拉萨市新型智慧城市建设研究

牛建忠

（西藏拉萨市大数据发展管理局，西藏 拉萨 850000）

随着城镇化进程的发展，城市规模快速扩张，城市公共资源供给侧失衡、交通拥堵、环境污染、安全卫生等一系列问题不断涌现，在此背景下，为应对和缓解人口、资源、环境问题，促进城市可持续发展，新型智慧城市建设如火如荼，方兴未艾。

1 智慧城市和新型智慧城市

1.1 智慧城市

“智慧城市”治理理念自美国IBM 公司，2008年提出至今已有10 余年。2009 年，该公司在《智慧城市在我国》报告中首次提出了“智慧城市”的概念［1］。国内于2012 年在《工业经济转型发展升级规划(2011－2015)》划定了较为清晰的智慧城市应用研究领域；2014 年先后出台的《国家新型城镇化规划(2014－2020)》和《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》，开启了智慧城市的建设浪潮。从建设过程上看，智慧城市的建设可以概况为四个部分。首先是城市数据采集，目的是获取城市全方位数据，一般通过传感器等信息采集设备完成。其次是处理和分析城市信息，主要是对城市数据整合并分析。再次是进行知识挖掘，也就是将信息转化为知识。最后是形成城市智慧，也就是将前一个过程产生的知识结合信息技术全面应用于城市各行各业。

1.2 智慧城市参考模型

智慧城市的参考架构模型可以分为两个部分。第一部分是相互之间有依赖关系的五个功能层，分别是智慧应用层、数据和服务支持层、计算与存储层、通信网络层、物联网传感层。智慧应用层主要负责分析整合各行业、各领域的应用；数据和服务支持层为智慧应用层提供各种服务和资源，一般采用面向服务架构；计算与存储层主要是提供算力和数据存储；通信网络层主要负责互联互通各类网络和通信基础设施；物联网传感层利用各种信息采集设备对城市的各方面数据进行识别、监控和采集。第二部分是对建设有约束关系的三个支撑服务体系，分别是建设运营管理体系、标准规范体系、安全保障体系。建设运营管理体系主要任务是提供智慧城市建设的运维管理机制；标准规范体系的主要任务是规范和指导城市各行业、各领域的智慧化应用规划与建设，同时促进互联互通、开放共享和扩展，支持城市信息产业的发展。安全保障体系的主要任务是通过接入统一、认证统一、授权统一和日志记录等功能打造智慧城市建设统一安全平台。

1.3 新型智慧城市

为落实国家新型城镇化规划，“新型智慧城市”应运而生。《“十三五”国家信息化规划》中指出要建设“新型智慧城市”。新型智慧城市建设确有“新”处，例如新型智慧城市立足解决技术导向所带来的“信息孤岛”和“数据烟囱”，实现以人为中心的智慧发展。再如，新提出了五个要素和五个主要研究内容。新型智慧城市建设是为提升城市智慧化而开展的一项具有中国特色、体现新型治理机制改革创新的系统工程［2］。它的宗旨是“形成无处不在的惠民服务、透明高效的网上政务、融合创新的信息经济、精准精细的城市治理、安全可靠的运行体系”；它的发展路径是通过分析体系设计城市发展规划，通过改革不断创新，推进信息科学与城市现代化深度融合，并不断迭代演进，努力营造城市发展的新生态。可以看出推进新型智慧城市建设的实质是持续推动改革创新，因此，在建设过程中需要重点把握好以人为本的核心，把握好建设出实效的关键。

2 拉萨市新型智慧城市发展现状与问题

2.1 发展历程

拉萨市关于智慧城市的研究与规划最早可以追溯到2010 年9 月［3］。2011 年，拉萨市人民政府牵头完成了拉萨智慧城市建设总体规划的编制，同年12 月28日，《拉萨“智慧城市”总体规划》在京通过了专家评审。随后拉萨市开展了大量的工作，在原《拉萨智慧城市总体规划》的基础上编制了包括《拉萨市国家智慧城市试点申报书》、《拉萨“智慧城市”总体规划纲要》、《拉萨市国家“智慧城市”试点实施方案》等50 余万字的申报材料。2013年1月29日，住建部将拉萨市列入了首批国家智慧城市试点城市，为落实拉萨市智慧城市建设的后续工作、正式启动项目建设打下了良好的基础。之后，拉萨市围绕“覆盖全市的云服务中心、覆盖全市的三个基础设施支撑平台、覆盖全市的七大行业领域的业务应用”开展了相关建设。

2017 年以后，拉萨市委、市政府明确了“国内领先、国际一流”的新型智慧城市建设定位，提出规划统一设计、项目统一建设、安全统一部署、资金统一安排、技术统一要求、数据统一存储、运维统一管理的思路，拉萨城市智慧水平得到明显提升，无论是群众的衣食住行游购，还是政府实施的“数字拉萨”城市大脑项目，“智慧”不断融入拉萨各个领域。例如通过拉萨市“互联网+政务服务”平台，数千事项已经实现网上办理，“不见面审批”给群众办事带来了实实在在的方便。

2.2 存在问题

当前，拉萨市新型智慧城市在建设方面存在的问题主要表现在建设规划中没有实现统筹协调，建设理念没有实现与时俱进，建设过程人才技术匮乏等方面。

2.2.1 建设主体没有实现统筹协调。一是没有统一的主管机构。目前，拉萨市在推进新型智慧城市建设方面涉及的单位主要有发改、经信、住建、网信等部门，各部门之间战略定位、决策目标不尽一致导致新型智慧城市机制协调存在一定的问题，同时缺乏有效的联动机制。二是没有清晰的角色定位。政府是推进新型智慧城市的主导、谋划、筹资、监管和评估主体，而企业作为新型智慧城市建设的主要参与人，如果在参与新型智慧城市建设的过程中占据主导作用，政府缺位可能导致权责不明、利益分配不均等问题，就会容易造成建设成果走样，没有实效。三是参与方各自为政。一个好的新型智慧城市建设成果是政府、企业、居民各方共同参与的结果，由于各方的思考角度不同，利益诉求不同，且在新型智慧城市建设过程中出现的信息不对称、各方缺乏沟通共享等原因，导致建成的行业应用缺乏总体规划，导致既有重复建设问题，又有“数据烟囱”问题。各行业、各领域乃至政府各部门建设的应用系统各自为政，致使新型智慧城市一定程度上变成了新型“智慧孤岛”，这种现象与新型智慧城市建设的初衷显然是背道而驰的。

2.2.2 建设理念不能与时俱进。一是基础设施还不够完善，拉萨市5G 基站等新型基础设施建设尚处于起步阶段，部分地区道路、公共设施等软硬件配套建设的滞后不利于新型智慧城市的建设和实施效果。二是不注重布局规划。一些行业、部门不能充分认识到先进技术对城市发展的推动作用，欠缺对新技术投入积极性，造成现有产业基础无法与新技术高效融合，从而限制了拉萨市社会经济效益的进一步提高。三是重建设不重效益。往往是前期过于关注新型智慧城市相关建设项目，而在后期忽视建成项目的效益。很多情况下相关建设项目往往是积极投资加快推进、一旦上马全面铺开，但是对于进程的应用效果缺少关注，或跟踪、整改不够，实际效果不好，或建设成果不能充分运用，甚至可能引发资金、资源浪费。此外，新型智慧城市建设中还存在着绩效评价标准和体系不完善、监管作用发挥不明显等问题。

2.2.3 建设过程面临人才技术短板。一是人才方面，新型智慧城市建设涉及领域包括管理科学、计算机科学、地理学、建筑学、区域经济学、城市管理学等，学科综合交叉的特征比较明显。由于具有较高程度的系统性和复杂性，所以在新型智慧城市建设中，需要一批跨学科、复合型综合人才的强力支撑，但是目前拉萨市在这方面的人才储备相对匮乏，尤其在政府各部门表现得较为明显。二是技术方面，新型智慧城市的建设，在技术实现上一般都要涉及云计算、大数据、物联网、区块链、人工智能等众多新技术，以及这些新技术与GIS、遥感、卫星导航定位等空间技术的系统、综合运用，针对这些前沿科技领域，拉萨市在高新技术的研发投入、高新企业的培育和引进方面都面临着很大挑战。

3 拉萨市新型智慧城市发展对策与建议

3.1 明确发展目标，科学推进建设

在可以预见的未来，拉萨市要通过新型智慧城市建设实现公共服务便捷化、城市管理精细化、生活环境宜居化、基础设施智能化和网络安全长效化五项目标。科学推进覆盖医疗卫生、社会保障、入学就业、环境保护、公共安全等公共服务领域的信息服务体系建设；推进涵盖人口管理、社会诚信等社会管理领域的信息化管理体系建设；推进包括水、土壤、大气等环境智能监测体系和污染物排放、能源资源消耗等在线实时防控体系建设。同时，持续推进“新基建”建设，强化城市网络信息安全保障体系和管理体制机制建设，大力改善城市人居环境，努力增强政府行政效能，大幅提高城市环境治理能力，切实保障公民、企业和政府信息安全，不断促进城市运行和管理的精准化，协调化，一体化，推进信息服务业和高新数字产业持续发展，最终实现拉萨百姓数字化水平显著提升，基本公共服务获取更加方便高效。

3.2 强化顶层设计，合理进行规划

新型智慧城市建设是一个长期演进和动态优化过程，因此在建设过程中必须要十分注重强化顶层设计。拉萨市应从顶层开始谋划，树立共谋发展、互联互通、联合共建、融合共享思想，加强整体部署，出台新型智慧城市建设规划和标准，明确各部门在建设过程中的任务和责任,科学合理的评价指标体系。协调妥善处理好城市长期治理与短期需求、局部利益和全局利益、顶层设计与底层实施、标准化与个性化之间、规划与建设、建设与监管、应用与实效的关系，应设立专门的主管部门，负责各部门、各行业、领域的协调工作，厘清各参与主体关系，发挥协同作用，快速响应并及时处理新型智慧城市建设全生命周期存在的问题。

3.3 明确建设理念，确定建设范围

依照一个系统架构、一个网格网、一个公共功能平台、一个数据采集网络、一个城市运营中心、一套规范标准的建设原则［4］，坚持一体化建设理念，建立拉萨市一体化公共资源大数据通用服务管理平台，形成拉萨市公共数据资源开放共享体系，连通“数据烟囱”，消除各行业、各领域、各部门的信息壁垒，克服“信息孤岛”和“数据烟囱”问题［5］，杜绝数据重复建设，落实一网统管、一网通办，推进服务型政府建设。建设符合拉萨市发展要求的城市综合运行中心，全方位深刻感知拉萨城市运行状态，形成跨部门协调联动格局。以“对象命名解析系统”和物理连接端口为主要内容，构建物联网基础设施，实现拉萨信息基础设施安全、数据中心安全、孪生数字城市安全。

3.4 加强智慧引领，推动人技引进

新技术发展日新月异，涉及的领域众多。拉萨市应充分援藏渠道有利优势，高度重视人才和技术在新型智慧城市建设中的引领性、支撑性、关键性作用，结合实际需要，宽领域、多层次加强对人才的引入和对技术的投入、引入，通过充实人才队伍不断推动拉萨在新型智慧城市建设中高质量、可持续、包容性发展。同时，大力实施人才本地化工程，加强本地人才培养工作，同各高校、研究机构、培训机构合作，开展相关领域人才联合培养和专项培训，形成规模，为拉萨市新型智慧城市建设提供强大人才保证。

此外，在新型智慧城市建设中，拉萨市还应立足城市自身定位和实际，紧密结合国家关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见和“一带一路”倡议内容，统筹谋划上下游产业链，以设立区域性国际通信业务关口局、建设离岸数据中心为契机，布局南亚数据大通道建设，为推动产业链转型升级贡献力量。