性：联合体成员中，运营单位往往是技术、经济实力最为弱势的一方，由运营单位担起牵头重任，其统筹协调能力存疑。

总而言之，设计、施工、运营三方，作为联合体牵头单位时各有优势与不足，招标时应从EPC+O项目自身特点出发，通盘考虑，充分权衡，选择最适合该项目的操作模式。

4.3 信息管理

即使在传统工程模式下，建设过程中的信息管理都是极为重要的一环。在EPC+O模式中，由于联合体的存在，原本EPC总包单位的内部信息沟通问题扩大为各联合体成员内部信息以及联合体成员之间的外部信息沟通问题，各种信息、指令及时上传下达变得更为重要。从这个角度来看，EPC+O项目的信息通道是否顺畅，很大程度决定了项目实施的效率高低。

特别地，在有联合体参与的EPC+O建设项目中，由于在项目中牵头单位和联合体成员各自扮演的角色不同，出于各自利益考虑，不同的成员单位接收到同样的信息时可能产生不同的反应。从项目能顺利推进的角度分析，特定情况下应允许信息分级、分权限的 “不对称” 情况发生。

4.4 付款节点

当前，市场上已建、在建的EPC+O项目基本均为政府投资项目，建设资金由政府负责筹措，其付款节点大抵可以分为以下两种：

（1）建设阶段支付全部建设费用，运营阶段支付全部运营费用。如设计费用可预付部分定金，剩余设计费用根据提供的设计成果分阶段按比例支付；工程费用按照形象进度节点逐月支付工程进度款，支付比例一般为70%～80%，竣工验收后支付至95%～97%，质保期过后返还3%～5%的质保金；运营阶段费用根据运营期合同约定逐期支付。

（2）建设阶段支付部分建设费用，运营阶段支付提留的部分建设费用和全部运营费用。EPC+O项目本身的性质决定了其成功与否需要一定的运营周期来验证，因此，一些项目采取提留部分比例的建设费用在运营前期随运营费用一并支付的方式，倒逼实施单位提高工程质量。采用这种方式付款时，需注意提留的比例不宜过高，根据《建设工程价款结算暂行办法》中 “发包人应按不低于工程价款的60%，不高于工程价款的90%向承包人支付工程进度款” 的相关规定，建设费用提留比例不应超过40%；若提留比例过高，势必会影响承包商建设的积极性，对项目整体推进不利。

4.5 绩效考核

EPC+O项目的运营维护费用往往涉及财政性资金，其付款必须遵循 “按效付费” 的原则。因此，针对运营效果，EPC+O项目必须设定较为严格的绩效考核条款，通过绩效考核来规范运营商服务标准，进而提升运营服务水平。绩效考核体系要避免笼统、宽泛，尽可能做到易操作、可量化、能追溯、利监控。

5 “EPC+O” 模式优势及局限

5.1 优势

传统EPC项目多采用建设与运营工作分开实施的形式，建设工作按照EPC模式实施，运营环节按照OM模式实施。而对于污水治理、水环境治理、市政管网建设等强运营属性的工程项目，其运营事项往往十分繁杂，在精细化及效果导向的前提下，施工、运营的分割，在一定程度上会造成运营环节的被动，而运营单位才是对项目最终效果负责的一方，最终责任方无法参与到项目前期设计及施工，这无疑会给运营效果埋下隐患。

实行EPC+O模式本质上是一种遵循以结果为导向、从效果出发的工程思维模式。将EPC和OM有机融合后，项目在同一实施主体主持下配套进行，从而规避了不同主体衔接造成的资源浪费及效率损失， “O” 单位的加入，也让项目一开始就站在了全寿命周期的高度进行顶层设计。

另一方面，相对于PPP模式，EPC+O项目无需走复杂的PPP流程，可控性更强，见效更快，对项目的高效实施有所助益。同时，由于EPC+O项目主要为政府投资项目，实施单位不用考虑融资问题，更容易吸引到专业性强的社会企业参与，而政府融资成本相比企业来说要低得多，EPC+O项目运营期一般为3～5年，也能够避免资金缺口过大的情况出现。无论对政府或是实施单位来说，EPC+O都是一种优势明显的工程实施模式。

5.2 局限

从当前EPC+O项目的运作实践来看，中标方通常是勘察、设计、施工、运营等企业组成的联合体，加上政府方承担的出资责任， “融、投、技、建、运” 各自承担一段职责。但实施EPC+O模式的工程项目通常具有较强的系统性和综合性，强调项目全寿命周期的统筹管理。而目前在建或已建成的EPC+O项目中，一个较明显的问题是项目综合管理角色缺位，勘察、设计、施工、运营企业在项目中全程各自为战，各自按收入比例承担绩效风险，人为割裂项目系统性，协调统筹难度较大。

在EPC+O项目实际操作中， “牵头单位” 往往没有界定明确的职责边界， “牵头单位” 是否有能力真正充当起项目整体统筹管理的角色，是对相关企业综合实力、责任担当的考验，也取决于EPC+O项目内部运作机制的设计是否合理。

此外，招标阶段的设定也将对项目产生影响。在当前体制机制下，为了预算顺利批复，EPC+O项目倾向于完成设计方案后再进行招标，这种情况下中标方能够参与的部分只能称之为设计优化，一些原则性的内容已经不太能够改变，这样就使运营单位从全寿命周期高度参与项目的立场打了折扣；而如果从设计阶段开始就进行EPC+O招标，则项目总投资无法进行较为准确的估量，一方面容易造成中标单位 “顶额设计” ，不利于投资控制，另一方面也给后期概预算编制和审核工作带来了更大压力。如何根据项目特点选择合适的招标阶段，是EPC+O模式工程实践中需要慎重考虑的问题。