新《森林法》背景下的补种树木责任承担方式

周 钰

(河海大学法学院，南京 211100)

前 言

2019年12月28日，十三届全国人大常委会第十五次会议表决通过了新修订的《森林法》，其将于2020年7月1日起施行。此次修订《森林法》遵循的一个重要思路是在加强森林资源保护上,坚持用最严格的法律制度保护森林、林木和林地，同时要实现生态(森林)良好。由此，在盗伐、滥伐林木案件中，产生了新型的补种树木责任方式，即原地或者异地补种树木以恢复森林生态功能。

“补种树木”是我国现行《森林法》中规定的一种法律责任承担方式，其主要是通过衡量盗伐、滥伐林木者对森林资源带来的损失大小，责令当事人补种相应数量树木的方式来恢复被破坏的生态环境，由于这种责任承担方式符合可持续发展及生态文明建设的理念，从而被立法及执法机关所认同，将其广泛适用于涉林环境案件之中，但是由于这种责任承担方式存续期间较短，实践运用经验不足，而新法律条文中又增加了“异地补种”的内容，所以在新《森林法》生效后如何合理将新的法律条文应用在具体案件中是一项新挑战，对比新旧法律框架下司法机关对涉林案件的实践做法，目前仍存在下列问题：1.在增加“异地补种”条款的情形下如何选择原地或异地补种；2.林业主管部门职责内容变化后如何解决执法主体责任的不明确这一问题；3.在取消林业主管部门“代为补种”规定的情形下如何在程序和实体上保障补种树木责任方式的执行。

《森林法》的又一次修订并不只是具体法律条文的转变，更昭示着《森林法》立法理念的转变，即从服务经济到保育生态，法律条文将更多地着眼于保护森林的生态价值，更好地处理森林、林木、林地的关系。由于法律规定的可操作性不强、监督责任未明确等问题，使得实践中执法的过程遇到阻碍，而立法理念的转变，将会改变这一局面，使补种树木责任承担方式的法律规定产生重要改变，通过在盗伐、滥伐林木案件中，创立了新型的责令补种树木责任方式，林业主管部门和司法机关将在新《森林法》生效后运用新的法律规范来对盗伐、滥伐林木案件的责任承担发挥相应的职能，从而实现资源与环境的替代性修复和可持续发展。

本文所研究的行为对象是林业主管部门因违法行为人不承担补种树木的义务而应当承担的监督其补种树木或者代为补种树木的义务。有学者将行政机关代为补种树木的行为归为行政强制执行的一种，即“行政代履行”[1]。旨在从补种树木类型的行政案件司法实践出发，对比《森林法》修订的亮点和仍需改进的问题，对实践中存在的执法难题进行分析，以及对于适用补种树木责任方式存在的现实困境，为其在立法、司法、执法等过程中提供完善的法律建议，以期建立更为合理高效的补种树木责任方式的适用规范。

1 补种树木责任承担方式的立法现状

1.1 补种树木责任承担方式的立法演变

新出台的《森林法》更新了“补种树木”的条款，变化内容包含主体、责任承担方式、补种树木方式以及林木处理方式的修正见下表。

表 新旧“补种树木条款”之对比Tab. Contrast between the old and the new provisions of replanting trees

新《森林法》第七十六条关于补种树木的规定主要在四个方面发生了改变：一是授权主管部门的层级得到明确；二是补种树木责任承担方式的具体内容发生变化；三是履行补种树木责任的方式出现变化；四是“没收盗伐的林木或者变卖所得”的规定被取消。在这一对于被盗伐林木设定的新框架下，涉及“补种树木”责任承担方式的案件处理方式将遇到新挑战，需在立法、执法、司法三个方面为之提供保障。

1.2 新《森林法》补种树木责任承担方式的修订变化

对比修订前的《森林法》第39条与修订后的第76条之规定，在新《森林法》的框架下，对于盗伐林木和滥伐行为进行了新的法律规制，产生了较大的变化，其主要是体现在林业行政主管部门层级的限定，责任承担方式的变更以及补种方式的变更这三个方面。

1.2.1 林业行政主管部门层级范围的缩小

在新的法律规定中，将主管部门的范围由不限级别转变为限定至县级以上政府林业主管部门。这一规定的变化基于林业执法在县级的广泛性和普遍性，授权县级以上政府林业主管部门管理盗伐、滥伐林木的行政违法行为，能够提高林业执法的高效性，避免森林生态环境的后续破坏和林木资源的持续损失，也为基层林业执法提供法律支撑。

1.2.2 盗伐、滥伐林木法律责任内容的变化

首先是责令补种树木的倍数发生改变，盗伐林木类型的违法行为对应的补种树木倍数由十倍变更为一倍以上五倍以下，滥伐林木类型则由五倍变更为一倍以上三倍以下；并且对应的罚款规定产生变化，盗伐林木的罚款区间由林木价值三倍至十倍，调整至五倍至十倍，滥伐林木则是从二倍至五倍调整至三倍至五倍；还有很重要的一点是责令补种树木的地点得到了明确，新条文明确补种的地点为原地或者异地，通过创立“异地补种”的特殊补种方式，增加补种树木责任承担方式的多样性，促进违法行为人积极承担补种树木责任。

1.2.3 新旧《森林法》补种树木责任履行方式的变化

相比修改前，根据《行政强制法》第50、51条的规定，若违法行为人不及时履行补种树木的行政处罚决定，林业主管部门可对补种树木类型的行政处罚内容实施行政代履行。而新《森林法》取消了林业主管部门代为补种这一履行补种树木责任的具体方式，使得林业主管部门成为《行政强制法》所称的“无行政强制执行权的机关”，无法对补种树木责任进行代履行，需要通过向法院申请强制执行来确保行政处罚决定的完成。

修改前《森林法》第三十九条规定了“代为补种”的费用由违法行为人承担，有学者认为，在违法行为人不按照行政处罚决定的内容补种树木，基于难以追缴代履行费用的原因，部分行政机关拒绝进行代为补种树木的行为。如果在代为补种树木义务履行完毕后，其费用无法被追回，则这笔费用将由行政机关自行承担，这无疑大大加重了行政机关的负担[2]。而在实践中，在违法行为人不配合时，需林业主管部门垫付补种费用，在没有代为补种的专项资金的情况下，林业主管部门需要承担资金无法追回的风险，在删除这一条款后，也为林业主管部门消除了这一风险。

从实证分析的角度出发，将《森林法》适用过程中使用“补种树木”行政法 律责任方式的案件进行了梳理分析，可以发现司法实践中有判决认为林业主管部门对“补种树木”这一行政处罚方式具有强制执行权，而在《森林法》于2020年7月1日生效后将遇到适用上的转变，林业主管部门不再具有代履行(代为补种)的权利，由此，林业主管部门将以没有行政强制执行权行政主体的身份向法院申请执行，这也会给后续“补种树木”责任承担方式的适用带来方式上的转变。

2 新《森林法》框架下适用补种树木责任承担方式存在的问题

2.1 原地或异地补种的位序不清

2018年11月，广州市从化区人民检察院与从化区林业局联合签署了《关于在毁林案件中开展补种复绿工作实施办法(试行)》，《办法》规定，补种复绿基地由从化区人民检察院和从化区林业局共同建立和管护。违法行为人拒不补种树木或者补种不符合国家有关规定的，由林业主管部门代为补种，所需费用由违法行为人支付。补种林木全部按照造林技术规程进行，主要选择种植乡土阔叶树种，补种林木规格为2×2m，苗木成活率必须达90%以上。其中提到的林业主管部门代为补种，已经被新《森林法》删除，那么在前述实施办法中所规定的由林业主管部门代我补种的规定也因与上位法的冲突而不再适用。

由于这一《办法》是由检察机关和林业主管部门共同起草和签署的，因此我们应当考虑这两者与违法行为人三方在补种林木行为中的角色定位与制衡，以及这三方在承担“补种复绿”责任时的责任分配，并且由于新《森林法》中增加了“异地补种”这一新型责任承担方式，却尚未对“原地补种”和“异地补种”的具体选择提供明确的指引，故而在新《森林法》生效后可能在两种责任承担方式的选择上存在争议，在后续关于责令补种树木责任承担方式的规定完善上应当为可能存在的纠纷提供法律依据和现实建议。

2.2 “林业主管部门代为补种”的不同解读及取消后对林业执法的影响

根据对“林业主管部门代为补种树木”的理解，这一规定有两层含义：一层是林业主管部门决定代为补种树木，其权力来源于《行政强制法》第13条和《森林法》第39条的规定；另一层则是不论作出代为补种树木决定的机关是否是林业主管部门，其都可依照《行政强制法》第50条的规定，作为“行政机关”或“没有利害关系的第三人”来实施代履行，进行“代为补种树木”。

《森林法》第20条赋予森林公安机关在国务院林业主管部门授权的情况下，代行部分行政处罚权，这其中的行政处罚权包含原《森林法》第39条规定的给予补种树木要求的行政处罚权，并且《关于森林公安机关办理林业行政案件有关问题的通知》中要求森林公安机关以机关的名义作出相应的行政处罚决定。

根据新的条文修改，取消“林业主管部门代为补种”这一规定，即取消了林业主管部门对补种树木的强制执行权，若违法行为人未按要求补种树木或者拒不补种树木，则需向法院申请强制执行，则会出现执法方式单一的问题，并且限制了林业主管部门的行政执法权。如此规定，在实践中也会出现生态环境保护责任难以落实的情形[3]。

2.3 “补种树木”执行监督不到位

《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条规定：“行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。县级以上人民政府应当加强对行政处罚的监督检查。”

对监督主体的确定，根据新《森林法》第66条的规定，监督森林资源修复程序的主体是县级以上人民政府林业主管部门。

对于监督的内容，新《森林法》第六十七条规定了四项内容，(1)现场检查经营场所；(2)查阅或复制案件相关文件，以及封存有销毁或篡改、隐匿风险的文件；(3)将有非法来源的林木或相关工具予以查封、扣押；(4)查封相关场所。

根据上述法条，目前关于监督的内容，与履行“补种树木”义务相关仅有第六十七条第三项，目前的法律规定并未提到监督违法行为人“补种树木”的具体措施和怠于履行职责的不利后果。关于监督主体和监督的具体内容都应当在后续出台的行政法规、地方性法规或规章中得到体现，并且，由于现在全国陆续有补种复绿基地成立，各地的补种树木要求可能有所不同，相应监督制度的建立会有所差别，并且关于补种树木基地的补种责任如何落实，《森林法》都未提及，需要由地方立法来予以规制，据此，地方立法也应当出台与新《森林法》相配套的具体规定，保障补种树木义务的及时完成。

3 适用“补种树木”责任承担方式的完善建议

3.1 确立原地或异地补种的选择规则

3.1.1 原地补种

新《森林法》仍然保留了原地补种树木的责任承担方式。最高法《生态文明建设意见》[4]里面提到应当妥善处理涉及到林权确认权利归属和林权流转中产生的纠纷，对于盗伐林木案件中有部分法院在多数案件中选择适用原地补种的责任承担方式，这也基于违法行为人的角度做出的选择。

在盗伐林木案件的行政程序中，主要是通过《责令补种树木通知书》来对当事人提出原地补种的要求，其中应当包含补种树木的种类、数量、开始日期和截止日期以及不按要求补种的不利后果。

在《森林法》未修改时，林业主管部门有责令补种的职责，例如，北京市平谷区人民检察院与北京市平谷区园林绿化局其他一审行政案件中，由于被告未按照《责令补种树木通知书》(京平检行建〔2016〕3号)的要求进行补种，导致遭受破坏的生态公益林未得到及时修复。平谷区园林绿化局在责令补种期满后，为依法履行代为补种的法定职责。并且其在检察机关发送诉前检察建议后，仍怠于履行该项职责，故法院确认其行为违法且要求其履行职责。

而在新《森林法》规定的基础上，如果发生当事人未按要求补种的情形，林业主管部门是否有权要求其履行补种的义务目前未能形成统一的做法。

3.1.2 异地补种

在实践中采用异地补种的做法较少，在新《森林法》实施以前，尽管有一些案件中采用了异地补种的做法，但是根据在裁判文书网的检索结果，2014至2019年间共有采取异地补种的案件35件，其中民事案件1件，行政案件8件，刑事案件26件，并且其中文书类型为判决书的有33件，裁定书2件。有26件案件是先进行了行政程序，然后再进行刑事审判程序。

在部分案件中法院对林业机关的异地补种建议持不认同的态度，例如，昆明市呈贡区人民检察院诉经开区林业局一案中，法院认为，经开区林业局就涉案林地主张异地恢复于法无据，本案公共利益损失并未因异地补种而得到修复。并且该案判决要求林业局监督原地补种[5]。陕西省南郑县人民法院的一件行政判决中也提到，异地补种不能实现恢复已被破坏林地原状的目的。

连云港市连云区法院在赣榆区吴山林场设立了生态修复林，该修复林用于区内盗伐、滥伐林木案件的被告人执行异地修复的任务，并且在连云区北固山生态公园设立了“北固山环境司法执行基地”，将其用于被破坏环境资源的异地、替代性修复。异地补种作为一种新型的责任承担方式，将在新《森林法》实施后会进行全新的适用，法院应当在裁判时充分考虑原地修复的可行性[6]。

3.2 确立补种树木责任的林业执法主体

新《森林法》第八十二条第一款规定：“公安机关按照国家有关规定，可以依法行使本法第七十四条第一款、第七十六条、第七十七条、第七十八条规定的行政处罚权”。即公安机关和林业主管部门均有权对盗伐、滥伐林木行为人处以行政处罚规定，规定内容包含补种树木、罚款等。

根据新《森林法》第七十六条，授予县级以上政府林业主管部门的行政处罚权是义务性的，即林业主管部门“应当”责令违法行为人完成补种任务，而公安机关的行政处罚权是权利性的，即“可以”行使七十六条的行政处罚权。

由此，应当对公安机关和林业主管部门在保护森林资源领域的具体职责予以明确划分，即进一步规定只有在林业主管部门未行使处罚权时，公安机关可以补充行使该项行政处罚权，由公安机关在此种类型的执法中承担辅助者的角色，建立以林业主管部门为主导、公安机关承担辅助的执法制度，确保在发现盗伐、滥伐林木类型的行政违法行为时，能够对之进行及时的行政处罚，也可及时对构成刑事犯罪的案件及时由公安机关移送至检察机关追究违法者的刑事责任。

执法主体的确立能够对机构改革后林业主管部门执法能力不足的现状得到弥补，也能避免对同一违法行为进行重复处罚，出现“多头执法”现象，也可避免造成执法资源的浪费。并且，在对盗伐、滥伐林木案件进行调查的过程中，林业行政执法部门与公安机关和检察机关之间都存在业务协助关系[7]，只有明确公安机关及林业行政执法部门的职能，多元化利用资源，才能保障各部门各尽其职，妥善处理违法案件[8]。

3.3 建立补种树木执法全过程监督程序

由于新《森林法》实施后，行政机关将失去代为履行补种树木的权力，而只能通过向法院申请强制执行来保障违法行为人对补种树木责任的承担，这也导致行政机关在补种树木责任承担

3.3.1 建立补种监督程序

新《森林法》取消了“林业部门代为补种”的规定，则自2020年7月1日起林业主管部门将不再是补种树木的主体，“责令补种树木”的实施机关排除了林业主管部门后，对于补种树木的实施，还需进一步法律规制。盗伐、滥伐行为人在经过行政或刑事程序后成为履行“补种树木”义务的主体，需对违法行为人承担补种义务的履行结果和过程进行监督。

旧《森林法》设立“责令补种树木”规定的目的是恢复被破坏的森林环境，还原被破坏的林木资源，而新《森林法》没有明确林业主管部门或公安机关等执法主体后续的监督责任，应当在制定地方性法规的过程中，要求在监督违法行为人补种树木的过程中，增加技术人员的指导，包含执法人员对补种树木的地理、气候环境的考察，都需进行实地的核查，保障补种树木的存活率和相应森林生态环境的恢复。

3.3.2 监督职能的分配建议

从森林行政执法的角度看，我国环境及林业主管部门是以行政许可和处罚为主要的行政管理手段。对比新旧《森林法》的规定，《森林法》(1984)侧重于基于林木的采伐数量来给予行政许可，而未能考虑到森林整体生态功能的维持和森林资源的保护利用，并且对于违法的盗伐、滥伐林木等行为大多采取罚款和后续刑事处罚的措施，这些措施无法弥补违法行为对森林生态功能及环境资源造成的破坏，同时也体现地方执法的单一性，未来应当增加预防性、补救性等惩罚方式的运用，这一重担也落于林业主管部门和环境行政主管部门之上。

建议将林业行政主管部门的监督权利部分赋予给被盗伐林木的一方。由于被害方对被盗伐的林木生长情形及生长条件有所了解，如果由其进行监督会提高效率。但是由于被害方与违法行为人之间的关系特殊，现今在实践中产生了建立专门补种复绿基地的做法，从而也对补种复绿监督程序提出了更高的要求，由于目前补种复绿基地的建立尚且在初步探索阶段，很多关于补种结果的法律约束还没有到位，所以监督主体及监督内容需要进一步的法律来对监督程序进行规制。

同时，可增加社会规制方式，拓展社会公众参与监督途径，对补种树木完成度进行监督，由公众对补种结果进行评审，评审结果作为考核补种树木是否完成的指标之一，并且增加公众举报渠道，对补种结果认定为不合格的公众或社会团体可向林业行政主管部门进行举报[9]。

4 结 语

恢复性司法在环境资源与保护法领域日趋得到重视，林业主管部门和司法机关将在新《森林法》生效后运用新的法律规范来对盗伐、滥伐林木案件的责任承担发挥相应的职能，从而实现资源与环境的替代性修复和可持续发展，“补种复绿”作为一种新型的修复性责任形式，在新的《环境保护法》《土壤污染防治法》和《森林法》等法律的背景下将得到更为广泛的适用，而在适用的过程中将会出现因实践经验不足、法律规定不够全面等因素造成的理论不足和现实阻碍，未来环境法学者、环境保护专家以及相关执法、司法工作人员将在实践中继续探索并促进“补种复绿”制度的健全完善，为之提供更为有效的理论依据和实践建议。