首都区级疾病预防控制体系优化对策研究

时艳琴?陈卓?余玥

摘  要：课题组在对首都区级疾病预防控制中心充分翔实调研的基础上，深度挖掘了在此次新冠疫情中区级疾控机构面临的突出问题，进而补短板、堵漏洞，为区级疾病预防控制体系优化提出可行性政策建议，从而进一步推进“健康北京”建设，构建更加有效的首都公共卫生治理体系、提高应急管理治理能力。

关键词：疾病预防控制;新冠疫情;体系优化;公共卫生

中图分类号：R184文献标识码：A

Abstract：Based on the full and detailed investigations of the Capital District Center for Disease Control and Prevention，the research team has deeply explored the outstanding problems faced by the district-level disease control agencies in the new crown epidemic， and then made up for shortcomings and plugged loopholes for district-level disease prevention. The optimization of the control system proposes feasible policy recommendations to further promote the construction of “Healthy Beijing”， build a more effective public health governance system in the capital，and improve emergency management and governance capabilities.

Key words：Disease Control and Prevention;COVID-19 pandemic;Optimization of system;Public health

笔者以首都区级疾病预防控制中心为切入点，从公共卫生队伍与设施能力、医防信息共享与协同能力、对基层防控组织的调控能力、疾控机构专业研判能力四个方面进行了充分翔实的调研，从而进一步分析首都区级疾控机构所面临的四个突出问题，进而从标准化建设、共享联动的医防融合体系、基层防控组织调控能力、构建疾控机构专业能力机制四个方面提出具有可行性的对策建议。

一、区级疾控体系对首都疫情防控的支撑作用

新冠肺炎疫情得到有效控制后，习近平总书记多次强调：“这场抗疫斗争是对国家治理体系和治理能力的一次集中检验。要抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，加快完善各方面体制机制，着力提高应对重大突发公共卫生事件的能力和水平。要构筑强大的公共卫生体系，完善疾病预防控制体系，建设平战结合的重大疫情防控救治体系，强化公共卫生法治保障和科技支撑，提升应急物资储备和保障能力，夯实联防联控、群防群控的基层基础。”

在首都疫情防控过程中，区级疾病预防控制中心（以下简称“疾控中心”）是疾病预防控制的主要责任单位，其工作水平和能力具体体现在两个方面：一是所在辖区实施防控策略、流调溯源、检疫检测、医疗救治、环境消杀等各个环节的科学性与有效性;二是落实属地责任的全面性与充分性。新发地聚集性疫情的扩散蔓延能够得到迅速有效的控制，既有国家疾控中心的帮助指导，也有市级疾控中心的有效指导，同样离不开属地丰台区区级疾控中心尽心尽责、高度负责的专业工作。实践证明，首都地区的区级疾控中心凭借其扎实的流行病学调查专业能力，能够在最短时间内完成流调溯源、取样检测、确定疫情暴发点等工作，摸清疫情传播底数和重要风险点，为首都实施迅速、精准的防疫措施奠定了坚实的基础，对首都疫情防控的整体工作具有重要支撑作用。

疾病预防控制体系是公共卫生体系的核心力量，是我国应对突发公共卫生事件的“战略部队”[1]。区级疾控中心则是压实属地责任、增强属地政府疫情防控效能的业务平台，是各类公共卫生事件监测预警、应急处置的桥头堡。在常态化疫情防控的背景下，面对首都的高度特殊性、超大城市疫情防控的极端复杂性等问题，优化区级疾控体系、强化其疾病预防控制能力就显得十分必要。

二、首都区级疾控体系的四大问题

首都区级疾控体系由北京市16个区的区级疾控中心构成，搭建起以疾病预防与控制、检测检验与评价、应用研究与指导、技术管理与服务、健康教育与促进为一体的疾病预防控制体系，应承担北京市传染性疾病、慢性非传染性疾病、学生常见病、病媒生物传播疾病等預防与控制，突发公共卫生事件应急处置和疫情报告和信息管理，食品卫生、环境卫生、放射卫生和职业卫生等健康危害因素的监测与干预，全市居民的健康教育与健康促进和科研教学等工作，还需承担首都重大政治、经济、社会活动的公共卫生保障、首都生物反恐怖袭击应急等任务。

完善疾病预防控制体系的工作应以提升其在突发重大公共事件中的防范控制能力为导向。这是一个综合性、整体性的任务指标，必须将之细化、分解为一些更具操作性的具体工作步骤，才能提出更具针对性的优化建议措施。通过对西城、朝阳、石景山、顺义、平谷等区的区级疾控中心调研，笔者发现各区级疾控中心在人员队伍与设施设备配备、同公立医疗机构信息的共享与协作能力、对基层防控组织的调控能力、专业研判及策略的实施能力四个方面存在不同程度的问题，阻碍了首都疾控体系的健康发展及疫情防控整体水平的提升。

（一）人员队伍与设施设备配备不足

新型冠状病毒肺炎疫情的暴发，突出暴露了我国各级疾控中心人员队伍与设施设备配备不足[2]。

首先，面对各类重大突发公共卫生事件，如何加强疾控体系人员队伍建设已成为我国各级疾控机构亟须研究与解决的重要问题。各级疾控机构普遍存在人员数量不足、人才流失的现象[3]，导致队伍防疫能力不足。中央编办、财政部、国家卫生计生委于2014年1月17日印发的《关于疾病预防控制中心机构编制标准的指导意见》（以下简称《中央编办发〔2014〕2号文》）规定，各级疾控中心人员编制为常住人口的1.75?。目前北京市每万名常住人口疾控力量配比为1.65?，低于国家标准。根据各疾控中心实地调研及官方网站数据显示，人员不足现象在北京某些区级疾控机构表现得更突出，如通州区每万名常住人口疾控力量配比仅为0.63?，朝阳区为0.65?，海淀区为0.68?，丰台区为0.72?（各区常住人口基数是按第六次人口普查统计数据计算，如果按常住人口数量计算，则疾控力量配比更低）。由于人员不足，某些岗位缺乏专职人员，一人身兼数职的现象在各区级疾控中心都不同程度地存在。这影响了疾控人员的专业能力积累，降低了人员的工作效率。同时，区级疾控人员普遍收入低，不仅远低于同级医院的工作人员，甚至也低于社区卫生服务中心的防控保健人员（最高的年收入差距可达四五万元），这给疾控中心的工作人员造成严重的心理落差，导致疾控人才流失严重。编制人员不够导致疾控中心不得不大量聘用编外人员。朝阳区疾控中心外聘人员近百人，这些人员待遇更低，外聘人员的年度工资总额约为人均6万元（税前），且人员流动性大。另外，区级疾控中心还存在常备性应急队伍建设滞后问题。以流调队伍为例，多数区级疾控中心需要靠临时抽调本级相关科室人员和社区卫生服务中心保健防控人员组建流调队伍，队伍的临时性、应急性特征明显。

其次，各级疾控中心设备设施不足，实验室检测能力亟待增强。实验室检测水平的高低是疾控中心能否有效履行其防控职责的基础，也是疾控中心早期监测预警能力的关键性评判指标。检测能力主要与实验室面积占疾控中心总建筑面积比、实验室数量与类型、开设的检测项目数量等指标相关。目前，某些区级疾控中心的实验室用房占比仍低于国家标准的下限（40%）。例如，海淀区的实验室用房占比为32.4%，通州区为29.08%。有的区级疾控中心实验室设备仪器缺口较大，导致检测项目开设不足。例如，平谷区仅微生物实验室设备仪器缺口就达61台，检测项目数量需增加2倍（目前仅约200项）。尽管不少区级政府加大了对辖区疾控中心的基本建设和硬件设施设备的更新改造力度，但很多区级疾控中心的硬件设施设备数量和水平仍远远达不到国家标准，不少设备陈旧老化，更新改造需求较大。

人员队伍与设施设备配备不足对区级疾控机构产生了两方面的消极影响。一是在“平时”限制了区级疾控中心采样检测、数据分析和疾病监测的能力，降低了其识别和预警可疑重大传染病的敏感性，增加了漏报、误报重大突发公共卫生事件的风险。二是“战时”高强度、超负荷的应急工作冲击着区级疾控中心人员的身心健康，疾控单位人力不足则制约了流行病学调查、污染场地消毒、密切接触监控等应急响应效率。

（二）与医疗机构的信息共享与协作不够

卫生部第40号令《关于疾病预防控制体系建设的若干规定》对各级疾控中心和医疗卫生机构职责作出了明确规定，北京市卫生局《北京市卫生局关于在全市二级以上医院设立疾病预防控制处（科）的通知》（京卫人字〔2007〕79号文）明确要求公立二级以上医院须设置疾控科。上述文件在首都疾控体系的改革、完善过程中发挥了重要作用。但社会上重医轻防和防治分离的局面还未得到根本扭转，相关要求没有得到很好落实。不少公立医院的疾控科因营利考量而时设时废，受重视程度低，人员缺乏。疾控中心与医疗机构之间依然在较大程度上存在各自为战的现象，未实现医、防、控的融合局面。例如，不同医疗机构配合疾控中心流调力度、方式、要求（必须持有介绍信、不准拍照等）不同，个别医疗机构未能很好履行其疾病预防控制的法定职责，制约了流调效率，以致相关部门难以做到“四早”（早发现、早预警、早诊断、早治疗）。

此外，疾控中心与医疗机构之间缺少对关键数据信息的沟通和共享[4]，降低了重大疫情防控的协作水平。区级疾控中心去医疗机构做流调时，仍然以传统的手抄病例为主，严重落后于时代。医疗机构报送的数据信息与疾控中心实地调查的数据信息经常“对不上”，影响数据可信度。遇到未被卫生行政部门确认的新发、突发公共卫生事件，医疗机构无法及时从疾控中心获取信息，导致医务人员感染、突发公共卫生事件扩散等严重后果。医防体系之间存在的长期割裂与信息阻隔现象，导致疾病防控力度与疾病救治力度双不足问题，严重影响了整个公共卫生体系的健全与发展。

（三）对基层防控组织的调控能力不足

《关于疾病预防控制体系建设的若干规定》第十三条中明确了城乡基层疾病预防控制组织与上级疾控机构之间关系：“乡（镇）卫生院、城市社区卫生服务中心设置的预防保健组织”“乡（镇）卫生院、城市社区卫生服务中心，在上级疾病预防控制机构的管理指导下，承担基层疾病预防控制工作”。

事实上，城乡基层疾病预防控制组织的直接管理主体是区级卫健委，而区级疾控机构与社区卫生服务中心（乡镇卫生院）防保组织只有业务指导关系，并不具备《关于疾病预防控制体系建设的若干规定》中提到的“管理”关系。区级疾控机构对防保科人员的选拔、任命、考核等过程的话语权有限，仅以“评审专家”身份参与基层预防保健人员年度考核。由于区级疾控机构对基层疾病预防控制组织缺乏制度化调控手段，协调力度有限，在处理重大突发公共卫生事件中难以形成有效合力，疾病预防控制成效大打折扣。

（四）专业研判的实施能力不足

作为疾病预防控制的专业技术部门，疾控机构通过运用自身专家队伍、检验检测手段、专业化分析工具，来展现对公共卫生事件的专业研判能力，并通过其专业研判、防控策略制定、政策建议等途径，增强当地政府及社会对公共卫生事件的预警预报、应急处置能力。

然而，由于当前我国整个疾控体系的改革发展相对滞后于经济和其他社会事业的发展，各级疾控机构在履行疾控职能的过程中还面临体制机制障碍或瓶颈。这限制了疾控机构实施其专业研判意见、策略、建议的能力，从而制约了疾控机构的监测预警、决策参考等专业职能的有效发挥。

首都区级疾控机构存在四个方面的限制或障碍。一是由于区级疾控机构只是隶属于区级卫生行政部门的事业单位，缺乏相应的行政权限，难以充分自主地向社会发布监测分析报告与预警信息、提出防控建议、组织实施防控策略与方案。二是由于市级、区级疾控机构之间缺乏直接的行政管理关系，区级疾控机构难以充分自主地向市级疾控机构直报重大突发疫情监测預警信息。例如，在本次新冠肺炎疫情暴发初期，有的区级疾控机构未能在疫情发现报告等环节中发挥主导作用，中国疾病预防控制信息系统（在公共卫生行业内俗称大疫情网，以下简称“大疫情网”）的数据仅作内部参考，对外公布和各级决策部门使用的数据均基于卫生行政部门另设的电话和表格报告系统[2]。三是由于区级疾控单位自身的“技术部门”而非“应急决策协调部门”的职能定位，在缺乏同级卫生行政部门充分授权的情况下，难以协调相关机构、组织开展突发公共卫生事件应急处置。四是由于区级政府重视程度不够、疾控体系内部数据利用不足等因素，区级疾控机构通常少有机会深入参与卫生行政或疫情防控决策，其专业分析能力的发挥因此受到制约，在公共卫生决策中发挥的政策咨询作用比较有限。例如，在大疫情网中，区级疾控中心主要通过该系统进行数据审核，相关数据信息主要被用于流调，未被用于监测预警分析、趋势预测研判，这制约了疾控机构的决策咨询能力。

三、区级疾控体系关于提升首都疫情防控能力的对策

针对首都区级疾控体系存在的问题，着眼于首都疫情防控能力的提升，笔者建议相关部门应以专业能力过硬、应急响应及时、防控策略精准、协同配合高效为目标，从四个方面完善首都区级疾控体系的建设。

（一）加快推进区级疾控中心的标准化建设

针对疫情防控常态化新形势，根据不同区域人口分布特点以及平战结合要求，依据“满足当前、适度超前”原则，以能力提升为导向，从人员队伍、设备设施两方面着手，双管齐下，加快推进区级疾控机构的标准化建设。

人员队伍方面，首先必须严格落实中央编办发〔2014〕2号文，落实每万名常住人口疾控力量配比1.75?的国家标准。其次，加大绩效工资改革力度，优化区级疾控机构人员收入结构，加快改善人员收入待遇，增强疾控机构的人才吸引力，突破人才流失与招不到人的双重困境。再次，根据各区财政情况及防控新形势需要，适当增加各区级疾控机构人员编制（尤其是专业人员力量）。最后，规范市、区两级疾控机构的部门设置和岗位设置，解决不同区级疾控机构专业能力的差异问题，市级疾控机构发挥更加核心的协调功能作用的同时，提升区级疾控机构的配合能力以及区级疾控机构之间的协作水平（如在一个确诊病例的密切接触者可能遍布全市各区的情况下，就需要各区疾控的紧密协作），形成疾病控制的协同网络，推动疾控体系形成合力。

设备设施方面，以严格落实《疾病预防控制中心建设标准》（建标〔2009〕257号）、《公共卫生防控救治能力建设方案》（发改社会〔2020〕735号）及中共北京市委辦公厅、北京市人民政府办公厅印发的《加强首都公共卫生应急管理体系建设三年行动计划（2020—2022）》作为推进区级疾控机构建设的主要举措，基于健全首都公共卫生应急管理体系需要、满足应对重大突发公共卫生事件需求，根据先急后缓、分步实施、逐步到位的原则，在3—5年时间内配齐配强区级疾控机构硬件设备设施，优先完成实验台及实验仪器设备更新改造、实现P2（生物安全二级）实验室所有区级疾控机构全覆盖，全面提升实验室的检验检测能力和生物安全防护能力，从而将区级疾病预防控制体系的硬件能力提升到一个新的水平。

（二）构建共享联动协同的医防网络

2020年5月24日，习近平总书记在参加湖北代表团审议时特别强调：“预防是最经济最有效的健康策略。”必须在政府层面及社会层面根除“重治疗、轻预防”的传统思维，以公共健康为考核导向，整合区域内疾控、医疗等机构，加快推动疾控机构与辖区内各大医院、基层医疗机构在诊、防、治、控各环节的信息共享与业务联动，逐步建立医防融合机制，形成顺畅高效的医防共享、联动、协同网络，充分发挥每一个网络节点上各类机构的功能作用，提升整个社会应对突发公共卫生事件的能力，争取以最低成本、最小代价实现疫情的有效防控。

就首都区级疾控体系而言，现阶段可优先推进如下工作：由区级卫生健康委员会（以下简称“卫健委”）牵头，推动区级疾控机构办公系统（OA系统）对接医院信息管理系统（HIS系统），改善当前流调等环节中传统落后的工作模式;由市疾控中心向国家疾控中心申请开放大疫情网的数据端口，推动北京市现有的疫情防控信息化系统（如密切接触人员管理系统、疫情物资调配系统）与大疫情网的数据对接，提升疫情防控中防疫信息的数字化水平，降低区级疾控机构在数据报送、信息核对中无谓的工作负担;强化公立医疗机构疾病预防控制职能，制定公共卫生责任清单;在公立医疗机构建立差异化的财政补助机制，实行防控科立核算的财务制度，逐步消除因财务压力大导致防控科被边缘化乃至被裁并的现象;在采样检测、流行病调查、专家会诊、疾病定性等疾控工作方面支持和配合区级疾控机构;加强疾控机构在疾病预防控制方面对医疗卫生机构的技术指导和监督考核机制。

（三）强化对基层防控组织的调控能力

社区公共卫生服务中心（乡镇卫生院）维系着最普通、常规、必需的基本医疗服务，是我国三级医疗体系和三级公共卫生应急管理防控体系的一个交汇点，也是医防协同网络的基础节点。习近平总书记强调，要“健全疾控机构和城乡社区联动工作机制”，加强乡镇卫生院和社区卫生服务中心疾病预防职责，夯实联防联控的基层基础。国家卫健委、财政部、中医药管理局联合印发的《关于做好2020年基本公共卫生服务项目工作的通知》（国卫基层发〔2020〕9号）指出，为切实做好常态化疫情防控，提高疫情防控能力，强化基层卫生防疫，“各地基层医疗卫生机构要在疾控和其他专业公共卫生机构指导下，积极会同乡镇（街道）、村（居）委会做好辖区新冠肺炎疫情风险管理、发热患者筛查和相关信息登记、报告以及处置工作”。

为此，有关部门必须健全区级疾控机构对城市基层保健组织在公共卫生治理，尤其是应对重大突发公共卫生事件中的业务指导、调控机制，推进基层机构基本医疗和基本公共卫生融合服务;强化《卫生部、财政部关于加强基本公共卫生服务项目绩效考核的指导意见》（卫妇社发〔2010〕112号）中相关意见（尤其是“考核工作由县级卫生行政部门组织，专业公共卫生机构参加”）的落实力度，赋予区级疾控机构在公共卫生服务中心（乡镇卫生院）人员遴选、绩效考核等环节更多建议权;鼓励区级疾控机构在相关科研攻关过程中，积极吸纳基层保健防控人员，通过在课题攻关强化双方的协同意识和能力;以区级疾控机构为组织实施主体，根据基层卫生机构特点，以强化实际防控技能为主导，强化对基层保健防控人员的业务知识和技能培训，提升相关人员应急处置的实战专业能力;以推进社区卫生服务中心（乡镇卫生院）标准化建设为抓手，加强区级疾控体系标准化建设与城市基层保健组织网络标准化的衔接和融合。

（四）建立利于发挥专业研判能力的机制

疾控中心作为公共卫生领域内专司疾病防控的专业技术部门，其特长和优势在于通过其专业化的检验检测、数据分析、监测预警等工作，为卫生行政部门提供技术支撑和决策参考，具有保持数据客观性、分析自主性、技术独立性等需求。保持技术独立性的关键在于，有关部门要建立健全一系列有利于区级疾控机构能够充分发挥专业研判能力，有利于充分保障其自主形成研判意见、制定实施防控策略、报送与发布监测预警信息的相关机制。

为此，有关部门必须改革完善相关考核指标或机制，区级政府应树立和把握涉及疾控机构定位、传染病发生传播规律、重大疫情数据报送与地方经济社会发展及政绩之间关系等方面的认识;赋予市级疾控机构对区级疾控机构在业务对接、防控联动方面更多的专业指导权限，以提升区级疾控机构的专业判断能力;在推动京津冀区域一体化防控体系框架内，通过区域内同级别疾控机构的业务交流、经验借鉴，提升自身的专业判断能力;进一步明确疾控机构与卫生行政管理部门的权责边界，增强区级疾控机构在提出防控建议、制定防控策略、上报重大疫情过程中的自主性，减少不必要的行政干预;建立必要的容错机制，对出于“早发现、早准备”考虑报送的信息不设置准确性的要求，鼓励早期的信息上报和预防措施的实施，强化各单位早期预警的能力和意识。

四、结语

作为健全首都公共卫生体系的重要一环，改革完善首都区级疾控体系具有很强的现实意义和必要性。改革完善首都区级疾控体系应坚持问题导向，针对疾控机构运行中的各种短板、弱项，采取有效措施。通过聚焦本次新冠疫情防控中首都区级疾控体系所暴露的各类不足，笔者提出相应的对策建议，希望有利于提升北京常态化疫情防控背景下的疫情防控整体水平，有利于完善首都疾控体系与公共卫生体系的建设。

参考文献：

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[2] 中华预防医学会新型冠状病毒肺炎防控专家组.关于疾病预防控制体系现代化建设的思考与建议[J].中华流行病学杂志，2020，41（04）：453-460.

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[4] 李颖，李莉，牛玉存，等.国家新型公共卫生与预防医学体系建立的几点思考[J].中华预防医学杂志，2020，54（05）：469-474.