深化税制改革对国库会计管理的影响研究

陈西果 宋婕 邱婕

[摘要]税制改革的不断深化，对中央银行国库会计管理提出了更新更高的要求。建设现代化中央银行客观上要求国库部门要强化和改进现有国库会计的方式和流程，完善更加科学有效的国库会计核算服务体系，更好地履行经理国库的职责。

[关键词]税制改革    经理国库    会计管理

一、税制改革的方向及主要内容

2020年5月发布的《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》进一步提出了“加快建立现代财税制度”的目标要求，主要内容包括完善直接税制度并逐步提高其比重;建立和完善综合与分类相结合的个人所得税制度;健全地方税体系，调整完善地方税税制，培育壮大地方税税源，稳步扩大地方税管理权等。

（一）着眼于整个税制优化与社会公平，进一步完善直接税制度，逐步提高直接税比重

从整个税制优化与社会公平角度出发，直接税应在整个税收中占绝对比重。目前，我国间接税收入在税收收入中占比较高，直接税收入在税收收入中占比偏低，影响了税收的收入分配和宏观经济稳定作用的发挥。并且，逐步提高直接税比重是我国深化财税体制改革的重要内容之一。近年来，国家多次明确要求完善直接税制度并逐步提高其比重，直接税比重的提高是国家经济发展水平、征管制度能力提升的表现，也是完善社会公平、促进收入分配更加合理的手段。近年来，以增值税减税为主要内容的减税降费持续深化，对提升直接税比重进行了新的尝试。2019年我国减税规模超过2万亿元，其中一个减税路径就是增值税的降税率与并档。而增值税作为我国最大的间接税税种，其大幅度降税将带来税收的结构性优化，客观上起到降低间接税比重的作用。之后可在条件成熟时开展征收遗产与赠与税、推进房产税制度改革等方面的探索实践。

（二）着眼于收入分配调节功能，建立和完善综合与分类相结合的个人所得税制度

从税收的收入分配调节视角出发，2018年8月，我国个人所得税迎来重大变革，在征缴模式上，从分类税制转向综合与分类相结合的个税征缴模式。将四项劳动性所得（工资薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得）纳入了综合征税范围。在征缴方式上，主要采取以扣缴义务人代扣代缴为主，代扣代缴、委托代征和自行申报相结合的征缴方式。在税收扣除上，新增了专项附加扣除（子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息、住房租金和赡养老人支出等）。个人所得税综合计征后，需要个人按年对个人所得税进行汇算清缴，即按年汇总劳动性所得收入额，减除专项扣除、专项附加扣除、其他扣除、捐赠等，计算本年度最终应纳税额，再根据本年度已缴税额，向税务机关申报并办理退税或补税。个税作为直接税，将会由单位代扣代缴逐步转为个人自行申报，个人直接与税务机关打交道。个人所得税必须牢牢把握中国社会主要矛盾的新变化，充分体现其调节收入分配和追求社会公平的公共价值，对上述措施进一步完善优化，着力完善综合与分类相结合的个人所得税制度。

（三）着眼于依法治税深化探索，社会保险费和非税收入征收规范性进一步强化

一直以来，我国在税收法治化方面进行了坚持不懈的探索实践。2019年1月1日起，在全国范围内将规模巨大、覆盖面广的基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收。城乡居民和灵活就业人员等个体人群缴纳和退付社会保险费的方式与企事业单位有着较大不同，因此，对税务部门而言，社会保险费和非税收入的征收划转，使其征收模式、征收方式、征收范围和征收对象都发生很大变化。同时，按照“便民、高效”的原则，合理确定非税收入征管职责划转到税务部门的范围，对依法保留、适宜划转的非税收入项目采取成熟一批划转一批的办法，逐步推进划转工作。社会保险费和非税收入由税务部门统一征管后，大大增强了政策的透明度和税收执法的统一性，统一了税收收入、社会保险费、非税收入的征管服务标准，推动了预算收入征收入库的统一规范。

（四）以海南自由贸易港税制创新为抓手，进一步深化税收制度探索突破

为进一步深化对外开放，中共中央和国务院决定在海南先行先试，打造中国特色自由贸易港。根据《海南自由贸易港建设总体方案》，在税收制度的探索创新上，国家对海南自由贸易港将遵循“零关税、低税率、简税制、强法治、分阶段”的税收原则。在2025年全岛封关运作之前率先对部分进口商品实施“零关税”，免征进口关税、进口环节增值税和消费税。对注册在海南自由贸易港并实质性运营的鼓励类产业企业，减按15%的税率征收企业所得税;同时，对一个纳税年度内在海南自由贸易港累计居住满183天的个人，其取得来源于海南自由贸易港范围内的综合所得和经营所得，按照3%、10%、15%三档超额累进税率征收个人所得税。还大幅放宽离岛免税购物政策，免税购物的额度从每人每年3万元提升到每人每年10万元，并且在现行38类商品的基础上进一步扩大免税商品种类。国家对海南自由贸易港实施的特殊税收制度，是税收制度的先行先试，为今后全国各地因地制宜采用不同的税收制度提供经验和参考。

二、深化税制改革对国库会计管理的影响和客观要求分析

国库会计管理是人民银行经理国库的基础管理环节，在深化税制改革背景下，加强和完善国库会计管理，必须紧扣国库高质量发展主线，密切审视国库会计管理模式和流程、国库业务系统功能、国库会计信息化管理、國库信息整合和综合运用等方面存在的问题，找准深化税制改革对国库会计管理的影响和客观要求，以提出有针对性的国库会计管理高质量发展的建议。

（一）税制改革的深化客观上要求国库会计管理模式和流程随之发生深刻变化

随着完善直接税制度、建立和完善综合与分类相结合的个人所得税制度等税制改革工作的推进，国库作为政府预算收支执行的重要环节，将面对大量个人（自然人）或家庭直接缴纳税款和退税情况。因此，国库的制度规定、业务流程、业务系统都应适应税制改革所带来的变化。随着国库业务电子化程度的不断提升，收入、支出和退库业务逐步实现了无纸化办理。现行的国家金库条例已经颁布了三十多年，有些规定已经不适应国库业务发展变化。《国库会计管理基本规定》和《国库会计标准化指引》等文件虽然对业务处理电子化进行了规范，但所制定的条款都是原则性的，并且是基于会计核算电算化理念，还规定需要有纸质资料，这些规定已不适应当前业务全流程无纸化办理的要求。同时，对于退库、支出业务无纸化办理时必须具备的条件，事前必须监督审核的内容，以及事后如何进行监督等，制度没有进行明确和详细的规定。同时，海南自由贸易港采用特殊税收制度，对今后我国的税制改革起到示范作用，是以后推广全国性改革的试金石，相应地对国库会计管理和系统提出了更高的要求。国库会计管理和系统需要能够更好地适应改革发展的新要求，更好地贴合当地税收制度的需要。

（二）深化税制改革对国库业务系统能力和功能提出了更高要求

一是对业务系统承载能力提出更高要求。虽然TCBS（国库会计数据集中系统）和TIPS（国库信息处理系统）多次升级和扩容，系统承载能力大幅提高，但面对几何级激增的业务量时，系统依然难以承受。比如，在处理巨量的个人所得税汇算清缴退库时，TCBS系统退库信息销号和提交速度慢，打印的往账清算和电子退库清单不能超过1万条记录。由于TIPS和TCBS无法承受城乡居民和灵活就业人员逐笔直接缴纳社会保险费入库所带来的业务量冲击，而只能采用汇总缴库方式，这表明国库业务系统无法满足税制改革所带来的新变化。二是对业务系统功能提出更高要求。TCBS功能设计不够强大和灵活，仅满足于常规业务核算，不能在同级国库（没有辖属关系）之间进行体制分成，不能按具体企业进行分成，不能按纳税人记录收入和退库情况，难以满足各地税收管理多样化的需要。三是对国库业务应急保障能力提出更高要求。TIPS、TCBS作为我国重要金融基础设施，连接着财政、税务、海关和银行机构，是预算资金运行的中枢。国库业务处理高度集中，使得系统风险也高度集中，TBS（原国库会计核算系统）作为TCBS的应急备用系统，仅能处理应急拨款和集中支付清算业务，不能满足TCBS突发故障后全部业务的应急保障需要，对预算收入正常入库带来影响。

（三）深化税制改革背景下的国库会计管理信息化的“短板”问题亟待重视

深化税制改革必然要求国库会计管理信息化全面提速。然而当前由于各种主客观因素制约，国库会计管理信息化还存在诸多“短板”问题。一是业务信息审核自动化程度依然偏低。由于没有事前（柜面）监督系统，虽然TIPS、TCBS对收入、支出、退库等业务信息中预算科目、征收机关、国库等要素进行自动审核，但对收款人账号没有校验审核，出现因收款人账号有问题而被银行退回的情况，这种情况在个人所得税汇算清缴退库时尤其突出，极大增加了国库、银行和税务的工作量。同时，国库柜面监督仍以“人控”为主，在办理退库时，既需要人工审核征收机关提供纸制退库申请和原缴款证明是否合规，又需要人工核对纸质退库申请与TCBS中的电子退库信息是否一致等，业务处理效率不高，难以适应退库业务量激增的压力和办理时限的要求。并且采用人工审核方式难以发现重复退库、超入库金额退库等问题，导致退库资金风险控制不严。二是人工操作环节多，业务处理自动化程度相对较低。大量的重复性核算工作是手工操作，国库办理所有的来账和往账业务都需要人工操作，即使是TIPS税款这样的电子收入业务，也需要打印所有来账凭证，手工进行资金税票勾兑（按银行逐笔）、手工提交TIPS税票。有的对外划款业务更是需要录入、复核、重要要素复核三个岗位人员才能处理完毕。这不但增加了国库人员的工作强度，制约了国库工作效率的提高;而且业务自动化处理程度不高，难以适应税制改革后的业务量快速增长的情况。三是对账工作和会计档案管理电子化程度低。国库与税务部门对账仍然采用打印纸质对账资料、人工核对方式进行，对账效率低。同时，国库会计档案也是以纸质档案为主，国库人员每天打印整理、装订纸质凭证、账表和其他会计资料，耗费了大量时间和精力，消耗了大量物力，造成资源浪费，而且占用空间大，管理成本高，给查询和调阅带来诸多不便。

（四）深化税制改革背景下海量国库信息的整合运用能力水平亟待提升

国库拥有大量的收入、退库等数据资源，这些数据资源存储在数据库里，进一步挖掘和利用的空间非常大。目前，各类业务数据总库仅下发到省级库，地市和县级国库没有完整的业务数据资源，无法自主利用国库业务数据为本地政府、财税部门提供特色国库信息服务。并且国库不能提供某一地区内各企业和行业的纳税和退税情况，也不能提供某个企业的纳税和退税的明细情况。同时，国库数据信息不能跨地区共享，国库无法查询本地某个企业在其他地区的纳税和退税的情况，因此在办理企业异地缴税、本地退税时，对企业提供的异地缴税凭证无法核对其入缴国库情况。同时，国库业务涉及面广、政策性强、监督难度大，要求国库人员具有丰富的国库监督能力和经验，有较高的政策水平、财税方面的理论知识和经验。但目前基层国库受主客观多种因素影响，人员素质参差不齐，政策水平不高，综合能力不强，会操作的人多，懂原理的人少，能监督的人更少。基层国库人员多忙于日常核算业务，影响了国库监督和统计分析作用的发挥，难以适应国库会计发展的需求。

三、深化税制改革背景下推进国库会计管理高质量发展的对策建议

深化税制改革背景下的国库会计管理可以从以下四个方面着手（见图1）。

（一）优化法律法规和业务流程，强化适应税制改革的国库制度供给

一是完善国库相关法规，为国库高效履职提供法律保障。对国家金库条例及其实施细则加以充实完善，用制度規范各方行为，监督预算收支业务。细化相关业务制度，特别是要完善退库、支出、对账、档案等业务电子化方面的规定，明确这些业务全程电子化所必须具备的条件和在业务全程电子化处理时事前事中事后监督的内容、方式，避免因业务电子化而削弱国库监督力度，为提升国库服务效率和监督质量提供制度保障。二是积极创造条件，实现非税收入直缴入库的集中收缴模式。丰富TIPS非税收入功能，通过推广POS机刷卡缴税、银行端查询缴税等业务模式，实现非税收入直接缴入国库;推动实现与财政部门非税收入收缴管理系统的信息共享，加强非税收入缴库的全流程监督。

（二）加快金库工程建设步伐，打造服务税制改革的国库信息化支撑

税制改革对国库系统提出了更高要求，应加快实施国家金库工程，充分运用科技手段全面考虑财税改革和国库业务发展，立足基层国库和服务对象的需求，科学合理地进行国家金库工程总体规划。一是科学设计系统模式。在全面总结当前“全国数据集中”模式经验的基础上，分析和论证“省级数据集中”模式、“区域数据集中”模式和“全国+省级数据集中”模式的可行性、优劣性，以分散单一的全国数据集中模式所带来的业务处理、系统风险、运维管理等高度集中的压力。二是重新设计全国统一的国库系统功能。对现有“3T”系统进行重新定位和设计，既要满足服务政府收支活动的需求，又要满足国库加强监督的需求，以全面提升国库核心系统功能。三是建立地方特色业务系统。弥补全国系统适应性上的不足，满足各地方财税管理体制多样性、复杂性、特殊性的需要，提升国库服务对象的用户体验感。

（三）进一步改进和完善国库会计核算模式，提高深化税制改革背景下的国库会计服务水平

一是提高国库账务处理的自动化水平。对于处理方式固定的业务，可由系统自动进行处理，减少国库人员手工操作步骤，如TIPS资金清算和税款提交业务、上下级国库间调拨业务、退回类业务等，可以由TCBS系统自动进行记账。二是提高柜面监督自动化水平。开发柜面监督系统，通过系统对国库收到的收入、支出、退库信息，按预先设定监督条件进行自动审核，审核通过后再发送到TCBS中办理，从而实现国库业务审核以“机控”为主、“人控”为辅，提高国库业务办理效率。三是推动对账业务和国库会计档案管理电子化。开发使用国库对账管理系统，实现国库与征收机关、银行对账信息通过系统自动核对，根据核对结果系统自动记录对账结果，形成对账单，由对账双方确认对账结果，以提升对账效率，加强对账工作的严肃性。同时，开发国库会计电子档案管理系统，实现对国库会计核算产生的凭证、账簿、报表等档案资料的自动存储、备份和管理。

（四）全面整合优化国库数据运用，更好服务税制改革和经济社会发展

国库部门作为连接财政、税务、海关和各金融部门的桥梁紐带与信息中枢，应以深化税制改革为契机，进一步全面整合优化国库数据运用，更好服务税制改革和经济社会发展。一是依托完善现有国库系统功能，打造国库会计信息采集高地。发挥TMIS（国库管理信息系统）的信息聚集优势，不断完善其服务功能，利用系统中企业纳税信息查询、国债管理、统计分析等功能模块，提高基层国库业务数据汇集的准确性和时效性，为进一步完善国库会计服务提供更加强大的信息支撑。二是强化部门间的信息互联互通，建立财税库关银信息共享机制。借助大数据技术，加快推进国库“3T”系统与“金税”系统、“金财”系统、“金关”系统之间的接口改造，进一步规范系统数据的采集方式，统一数据信息口径，实现上述各系统间信息的互联互通，畅通国库信息数据交流渠道。搭建国库信息资源共享、大数据分析平台，实现国库与征收机关之间报表传输电子化。三是强化国库会计数据资源整合运用，更好服务税制改革和经济社会发展。国库部门要充分利用大数据、云计算、人工智能、区块链等新兴科技，对各类国库数据的“原材料”进行“精加工”，通过多维度的信息统计，全方位、多角度反映国库收支的情况，充分发挥国库部门数据资源丰富的优势，全面提升国库信息挖掘和利用能力，丰富国库会计信息的内涵，满足各级政府、人大、财政、税务、海关等信息使用者对国库信息的需求。

（作者单位：中国人民银行连云港市中心支行，

邮政编码：222002，电子邮箱：chenxiguo1967@126.com）

主要参考文献

范子英，高跃光.如何推进高质量发展的税制改革[J].探索与争鸣， 2019（7）

孙明丽.新时期央行国库会计核算高质量发展路径探析[J].金融会计， 2019（9）