法治视角下的行政没收规制

蒙聪颖

（天津师范大学，天津 300387）

一、行政没收的相关概念

《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）在1996年正式颁布实施，其中规定的“没收违法所得、没收非法财物”这类行政处罚方式，在理论界统称为行政没收。该条款为行政没收提供了法律依据，标志着行政没收制度在我国立法上终于得以正式确立，从此，行政没收制度的实行有了明确的法律依据。

行政没收在实践中的主要运用方式是行政主体将违反法律、行政法规的行政相对人在进行违法活动时所获得的违法所得以及相关非法财物无偿收缴，最终这些没收的违法所得和非法财物均归国家所有。[1]该行政处罚行为具有强制性和无偿性，没收所得均要上缴国库，所有权均属于国家。

行政处罚是一种具有制裁性的行政处理方式，是行政主体依照法定权限和程序对违反行政法律规范但尚未构成犯罪的行政相对人给予行政制裁的行政处理。[2]行政处罚本质上是行政机关为维护社会和谐稳定，对违反行政管理秩序而尚未构成犯罪的公民、法人或其他组织所实施的一种惩戒行为。[3]在学理上，大致可以把行政处罚分为四种类型：自由罚、财产罚、行为罚和声誉罚。行政没收就属于行政处罚中的财产罚。

二、我国行政没收制度实施中出现的问题

为更直观了解我国行政诉讼案件的发展趋势，依据中国裁判文书网公开的法律文书，由Alpha统计生成表1的大数据显示，截至2018年11月13日之前，从2009年到2018年这十年间，我国各级法院共审判了75186例与行政没收相关的案件，基本呈逐年增长趋势。

表1 2009年—2018年行政没收案件数量统计表

截至2020年5月7日，通过在北大法宝上对“没收”一词进行检索，地方法规规章就有32759篇，其他的规范性法律文件总数也是多达上万篇，数量庞大，其中大部分均为行政没收，且规定的内容、实施和执行以及救济各不相同。可见，行政没收制度的完善迫在眉睫。

（一）行政没收制度的设定权被滥用

1994年，我国在起草《行政处罚法》的过程中，第一次提出了“设定”的概念，首次将“设定”一词在立法条文中运用。设定权是规定权的一种，它是一种创设性权力，是指行政机关具有的在没有任何法律、法规规定某种规范的情况下，享有的创制新的法律规范的权力。而具体规定权是在法律、法规已经有了相关规定的前提下，对相关内容作出更加明确具体的细化规定的权力。[4]

行政没收制度在我国虽然已有20多年的历史，但是对于行政没收的前提主体、范围、权限的具体设定却一直含糊不清。《行政处罚法》在第10条至第13条中，对各类行政处罚在各级行政机关中可适用的种类和幅度作了相关规定。由此，不难看出，行政没收的设定主体上至全国人大，下至地方政府，十分广泛。并且涉及剥夺公民财产权的处罚方式本该审慎使用，但目前我国还没有出台统一的规范性文件规定行政没收的性质、类型、范围、主体等实践运用时应注意的问题，层级之间的标准仍比较模糊，这将导致各级机关之间可能会因信息不通畅，对设定行政没收的种类、幅度等问题存在巨大差别甚至相互矛盾，使得处罚力度不对等、不公平。更严重的是有些机关根本没有设定权，却也擅自设定了行政没收的立法性条文，这将严重侵害行政相对人的权益。

行政没收作为一种为了维护社会公共利益而对私人财产剥夺的行政行为，本该被谨慎使用，但现实情况却是被滥用，甚至一些村规民约中也有关于行政没收的相关规定，很明显该等级是不属于《行政处罚法》及《立法法》中规定的可以设定行政没收的级别，过分地剥夺公民的私有财产，只会导致公权力对私有财产的过度侵犯和占有，促使行政没收的随意化。

（二）行政没收的范围不够明确

《行政处罚法》中对行政没收的范围做了如下规定，即“没收违法所得、没收非法财物”，但没有明确界定何为违法所得，何为非法财物。在执行行政没收的过程中，如何确定行政相对人的合法所有财产和违法所得及合法财物和非法财物，成为执法者的一大难题。在没有相关法律法规加以界定这一概念的情况下，执法者有极大的裁量权，这给人为的主观判断提供了巨大的空间，无疑为行政没收制度带来了无穷的隐患。

人为的判断可能出现范围的过度扩大，促使行政没收所要实现的公共利益过度侵害个人利益，形成极度的不对等；或是行使的范围太小，达不到行政处罚中惩罚与教育相结合的目的。因此，如何让行政没收实现行政法中的比例原则显得尤为重要。

（三）行政没收的听证制度尚不健全

所谓行政处罚听证是指行政机关在做出行政处罚决定之前，以类似法庭审判的非正式的会谈等方式听取行政相对人的意见。[5]《行政处罚法》第42条明确规定的可以要求听证的有“责令停产停业”“吊销许可证或者执照”“较大数额罚款”，而行政处罚的种类远不止这三种，该条款中并未明确其余的处罚种类是否可以要求听证，该法中其他条款或是《司法行政机关行政处罚听证程序规定》等文件中均没有关于行政没收应适用听证程序的明确规定。

有法院对没收较大数额财产是否应当适用听证程序发表了以下观点：虽然《行政处罚法》第42条没有明确要求必须举行听证，但也并未明确不可申请听证，而且在列举的三种后加了“等”字，应当是指与列举事项产生同等影响力的行政处罚。该法院认为，没收较大数额的财产对公民的切身利益将产生实质性影响，与前述三种处罚种类具有同等严重性，应当保障行政相对人充分行使陈述权和申辩权，保证行政处罚决定的合法性和合理性。

行政没收与公民财产权息息相关，听证程序的不完善会促使社会矛盾的激化，完善相关的听取意见制度刻不容缓。

三、行政没收制度的完善路径

（一）设立《行政没收实施条例》，实行备案审查制

通过前文的分析，可以看出，有一部分问题的出现是由于没有设定权的主体设定了行政没收制度，或是有设定权的主体超越其可以设定的范围设定行政没收的幅度。这些问题归根结底还是我国没有对行政没收制度加以详细化规范化，使得各级行政机关也不清楚自身是否具有设立行政没收的权力。设立《行政没收实施条例》，将与行政没收相关的问题都加以明文规定，厘清权利义务关系，具有现实意义。

在宪法备案审查制这个大背景下，也应借鉴宪法审查制的相关精神，加强对相关行政没收制度的法律法规的审查，努力实现事前监督的作用，将问题在立法层面加以解决，提高立法的质量，促进执法质量的升华。按照《立法法》的规定，对不符合《行政处罚法》相关规定的设计行政没收的规范，及时撤销或是废除，避免纠纷的发生，实现社会的公平正义。例如湘潭县人民政府2019年公布的规范性文件清理结果的决定中，就包括了该县人民政府2009年8月7日在第十四届十一次常务会议讨论通过的《湘潭县县级非税收入预算管理暂行办法》，该办法第14条的规定明显属于没有行政没收设定权力的层级擅自设定行政没收立法性条文的情况。同时，还应发挥司法机关在案件审判中发现问题的作用，通过案件去发现法律漏洞，完善相关规范。

（二）参照其他法律对没收范围进行确认

根据《行政处罚法》的有关司法解释，可以把“非法财物”总结为违法行为人所占有的违禁品和实施违法行为的工具、物品，不包括加工、生产的产品和经营的商品。但对“违法所得”却没有如此详细的规定。因此在学术界，违法所得的定义也是百家争鸣，归纳起来主要有以下几类：以姜明安教授为代表提出了“利益说”，他认为违法所得是指违法行为人从事非法经营等获得的利益；[6]在此基础上，叶必丰教授明确指出，该观点中的“利益”特指物质利益；[7]另一种观点则认为违法所得应当包括违法行为人所投入的成本和产生的收益，此种学说概括为“收入说”，但此种学说将成本也一并归入违法所得中的做法明显不符合行政法中比例原则的要求；还有一种比较折中的学说，即“违法所得分析说”，主张的是分情况来区别对待，认为一般情况下违法所得应当仅指通过违法手段获得利益的部分，但是在一些特殊情况下，也应考虑将成本纳入违法所得的范围。

在处理行政案件的过程中，应学会采用联系的观点看问题，虽然在行政法中该概念尚不明确，但是法律之间的精神是相通的，可以从其他设定得较为完善的法律及相关规定中学习借鉴，使行政机关作出的行政行为更符合法理要求。

在“两高”发布的违法所得没收程序司法解释中做的有关刑事没收程序的若干规定中，参考联合国相关公约，明确了在刑事案件中“违法所得”认定的三种情形：一是包括实施犯罪直接或者间接产生、获得的任何财产；二是转变、转化后的财产；三是来自违法所得转变、转化后的财产收益，或者来自与违法所得相混合财产中违法所得相应部分的收益。

（三）确立行政没收的听证制度

行政听证是程序正义的核心，在充分保障相对人申辩权利的同时，行政听证使行政处罚的公开性和透明性更强，对执法者的约束也更强，从而提升作出决策的合法和合理性，同时缓解执法人员和行政相对人的矛盾纠纷。

行政处罚过罚相当才能实现惩戒违法者、维护社会秩序的目的。而在执法过程中，要实现“罪责罚相一致”，才能保证处罚符合比例原则，实现社会公正。然而，公正的实现仅靠单个人的主观能动性加以判断是不可能的，只有使程序正义最大程度规范化，才能更靠近实质正义。从行政没收制度来看，行政没收是国家行政机关作出的行为，其具有强制性与无偿性，同时也是对公民财产剥夺的行为，而如何实现适当性，在执法中就成为了一个不可回避的问题。只有兼顾公共利益的实现与个人利益的保护，才是真正的公平正义。在这个权衡过程中，为了保证决定作出的程序科学、合理，将听证制度作为保证程序正义的保证制度，无疑是最佳的选择。只有允许相对人充分行使抗辩权，听取相对人的申辩和理由，才能兼顾法理与情理，实现司法审判在法治社会中的目标，即“让每一个公民都能感受到公平正义”。

四、结语

行政没收制度在我国已经有20多年的历史，并且被广泛运用，但一直以来，由于国家没有出台相关运用的细则，使得行政没收制度被滥用，甚至成为权力寻租设租的途径，如此发展下去将不利于国家稳定和长远发展。行政没收中出现的问题不容忽视，笔者认为应该重视该问题所造成的影响，通过立法层面加以规范，减少滋生腐败的空间，运用听证制度广泛听取相对人的意见，谨慎地作出行政处罚决定，才能实现实质公平与正义。