风险管理视角下我国公交车强化防护治理政策的决策逻辑与优化研究

摘要：由于几起较严重的乘客袭击公交司机事故，各地公交车相继加装了防护隔离设施，并规定新公交车都要按照有关标准生产。该治理政策是如何决策的？该举措是否为必要有效的根治之策？本文以公交車强化防护的治理政策为研究对象，运用风险管理理论对决策过程进行分析与诊断，发现该治理政策得以出台，主要源于风险分析与评估中风险的放大与片面判断以及风险识别中风险源的表层识别与疏漏。在尝试界定治理政策的成本、效能及显性成本、隐性成本的基础上，研究揭示了强化防护之举的治理成本在很大程度上是非必要的，治理效能亦非根治与有效；区分了风险评估中的“初级风险源”与“次级风险源”、风险分析中的“事件发生与灾祸酿成”两种风险可能性，指出事件发生的概率与频率不同于灾祸酿成的概率与频率。此外，研究提出了治理政策综合效能改善的举措，归纳了社会公共风险事件治理的一般决策过程模式。

关键词：风险管理；公交车强化防护；决策逻辑；治理优化；成本与效能

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）06-0015-11

基金项目：2020年度山东省社会科学普及应用研究项目（2020-SKZZ-47）。

作者简介：肖新平，山东政法学院公共管理学院讲师，山东社会治理与法治建设研究中心研究人员，博士。

目前，全国各地的公交车驾驶室基本都加装了防护设施，这主要源于2018年多地发生的乘客袭击公交司机事件，如2018年10月发生的重庆万州公交车坠江事件。2019年2月，交通运输部发布了交通运输行业标准《城市公共汽电车车辆专用安全设施技术要求》，对城市公共汽电车车辆专用安全设施的乘客门、应急出口、破窗装置、驾驶区防护隔离设施等技术提出了要求。然而，类似公共事件并未停止，如2020年7月7日发生的贵州公交车坠湖事件造成21人遇难，只是这次的肇事者是司机，而公交车防护设施几乎无济于事。因此，只靠单一的设备手段防护的应对理念与对策是不够的，“坚持问题导向不能就事论事，头痛医头、脚痛医脚，而要着眼长远，以完善体制机制为更高目标”[1]。那么，如何举一反三，进行较为有效的系统防治而将风险损失与治理成本降到最低呢？

一、研究综述与分析架构

1.研究综述

随着经济全球化以及中国的社会转型，我国日益处于社会风险与矛盾的多发、高发期，要加强社会领域的风险防范与处理。已有公共事件风险管理研究的对象主要为公共卫生、重大灾害或事故、社区或城市风险等，研究内容有风险的成因、危害、应对及改进与治理等维度。

（1）关于风险管理的理论进展

风险治理与风险管理这两个概念基本通用。相对而言，风险治理更强调系统性与多元主体的参与，一般指“倡导通过利益相关者的广泛参与来解决风险决策中目标存在冲突以及科学不确定性等问题，努力达成对风险议题的共同理解”[2]36。张海柱较为系统地介绍了西方风险治理实践进展[3]，指出西方针对系统风险倡导包容性风险治理改革，并将提升系统弹性作为风险治理转型的重要目标，即通过更多的“包容”来提升环境与社会系统的“弹性”以应对系统风险。这就要求政府、企业、科学界与公众等群体代表参与风险治理过程，对专业知识、政治合法性、资源利用效率以及社会价值与偏好进行有效整合。这种强调包容性及多主体参与的风险治理有助于提升风险事件治理的系统性与综合性效能，对于公共风险事件的根治具有很大的启发价值。吕文栋等认为已有风险管理理论方法面临两大挑战：一是侧重于损失防控，未能将风险管理与组织战略和价值创造有效融合；二是现有风险评估方法无法准确评估大量未知的不确定性[4]。这也是当前我国风险管理存在的较为突出的问题。

（2）关于风险管理的实践路径

曹海峰提出了协同治理路径，认为需加快构建集风险管理与应急管理于一体的全周期公共安全与应急管理体系，并完善前后端部门之间的公共安全风险信息沟通与协同联动机制[5]。朱正威等提出了风险与应急管理的韧性治理新路径，认为应该树立“发展-安全”同构的治理理念，完善多主体合作治理体系，重视和加强组织学习[6]。钱亚梅认为有必要重塑风险社会的责任机理，有效防范、减缓和化解潜在的风险[7]。王永明指出了情景构建对我国应急管理的重要意义[8]，他认为公共风险事件往往是特定情境的产物，忽视相应情境可能漏掉重要的风险源，因此，全面、客观认知风险事件的情境有利于整体、系统与长效、根本的治理。此外，国外尤其西方发达国家注重常态化、持续性、多参与的全面风险管理模式；风险管理过程中，“不少国家多以管理理念的前沿化、组织机构的专业化、协调体系的有序化、应急行为的规范化等来避免政府自身风险管理行为引发次生风险”[9]。

（3）关于风险管理的评估环节

科学、有效的风险决策与处置需要以客观、得当的风险评估为前提。黄英君认为要建立社会风险管理评估体系，并针对具体案例进行经验教训总结，形成信息反馈机制，从而不断修正完善现有体系[10]。林鸿潮认为应当将社会稳定风险评估与决策事项的后续风险管理密切结合，以风险点的定级、排序及与之配套的风险干预措施体现评估结果，建立弹性的效力机制”[11]。成协中提出了社会稳定风险评估的两种互补模式，即以风险评估为核心的专家理性模式与以公开和参与为核心的公众参与模式[12]。公众参与的风险评估模式有待强化，尤其作为公共风险事件的知情人与利益相关者的公众，他们的意见具有较现实的参考价值。此外，正确认识重大风险的传导及其规律[13]对于风险评估不可或缺，而通过参与风险沟通，官方与社交媒体可以有效引导社会对风险的客观认知，减少风险放大。

关于风险管理的既有研究为笔者提供了诸多有益借鉴。其中，关于重庆公交坠江事件的已有文献主要从法律、道德、舆情、伦理与公共危机意识培育以及公交车司机安全保障技术等角度进行研究，尚未发现基于该事件对公交车强化防护治理决策进行风险管理与政策治理成本视角的研究，而这两种视角对于公共风险的防范具有较强的针对性与可行性。本文试图通过风险管理理论，对该治理政策的发生、决策、实践效果进行分析与诊断，以期有助于改善已有治理理念、节约整体治理成本、提升系统治理效能。

2.研究思路与理论框架

根据事件发生的领域，公共风险事件可划分为社会、网络与自然三大类，本文将具有重庆公交车坠江事件类似特征的事件概括为“社会公共风险事件”。唐钧认为，“风险属性的不确定性易导致危机突发，公共属性的人为因素易导致危机异化，社会属性的环境因素易导致危机固化”[14]。现代社会风险具有“易发性和多元化、叠加性和虚拟化、耦合性和全球化”[15]及“高度分散性、突发性，不可知、不可控”[16]等特点。相应地，社会公共风险类事件具有人为性、情绪性、公共性、偶发性、突发性、或然性、破坏性、潜隐性、复杂性、局域性、不确定性等特点，较难预测、防范，此类事件的防范化解需从整体、长远与深层去系统分析、评估与应对。本文主要运用风险管理理论对公交车强化防护的治理政策进行分析、诊断并提出改进建议。通过比较发现，政策决策过程内嵌风险管理的过程逻辑，二者可以进行比较分析，本文的主要研究框架如图1所示。

二、风险管理视角下公交车强化防护治理决策的诊断

風险管理理论主要涉及风险的概念、风险源及风险管理过程。风险一般指在不确定性情境下不利事件或危险事件发生的可能性及其后果或影响的综合体，风险源即“可能导致风险后果的因素或条件的来源”[17]。风险管理可分为风险识别、风险分析与评估、风险处理、风险监控、风险沟通五个环节。风险识别主要指鉴别风险的来源、范围、特性以及相关的不确定性，这关系风险本质特征的界定；风险分析与评估是指风险发生的可能性及其后果或影响，并根据风险分析结果，将可能面临的风险进行轻重缓急的排序，从而科学、合理、有效地分配应对风险的有限资源；风险处理指选择合适、妥善的应对策略与手段并加以实施；风险监控主要服务于风险反馈与更新，而风险反馈与更新的实质是跟踪、监控、审查、信息采集和调整以及再跟踪、再调整的循环过程；风险沟通是关于风险本质、影响、控制与其他相关讯息的意见交换过程，贯穿于风险管理全过程，有助于解决冲突和营造正面、良性关系，减少误解与损失。下面运用风险管理理论对公交车强化防护治理决策进行诊断。

1.治理决策中风险识别的诊断

风险识别主要为了弄清发生了什么及其原因。

首先，具体发生了什么。2018年10月，一乘客因错过目的地车站要求停车未果而指责、袭击司机导致双方争吵互殴，造成车辆失控，致使公交车与对向正常行驶的小轿车撞击后坠江，车上15人全部遇难。

其次，风险要素的识别。先排查风险源即酿成灾祸的因素或条件来源。一是肇事者的情绪与行为，二是在场乘客的中立或干预的无效，三是司机处置的不当，四是相关法规制度等的缺失，五是或许公交车防护设施的缺失（即使有，语言暴力与攻击也可能激怒司机而导致事故，除非司机有非常好的心理素质）。事故主要的风险源应是行为背后的情绪及其管理问题，而人的情绪具有复杂性，与其人生经历、所受教育及近期生活状况、具体情境有很大关系。

再次，风险特性的鉴定。风险可以分为有形风险（物理性条件）与无形风险（更多指道德和心理方面的影响）[18]73。重庆公交坠江事件主要源于肇事乘客的主观心理与行为，因此该类风险主要属于无形风险，而公交车强化防护主要针对有形风险，无法有效防范社会情境因素导致的无形风险。此外，风险还可以分为主观风险与客观风险、个体风险和集体风险（个体行为的外部化与集体行为的脆弱性会导致公共风险[19]）、“硬风险”和“软风险”[20]、公共风险和私人风险[21]。参照这些标准，某种程度上，重庆公交车坠江事件可以归为混合风险，即二者兼而有之，因此需要统筹兼顾与系统思维。公共风险事件一般具有或然性、不确定性、不可预测性、难以预防以及带来危害和损失等较严重的破坏性。相应地，乘客恶意袭击公交车司机酿成的重大事故，其风险源及风险传导是复杂的，起因往往是累积而深层次的，由单纯不良情绪引发的则较为罕见，明确这一点对于事件定性及处置策略选择至关重要。

最后，风险不确定性的鉴别。基于与风险行为或现象相关的不确定性类型，这里需要分析事故得以避免的几种情形：一是司机或乘客分别自觉终止风险。据调查，有41%的网民认为公交车司机应承担主要责任，提出“为什么不停车”“为什么急打方向”等质疑[22]。假如司机更加灵活、克制地进行沟通与处理，应急停车或许可以避免事故。那么，司机是否具备突发事件的应急处理能力与正当防御的法律意识？其情绪、心境、公共责任意识、职业荣誉感如何较好引导其行为？其合法权益维护及有效风险化解行为等是否有相应的社会情境保障？此外，假如这位乘客在错过目的地车站时能理性认识问题，做好沟通无果的心理准备而非固执己见，或者在众人劝阻下自感理亏与有失颜面而终止不当行为，事故或许可以避免。二是在场乘客及时出手终止风险。从维护公共秩序的角度出发，在场乘客及时进行干预与劝阻，既可以阻止恶性事件的发生，也是一种公共道德与公共责任的体现，而且这种参与与干预具有传导性与示范性，如后来诸多类似事件的报道中出现了乘客及时出手制止袭击行为的案例。三是具备风险化解之社会情境保障。我国正处于社会转型期，相关制度与法规的不健全、公民公共责任等意识的差异、基层社会矛盾的累积等风险源的存在，加剧了事故风险发生的可能性。彭宗超等基于社会生态系统治理理论，认为社会稳定风险主要产生于社会环境、社会行动者的心态、行为以及政府与社会治理四要素的综合作用[23]。公交车强化防护设施只是健全了司机处理突发事件能力的一部分功能，忽略了风险源产生的社会情境因素，也弱化了社会教育、宣传、普法等在整体防治中的重要作用，使得治理政策共同体范围大为缩减。因此，提升政策治理的综合效能，更应调动与发挥社会各方主体积极主动、自觉自律的自治意识与参与效能。

2.治理决策中风险分析与评估的诊断

风险分析主要分析事件的可能性即概率、频率与后果或影响。《城市公共汽电车驾驶区防护隔离设施标准解读》指出，城市公共汽电车点多、线长、面广，客流量大，安全风险高。近年来，全国各地发生多起乘客侵扰驾驶员行为造成的不安全事件，引起社会高度关注。尤其是重庆万州“10·28”城市公交车坠江事件，造成重大人员伤亡和财产损失，产生了恶劣的社会影响[24]。

首先，如何理解城市公交车“安全风险高”？具体衡量指标是什么？这意味着概率大与频率高吗？是源于公交车缺乏防护设施吗？2019年以来，类似事件报道较少出现——这应该与之后袭击公交车司机被乘客果断出手制止及行政拘留、判刑[25]等法律措施的出台有很大关系。风险的不确定性分为风险发生的不确定性与风险损失的不确定性。这里的风险高确切说是风险损失，即事故后果与影响层面的危害严重、代价高昂，而非事故发生的可能性大即高频率与大概率。鉴于此，有必要进一步区分风险的两种可能性及其概率与频率——事件萌生与灾祸酿成的概率与频率，事故发生可能性高不等于灾祸酿成的大概率与高频率。因此，“安全风险高”的表述不甚准确，也反映了风险评估上的片面或放大现象，将风险高等同于灾祸酿成的高发、频发，而区分风险的两种可能性有助于更加客觀地进行风险分析。

其次，“安全风险高”的片面判断与风险放大。风险的两个变量即可能性与后果或影响，在高低与轻重两个维度下可分为四类风险。重庆公交坠江事件“安全风险高”的评估只针对了事件影响而忽视了风险的可能性，因此论断是片面的，这也影响着后面风险处置策略的选择。通过分析可以推断，该事故灾难很大程度上可以避免或发生的可能性较小，因为事件刚刚发生时能够及时制止，即使发生频率可能较高，但酿成恶劣后果的概率很小。但现实中为什么会出现这样的误判？风险的社会体验是风险放大的根源，风险放大源于风险认知或感知，风险感知的文化理论流派认为，“风险是社会建构的产物，是有着各种价值观、世界观的个体在社会、文化、历史、政治等社会情境中互动形成的、不具备本体论意义上的客观存在”[18]62。风险放大理论包含社会放大的信息机制与社会反应机制。重庆公交车坠江事件风险放大的社会反应机制如图2所示。

风险放大的社会反应机制主要有四种途径。重庆公交车坠江事件中，相关主体的重视、高信号值与“污名化”导致风险反应放大。相关事件的集中报道会在全国引发联想与连锁式相关报道，这既体现了社会放大的信息机制，也是风险沟通中媒体助推作用的一种体现。陶鹏等认为政治要素是形塑风险偏好的重要因素，一旦某种风险具备了政治注意力，则此种风险将会被体制所重视并加以识别和因应，制度与政治维度是理解我国政府风险管理标准规范设定与引导的两个基本面向[26]。这也可以解释公交车强化防护之所以在全国推行的成因。一定程度上，风险的放大引发更多政治注意力，进而导致公交车强化防护应对举措的出台。

再次，风险源之风险大小排序。事件中的风险因素或风险源主要有不良情绪及其引发的过激行为、身心不健康、风险终止社会情境因素的缺乏等，任何一种风险要素都可能导致事故的发生。这些社会要素可以称为“次级风险源”；而突发疾病、争吵或者失手等有形风险可以视为“初级风险源”。而防护设施缺乏最多是一项可能的风险源，即使存在，也未必会酿成灾祸。因此，区分初级风险源与次级风险源有助于更准确地进行风险评估。

最后，风险分析与评估存在的问题。有学者指出，目前社会中流行的政策治理思维存在偏差或缺陷，不仅影响政策本身的科学性、合理性和合法性，也影响政策治理的绩效和功能[27]。公交车强化防护的治理亦存在类似问题。传统政策阶段分析模型的自上而下特点致使其忽视了其他重要参与者，并导致了其理论的狭隘性[28]。只有将具体政策放在社会大环境中进行系统分析与评估，才能避免决策的狭隘与思维的单一，进而建立起有效执行、共同参与的“政策共同体”。

3.治理决策中风险处置的诊断

由重庆公交车坠江事件引发出台的文件有两个，即《国务院安全生产委员会关于加强公交车行驶安全和桥梁防护工作的意见》及《城市公共汽电车车辆专用安全设施技术要求》。其中，加装防护设施的设置原则要求“应有效防止乘客与驾驶员直接肢体接触，防止乘客抢夺方向盘；应满足结构强度设计要求”[24]。显然，这样的处置主要针对袭击司机与抢夺方向盘等具体行为，初衷是保护司机人身安全，相关反应是快速与及时的，单就制止抢夺方向盘与袭击司机的行为也颇有成效。然而这样的处置存在什么问题呢？

由图3可知，公交车是否加装防护设施与事故发生可以分为四类情况：①有防护设施而发生事故。防护设施可以阻挡人身袭击或他人抢夺方向盘，却无法防范诸如因司机情绪失控、突发疾病或者个人故意行为而发生的事故，如贵州公交车坠湖事件，故风险处置存在漏洞，决策存在片面性与治标性。②有防护设施但事故不发生。如果没有极端的个体案例发生或具备相应社会情境屏障，此时防护设施就没有效用，面对如司机突发疾病需要救助的情境，甚至以负效用为主。③无防护设施事故发生。如偶发、突发的公交车坠江等小概率事件，其根源在于人及其情绪管理与社会情境因素，而防护只是治标的常态化应对。④无防护设施且事故不发生。如遇到极端乘客而应急停车、报警，再如公众具备自觉自律或有法律法规等社会情境保障。因此，公交强化防护的投入很大程度上属于可选择与可替代的防护投入，未必是防治的必要条件。尤其针对袭击司机的突发、偶发个案处置，其投入容易导致资源闲置与成本浪费。

因此，公交车强化防护治理在本质上属于依靠设施、技术或工具的片面的、治标的、投入高而治理效益有限的“头痛医头”式的单一防御之举，而非可持续的治理之举，是末端的治理而非源头或根本的治理，也非长期与整体性的治理。风险事件发生很大程度上源于制止与预防过程中诸多因素存在的社会条件或社会情境的缺失，而这些社会情境因素是综合治理的大前提与隐含条件，也是长远、全面与有效根治类似事故的必要成本。

4.治理决策的风险监控与反馈

根据成本的形式，应对风险的治理政策成本可分为显性成本与隐性成本。一般而言，成本是进行生产的各种有形或无形、直接或间接的各种投入，显性成本与隐性成本源于经济学概念。显性成本指“企业在生产过程中实际支付的、显而易见的、可计算的成本”，隐性成本指“企业在生产过程中确实存在但并未实际发生的成本，这类成本难以计算”[29]。在行政决策成本中，显性成本指为完成具体的行政决策行为所耗费的人力、物力和财力等资源以及其他可用货币度量的价值牺牲的总和；隐性成本一般产生于决策后的具体实施过程中，是决策不当而导致的损失，也称作递延成本[30]。本文将社会、政策治理或管理的相应人财物等物质以及制度、道德等精神方面的各类投入、消耗、影响界定为成本。显性成本主要为可以衡量的资金与资源等有形投入，如公交车加装防护的资金与设备；隐性成本则是无形的、产生负面或不利影响与效能的诸多因素，类似显性成本的影子，是较难衡量却实际存在的影响，如公交车加装防护设施带来的不便与人际沟通障碍。

（1）该风险治理之策的成本及效能分析

一方面，加装防护设施挤占车内有限空间，半封闭的空间对于驾驶室通风与司机心理也有影响。另一方面，一旦司机突发疾病，车内乘客进行救援存在障碍。2020年6月，西宁一公交车司机在驾车途中突发疾病，在昏迷前强忍剧痛安全停车并按下开门键，如果来不及打开车门，救援人员即使紧急从车窗进入还将面临防护门破除的障碍；而且，驾驶室被防护门遮挡，如果司机突发疾病乘客也较难察觉。此外，乘客有问题咨询也多有不便。“技术治理涉及的主体是多元的，故其应用于激发社会活力，增进社会的公平、互信、互惠、包容与合作，而非成为制造社会排斥和社会隔阂的工具。”[31]强化防护其目的是防止恶性行为而事实上却提防了所有人，容易减弱乘客的公共责任意识，也增加了社会正常沟通的隔膜，有碍诚信社会的构建。

（2）该风险治理之策的综合效能评估

政策治理成本是治理过程中的资金、人力、物力、资源等的投入与该治理产生的消极、负面影响及漏洞、偏颇导致的损失的总和，而必要成本则为社会治理必需的、不可替代的、不可选择的各项资金、人力、资源、政策等的有效投入。如果将治理影响比作作用于事件的各种方向力的总和，那么治理效能则相当于最终的合力，需要总影响减去反作用力及其他方向力的损耗。治理效能主要包括显性成本效能、各类举措的协同效能（如见义勇为或相关法规的治理效能）、负效能及显性成本效能的闲置或耗散（如贵州公交车坠湖事件中防护设施不起作用）。治理效能也是实现治理目标与综合治理效益的程度，如果投入高于或等于产出就是无效或者负效能。总体而言，公交车强化防护主要考虑了有形风险而进行就事论事的治理，但忽略了其隐性成本及其负面影响的综合衡量，治理效能几乎被负影响与隐性成本所抵消，从成本-效益角度衡量有些得不偿失。

（3）风险治理对策存在的问题

很大程度上，公交车加装防护设施的技术工具治理思维，是单一治理、权宜治理、器具治理与末端、被动、防卫与机械的标准化治理。标准化治理可以促进治理的一体化、程序化而便于管理与节约成本。然而对于偶发的公共风险事件进行标准化管理，其有效性、针对性等都会引发质疑。在动态、多变、复杂的治理系统中，技术治理不是治本之策，不能单纯或过度依赖技术或夸大技术的功能，应更关注人的因素，同时注重情境诱因等风险源的消除。

综上所述，从风险管理来看，公交车强化防护治理政策存在的问题主要在于：风险识别阶段对事故原因的表层与片面识别，风险分析中可能性的放大与误判，风险评估中初级风险源、次级风险源全面识别与风险排序的疏漏，以及最终风险处置策略选择的单一、孤立及其必要性与有效性的评估不足。面对突发公共事件，“守株待兔”式的防范举措与风险治理，极易造成资源的浪费与治理成本的增加。此外，这种假设性防卫容易导致成本大于收益、治标不治本，存在治理的疏漏与片面。因此，类似现象的防治需要整体、长远与系统的思维，注重实效的根治而非防御性的安心省事。

三、公共风险事件治理的整体优化与系统改善

面对具有动态性、复杂性、不确定性而难以预测与防控的公共风险事件，治理政策既要编织严密的系统网络进行整体治理，以求风险发生时尽量减少漏洞或风险损失，又要考虑成本与效益，综合衡量治理政策的效能。这既需要相关各方的共同参与和协同协作的系统治理，也需要处理好技术与人为、近期与长远、个别与普遍、局部与整体、成本与效能、道德与法治、个体与群体、被动处置与主动预防等方面的关系。那么，如何改善既有风险治理的思维与模式，实现高效能、低成本的根本与整体治理呢？

1.以人为本：保障公共服务职业群体身心健康，减少初级风险源

媒体曾多次报道公交车司机突发疾病时忍痛紧急刹车保全乘客生命安全的事迹。然而相关事件发生与报道后基本停留在社会点赞、单位表扬与个别申请见义勇为奖层面，少有对相关职业群体给予更多关爱与职业援助的呼吁。在一定意义上，身心健康是初级风险源。比如，贵州坠湖公交车司机的住所被强拆，公租房申请不成导致安全需求受到威胁。假如各方汲取了公交司机突发疾病停车等教训，而关爱司机的生活、心理与工作困境，實施员工援助计划，贵州公交车坠湖事件或可避免。因此，公共服务业群体的身心健康不容忽视，强化社会综合治理与加大相关投入能提升其公共责任意识、职业荣誉感与公共服务动机，有助于消除风险源，提升风险综合治理效能。“治理一定是知识的、伦理的、公共的特征，人是其中的核心”[32]，社会公共风险事件防范尤其需要以人为本的底线与战略思维。

2.公众参与：加大见义勇为的奖励与保障，减少次级风险源

据统计，“公交车司乘冲突刑事案件中，仅约一成案件有其他乘客出面制止司乘冲突的情形”[33]。社会情境或公众的中立是事故酿成的重要次级风险源，倘若有人及时出手通常可以防止风险损失。为此，要大力弘扬见义勇为精神，对见义勇为者多表彰、重奖励，维护他们的各项合法权益，完善相关法律、制度与政策以解除后顾之忧，为见义勇为创造更加温馨与主动的土壤，激发公众见义勇为的善念善举，这也有助于化解公共风险，提升社会参与治理的效能。

3.共情包容：培育积极健康的社会心理，减少风险的可能性

风险放大理论认为风险是“客观伤害和社会文化经验的共同结果”，故公交车强化防护除了技术层面的考量更应侧重事件发生的情境因素与人文层面的防治。某种意义上，肇事乘客的情绪管理或许更是预防风险的关键与根本。如果当时有人热心而善意地劝慰，如果司机进行包容性地沟通或应急停车，而非理直气壮或理所当然地拒绝或指责，也许不会发生过激行为。社会的包容、他人的理解、陌生人的劝慰、设身处地的关爱、困难的纾解有助于缓解极端或不良情绪。因此，要营造共情包容的人际氛围，以减少风险事件发生的概率与频率，筑牢风险防范的社会屏障。

4.民主协商：提高风险分析与评估的准确度，减少风险放大

风险分析与评估需要全面、客观与细致的系统思维，从而减少风险认知的风险放大与风险识别的风险源遗漏，减少不必要的投入与资源浪费，提升治理的针对性与综合效能。公交车强化防护主要针对偶发的有形风险，难以有效减少风险发生或风险损失；且突发事件常态化应对导致治理成本的浪费与治理效能片面化，既非长远与治本之策，也未有效减少次级风险源。类似现象时有发生。比如医院发生“医闹”后，有的医院采取工作人员佩戴头盔的方式来应对，也犯了风险放大的错误，将局部问题扩大化解决而导致治理成本浪费。提高风险治理决策的有效性与针对性不仅需要广泛征集社会意见，如乘坐公交车的普通公众、公交车司机以及社会管理专家等，还需要环保、能源、交通、公安、医疗、宣传等部门的联合介入。此外，政策施行后要及时跟踪、反馈并适时作出调整。

5.政府主导：公共部门积极协同配合，提升风险处置综合效能

有学者指出，“随着风险意识的生成，风险管理也成了现代个体自我治理的重要内容，驱使国家监管职能的建构与发展”[34]。但是，如何提升各部门协同合作的风险管理效能？首先，各部门要有履职尽责的自觉意识。相关部门要有不推诿、不隐瞒、敢面对、勇担当的公共责任意识，愿意接受各方监督，积极推进问题解决。如各地公交公司可以对于工龄三年以上的司机进行家庭、职业方面的访谈与调查，切实了解司机群体的生活与身心状况，给予相应的职业补贴、健康计划等，强化他们的职业承诺与组织归属感、职业荣誉感。其次，媒体应客观、全面地进行报道，恪守媒体的报道伦理[35]，不能夸大其词或者为吸引眼球而添加不实事实，从而减少风险信息放大效应。最后，有关部门要配合联动及时跟进。卫生部门可以出台相关的健康保障规定；财政部门可以针对相应的职业群体划拨特殊体检、休假、培训等资金作为津贴或福利；人大、政协等及时介入，根据整个事件过程中存在的问题，积极提出有助于问题化解的议案、提案；政法系统积极修改、完善相关法律法规，使之与时俱进……各部门通力协作，形成合力，共同消除特殊职业群体的身心亚健康等潜在社会风险源。此外，相关部门可以主动牵头，对有关事件设立联席会，为部门协同提供平台并加以引导、监督、协助，尤其对于相关风险处置的期限、问题及实效进行跟踪与督导，确保有始有终。

四、结语

社会公共风险事件的治理及防范是一个系统工程，需要统筹兼顾、各方协作，从而实现治理成本的整体性降低与治理效能的综合性提升。社会公共风险事件的有效治理模式如图4所示。

社会公共风险事件的治理是社会治理的重点，关系人民群众的生命财产安全和社会的安定和谐。党的十九届四中全会指出，必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。这就需要立足整体、着眼长远，将社会治理系统化、整体化、长效化、制度化、可持续化，并且坚持法治与德治相结合，充分营造系统、高效治理的良好社会氛围，形成共建共治共享的社会治理格局，减少风险可能性与风险损失。此外，防治此类事件尤其需要社会各主体通力协作实现多元治理，其中政府的元治理具有主导作用，而其他各方各司其职、各尽其责、彼此协作则是综合治理效能实现的支撑。因此，需要更好激发各方主体参与社会风险治理的积极性、主动性及公共责任与价值意识，变单一、片面、权宜、局部、被动、器具的治理为多元、系统、长效、整体、主动与人文的治理，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，共同打造共建共治共享的社会治理格局。

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责任编辑：钟雪

①注：该一般政策治理过程模式可以分为五个循环系统，数字符号已标出，即公共风险事件的治理总系统、公共风险事件的风险治理与决策过程系统、事件各主体行为与情境因素的分析与诊断系统。