行政事业单位全面预算绩效管理探析

摘 要：近年来，预算绩效管理改革取得了一定的成效，行政事业单位在全过程绩效管理方面迈出了实质性步伐。但是，实施全面预算绩效管理也面临着许多困难和挑战，绩效管理的关键环节仍有待加强，文章重点从行政事业单位实施全面预算绩效管理产生的问题分析入手，给出对策措施和建议思考。

关键词：行政事业单位 全面预算绩效管理 问题 对策

中图分类号：F230  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2021）10-084-03

一、全面预算绩效管理的背景

（一）全面预算绩效管理的相关概念

预算管理是行政事业单位财务管理体系的重要组成部分，主要包含了预算编制、执行、监控、评价等环节。全面预算绩效管理，是在预算管理各主要环节中，运用绩效管理手段，使用一系列指标评估财政支出的有效性，建立完整的财政支出绩效评价体系。将绩效管理与预算管理相结合，可以实现预算管理成效的可视化，落实预算管理全流程管控，进一步提高财政的科学化、精细化管理水平。

（二）我国全面预算绩效管理的发展

20世纪90年代以来，我国政府就预算绩效管理的实施进行了许多探索和尝试。2003年，党的十六届三中全会提出建立预算绩效评价体系，财政部启动了预算绩效评价的试点工作;2008年，党的十七届二中全会提出推行政府绩效管理和行政问责制度;2011年，财政部出台了《关于推进预算绩效管理的指导意见》，提出将绩效管理理念融入预算管理工作中，并在重点城市进一步推进相关试点工作;2013年，党的十八届三中全会研究了全面深化改革的若干重大问题，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要实施全面规范、公开透明的预算制度，完善绩效考核机制;2017年，党的十九大报告提出要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理;2018年，中共中央、国务院印发了《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，针对当前预算绩效管理中面临的主要问题，提出全面实施预算绩效管理作为深化预算管理制度改革的重要组成部分，是推進国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。

二、全面预算绩效管理的重要意义

（一）推进国家治理体系和治理能力现代化

财政预算是政府公共受托责任的体现，是政府调控国家经济和社会发展的重要手段，反映了国家财政政策的方向。政府机关及事业单位绩效评价是建设服务型政府的必然要求，全面预算绩效管理在预算管理中融入了绩效考核的理念，能够有效评价公共财政为市场提供公共物品和服务的质量与效率。实施全面预算绩效管理，能提高财政支出管理水平，优化财政资金的科学配置，从而夯实政府机关及事业单位作为公共部门的支出责任，使其产生应有的综合社会效益。全面预算绩效管理模式注重结果导向，能衡量预算绩效目标实现程度，有效评价财政资金运用效率，从而督促机关事业单位依法审慎开展财政支出管理工作，提高行政效率，赋能机关事业单位推进履职尽责，全面提升效能，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。

（二）赋能财税体制改革，助力现代财政制度建设

2013年，中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，强调了财政在国家治理中的重要地位以及建立健全科学的财政体制在现代财政制度建设过程中的重要性，明确了财税体制改革的总体方向，其中特别指出了要实施全面规范、公开透明的预算制度，审核预算的重点由平衡状态和赤字规模转向支出预算和政策。以往财政预算工作关注的重点是平衡状态和赤字规模，其主要强调的是约束与控制，通过控制预算支出来控制行政机构，从而实现既定的政策效果。随着科学技术的不断发展，我国正走在新时代中国特色社会主义的道路上，机关事业单位需要在财政预算管理上提高主观能动性，才能适应当今社会发展对公共部门的要求，以往以控制为导向的财政预算管理思路由于对预算执行施加的限制过多，可能不利于机关事业单位在运用行政手段上开拓创新。因此，必须将财政预算工作关注的重点转向支出预算和政策，以绩效为导向，在预算管理过程中给予机关事业单位一定的自主权，从而充分激发其在行政过程中的主动性。

从上述党的十八届三中全会审核预算的侧重点变化可以看出，政府对财政预算的关注重点已经转移到了财政资金使用及政策实施的效果上，从而发挥财政政策对预算支出编制的指导作用。而全面预算绩效管理正是评价绩效，衡量政策效果的有力武器，其推广应用也必然成为了深化财税体制改革、建设现代财政制度的重要组成部分。

（三）切实提高财政资源配置效率及公共服务质量

2018年9月，中共中央、国务院印发了《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》），作为我国财政预算绩效管理的纲领性文件，《意见》统筹规划了我国全面预算绩效管理的实施方案，是我国落实现阶段预算绩效管理工作的行动指南。《意见》指出预算管理要创新方式，注重以结果为导向、加强成本效益的体现、强化预算主体责任的约束，提高预算管理水平和政策实施效果，为经济社会发展提供有力保障。《意见》给我国机关事业单位预算管理提出了新的要求，同时也为我国财政预算管理工作的不断优化提升指明了方向，对我国政府机关、事业单位绩效管理体系的持续发展和相关财政预算制度的执行力度的提升等方面都发挥了强有力的推动作用。

三、行政事业单位实施全面预算绩效管理存在的问题

（一）全面预算绩效管理意识有待加强

从目前行政事业单位全面预算绩效管理的执行情况来看，还有许多事业单位忽视了绩效管理的重要性，在预算管理中存在只重视支出而轻视绩效管理的现象，没有领悟全面预算绩效管理精神，没有充分贯彻全面预算绩效管理相关政策。例如，杭州市某区D事业单位向财政部门申请一项科研项目的资金，对于预算指标进行了准确填报，而对项目产出情况相关绩效指标填报不精确，导致后期评价管理缺乏相关依据。

此外，目前许多行政事业单位对全面预算绩效管理工作认识不到位，一些员工往往认为预算管理是财务条线需要关注的工作，或者认为是领导才需要参与的工作，尚未形成全员预算绩效管理的氛围，不利于全面预算绩效管理的实施。

（二）全面预算绩效管理体系尚不成熟

目前，行政事业单位全面预算绩效管理工作尚处于起步阶段，预算编制、执行、监控、评价等环节的实施细则还需逐步完善。由于上述环节的制度框架还不到位，一些事业单位可能会出现一系列的预算管理问题：一是预算编制不切合实际，编制预算往往由财务部门全权负责，没有其他部门的协同配合，使得预算编制与单位的长期目标出现了偏差;二是预算执行力不强，预算目标下达事业单位各个部门时，由于很多部门负责人并不直接参与预算编制，从而缺乏预算执行的监督，容导致各部门预算执行力度参差不齐;三是预算监控不到位，一些事业单位对预算执行情况的监控频率很低，有的甚至只是在每年末收集一次各部门的预算执行情况，在预算执行期间缺乏实时监控，不能做到及时更正预算执行不到位的问题;四是预算绩效评价不完善，一些事业单位曲解了全面预算绩效管理的目的，过分关注绩效考核得分，而忽视了指标制定的合理性，由于指标设置的问题，一些部门为了提高指标得分，会在影响业务发展的情况下还执意削减支出。

（三）全面预算绩效指标科学性有待提高

行政事业单位在制定预算绩效指标时，由于经验欠缺或者由于责任心不强，未经仔细推敲，往往会导致指标的科学性较低：有的事业单位制定的绩效目标指标不可量化，给后续的绩效评价带来了困难;有的事业单位制定的绩效目标指标不明确，描述较为笼统，容易给执行部门带来困惑，不利于绩效目标的实现;有的事业单位制定的绩效目标指标在细化下一级指标时，下级指标的考核范围不全面，例如上级指标衡量的是项目产出，而下级指标仅考察产出质量，未涉及产出数量，未能完全反映上级指标的考察目的。

（四）全面预算绩效评价在广度和深度上仍有欠缺

目前，部分行政事业单位绩效评价还停留在对单个项目的解剖，缺乏全局思维，更侧重于对逐个项目实施的合规性进行评价，对于有效性的分析思考不够，站位不高，评价结果还不能和财政管理的制度优化相衔接，不能完全和事业单位的发展目标相匹配，评价结果的作用的有效性难以体现。各级事业单位还没有从思想上认识到绩效评价运用结果落实的重要性、紧迫性及其重大意义，往往为评而评，落实评价结果的态度不够积极，考评成果尚不足以全面反映一个单位、一个系统全面预算绩效管理的情况。

四、行政事业单位完善全面预算绩效管理的思路与对策

（一）强化全面预算绩效管理意识

要切实提高政治站位，提高全面预算绩效管理的主动性。严格落实“过紧日子”要求，加快建立现代财政制度，将绩效管理覆盖所有财政资金，贯穿预算编制、执行的全过程，全面实施绩效管理。高度重视预算执行的均衡性和合规性，加强统籌优化，注重绩效管理，切实做到花钱必问效、无效必问责。《中华人民共和国预算法》也对预算绩效管理作出了具体规定。而《意见》中更是明确了我国今后一段时期实施全面预算绩效管理的目标和方向。

提高财政资金的运用效率，增加产出效益是实施全面预算绩效管理的主要目的，各行政事业单位领导班子必须首先对实施全面预算绩效管理的意义有充分的认识，并将有关精神有效传达至各级机构。行政事业单位财务部门精通预算工作，但不熟悉单位具体业务，业务部门具体经办相关项目，但对预算管理工作比较陌生，这就需要事业单位成立全面预算绩效管理工作领导小组，各部门、各条线要各司其职，通力配合，齐心协力共同做好全面预算绩效管理工作，形成全员预算绩效管理的意识。

针对当前行政事业单位对预算绩效管理认识程度较低的问题，事业单位应考虑单位业务的实际情况，有针对性地对全体人员进行相关培训，从而提高全单位的全面预算绩效管理意识，让预算绩效管理更有效地助力事业单位的业务发展，切实为人民服务。

（二）加强全面预算绩效管理体系建设

行政事业单位针对目前全面预算绩效管理体系不成熟的问题，要积极推动全面预算绩效管理实施细则的完善，在预算编制、执行、监控、评价等环节上，与绩效考核思维有机整合，通过不断实践，积极总结经验，不断优化、细化相关实施细则，做好全流程监控管理工作，必要时可以引入有预算绩效管理经验的第三方进行指导。

要加强预算绩效考核的全面性，要包括行政事业单位落实财政政策、预算编制、预算执行、政府采购、结转结余、资产管理，以及审计、巡视、绩效评价发现的问题等情况。

行政事业单位要主动地将预算绩效评价结果与资金安排正相关的编报原则作为单位预算编制要求，将预算绩效与部门预算挂钩，把当年部门预算执行情况及绩效评价结果作为确定其下年度预算规模的重要参考。将政策和项目绩效与政策调整和预算安排挂钩，有计划地减少不必要的项目，将财政资金用在刀刃上。对于一些重点关注的项目，要及时跟踪进度，关注执行效果。对由于绩效过低等原因不应安排的项目，坚决予以取消;对绩效有待提高的项目，督促及时改进;对绩效水平佳的项目，要给予一定的财政资金政策倾斜。

（三）提高全面预算绩效指标的科学性

针对当前行政事业单位全面预算绩效指标设置存在的问题，各事业单位可以通过以下方式，提高绩效指标的科学性：针对绩效目标指标不可量化的问题，各事业单位要深入研究各指标与绩效目标之间的联系，对于不能量化的定性指标，可以引入“哑变量”的概念，给不同定性结果赋值，来方便绩效考核;针对绩效目标指标不明确的问题，各事业单位可以通过事前绩效评估测算等方式，逐渐明晰各指标的作用机理，选择最有代表性、最合理的指标进行绩效评价;针对下级指标考核范围不全面的问题，各事业单位要全面分析上级指标所要考察的关键点，罗列出要点后查漏补缺，同时要注意下级指标的个数，同类的指标要做到在全面考察的同时尽量精简，确保下级指标全面、合理。

（四）提升全面预算绩效评价的广度和深度

提升全面预算绩效评价的广度和深度，建立全局性思维，行政事业单位首先应当对预算管理进行全面监控，将以往的注重事后问责转向以事中监控为主，建立动态监控体系。虽然事后问责的确可以起到一定的警示作用，但所造成的资金低效、无效已成为既成事实。只有将监控重点转向事中纠偏，才能及时纠正错误，使每一分财政资金发挥其最大的价值。事业单位要采取行之有效的项目跟踪形式，及时对项目执行进行纠偏，在项目执行过程中进行实时监控，当发现预算执行与绩效目标有差异时，及时纠偏，以免造成财政资金的浪费。

在全流程监控时，各事业单位还要注意对绩效目标指标的完成进度以及成效同时进行监控，如果仅对完成进度特别关注而忽视了成效，发现实施效果有问题时往往已经过了最佳的纠偏时机，此时要调整预算执行方案不但要耗费额外的人力物力，还会影响项目整体进度，同时也会降低财政资金使用的有效性。事业单位通过对预算资金的成效开有效性监督评估，既丰富了预算资金的监管内容，也搭建起了对预算资金运行监管的完整网络，有利于提升全面预算绩效评价的广度和深度。

五、结语

实施全面预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化道路上的一项有力举措，实践证明，全面预算绩效管理对于解决传统预算管理中存在的问题产生了显著的效果。行政事业单位预算绩效管理工作是我国财政管理工作中的一项重要内容，通过建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，健全管理制度等途径，可以切实提升预算绩效管理的质效，以期为行政事业单位提高预算管理水平提供对策参考。

参考文献：

[1] 王慧娟.事业单位预算绩效管理[J].财经界，2014（5）：94-95.

[2] 陈惠花.事业单位预算绩效管理现状及对策探析[J].商业会计，2015（7）：80-81.

[3] 郁芳.事业单位预算绩效管理问题研究[J].财经界，2017（5）：64-65.

（作者单位：中国财税博物馆 浙江杭州 310000）

[作者简介：孙初敏，中国财税博物馆会计师。]

（责编：贾伟）