基层党建引领城市社区治理创新研究

刘春水 姚家育

摘要：党的十九大报告提出，要打造共建共治共享的社会治理格局。城市社区是社会治理的基本单元，社区治理事关群众切身利益、社会和谐稳定，构建新型基层社会治理体系需要各方联动、持续创新。佛山市禅城区以党建引领建设“共享社区”，充分发挥社区基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，有效整合社会资源、组织社会力量、促进精准服务，营造共建共治共享的社会治理格局，探索城市中心城区基层社会治理新路径。

关键词：党建引领；社会资本；创造价值共享；治理创新；“共享社区”

中图分类号：D669.3文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）06-0063-05

基金项目：2020年度佛山开放大学校级科研项目。

作者简介：刘春水，佛山开放大学助教；姚家育，佛山开放大学副教授。

一、研究背景与问题提出

一个社区就是一个微缩的社会，主导社区治理的机构负责人通常被称为“小巷总理”，可见社区治理的复杂性和高难度。社区治理水平决定了社区居民能否实现对美好生活的向往。城市社区作为国家治理体系的基本单元，其治理水平的高低也反映着国家治理体系与治理能力的成熟与完善程度。

2017年印发的《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出，要充分发挥基层党组织领导核心作用。要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的主线，以改革创新精神探索加强基层党的建设引领社会治理的路径。2019年印发的《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》强调，要充分发挥街道社区党组织领导作用，有机联结单位、行业及各领域党组织，构建区域统筹、条块协同、上下联动、共建共享的城市基层党建工作新格局。党的十九届四中全会强调，必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。2020年，党的十九届五中全会提出，要完善共建共治共享的社会治理制度。北京、浙江、广东、江苏等地全面强化社区党建，创新社区治理，开展了很多自主创新实践。

本文拟在考察广东省佛山市禅城区“共享社区”党建项目的成功案例基础上，试图回答以下问题：面对社区治理中出现的问题，如何创新党建引领社区治理方式？创新实践主要体现在哪些层面？是否达到了预期目标？

二、分析框架

1.政党、国家与社会关系

与西方意义上的国家与社会关系不同，在对中国的政治现象研究中，学者们主张“将政党带进来”，调适国家与社会关系。将国家与社会关系二分法发展为政党、政府与社会关系三分法[1]。如图1所示，在中国社会治理的结构中，党、国家与社会三个主体呈现三角形关系，在党、国家与社会的“三角格局”中，中国共产党要全面有效地协调自身与国家和社会间的关系，探索实现党、国家与社会共生共强的领导体制和执政方略[2]。中国共产党作为执政党，要保持先进性，就既要能办大事，引领全社会不断向光明的未来迈进；也要能办小事，在每个居民区里为家家户户排忧解难[3]，扮演好服务群众的角色，成为动员和整合群众的主要抓手。党的十八大以来，社区党组织持续被增权赋能，获得了全面主导社区治理的政治正当性[4]。

中央组织部党内统计数据显示，截至2021年6月5日，全国11.3万个社区（居委会）已建立党组织。这些广泛覆盖于社区的基层党组织，是领导基层治理、夯实社区治理能力的战斗堡垒和中坚主体。但受到市场经济发展带来的社会结构变化等影响，城市基层党组织组织力弱化、虚化、边缘化问题较为明显，党的创造力、凝聚力、战斗力有待进一步加强，党员参与社区公共事务的动力和意愿有待进一步增强。基层党组织如何领导城市社区治理成为新时代基层党建的重要课题。

2.社会资本理论

目前学界关于社会资本的涵义存在争议，但根据一般论述，它被认为是一种行动资源，即存在于社会关系中的网络资源，关注个体间的关系和社会网络，其核心要素是信任[5]。帕特南（Putnam）认为，集体行动困境可以通过利用外部的社会资本来加以克服，通过促进合作行为来提高社会效率。从关系向度来说，越密切的横向互动，越有助于解决集体行动困境。福山认为，社会资本是群体成员之间共享的非正式的价值观念和规范，能够促进他们之间的相互合作。

面对具有人口流动较大、人际关系淡漠等特征的城市社区，当前中国城市的社区治理如何用现代化治理方式和手段打破帕特南所提出的不信任、不参与和弱民主的恶性循环的非公民精神共同体，构筑人际关系和谐的、互助合作的新的社区生活共同体？面对不可逆转的城市社会陌生化趋势和社会结构转型，如何发挥党建引领作用，形成和培育社区社会资本，是一项具有现实迫切性的课题。

3.创造价值共享理论

创造价值共享是一个现代企业管理和商业概念，是由商业策略研究专家迈克尔·波特和马克·克瑞默针对企业（市场）与社会互动关系出现的问题而提出的[6]。创造价值共享理论认为，市场的成功与社会进步之间存在正相关关系，如果企业可以通过商业或者品牌创新解决新出现的社会问题，在产生社会价值的同时，也能够提升自身竞争力，产生更多可测量的商业价值。从社会治理角度看，“共享”的本质就是一种互助文化，社会治理中各类主体秉承公共精神、恪守公共价值、致力公共利益，构建起社会有机共同体，才能真正实现社会治理成果所要的物质成果共享。

对于城市社区治理而言，社区的产权结构和产权关系的私人所有不利于公共利益的生成[7]。如何激活社区“沉睡”资源，发挥资源整合效用，实现资源供需双方的精准高效匹配，促进价值和服务共享，产生1+1>2的效果，真正实现城市社区治理的共建共治共享呢？

三、實证分析：对佛山市禅城区“共享社区”党建项目的研究

1.案例简介

禅城区地处广东省佛山市中心城区，是佛山政治、金融、文化、交通和信息中心。截至2019年末，禅城区总人口为120.87万人，其中流动人口占41.2%，下辖南庄镇和祖庙、石湾镇、张槎3个街道，145个村（社区）。以禅城区祖庙街道为例，21.5平方公里的面积有60万人常住人口，城镇化率超95%，是佛山市人口密集度最高的中心城区。其中，60岁以上户籍老人的比例超过20%。据不完全统计，辖区内独栋楼宇达6000多座。

高密度的城市人口和人口老龄化等现状带来的教育、养老、医疗等公共服务供给的压力不断增大，居民诉求呈现出多样化、个性化、复杂化、动态化等特点，精细化管理与精准化服务的要求也越来越高。禅城区各个社区存在不同程度的基层党组织“失声”、党员“隐形”的问题，基层党组织在社区治理中日趋虚化、弱化、边缘化，基层社会治理難度加大。

针对这些“痛点”，以问题为导向，在中央、省、市各级党委政府和民政部门的指导下，2017年下半年，禅城区民政局以城市老旧社区最集中的祖庙街道为试点，选取7个社区，探索以党建为引领，以资源整合促进共享为主线，以现代信息技术为媒介，重构社区信任机制，催化社区“熟人社会”温情回归，逐步构建“人人为我、我为人人”的有效社区。

2.发挥社区基层党组织和党员作用，促进精准服务

作为佛山中心城区，禅城以占全市1/25的土地支撑起约1/5的经济总量，面对城市化进程加快推进和利益格局深度调整带来的社会治安、矛盾纠纷等新问题、新挑战，以及社区治理结构转型带来的压力和需求，社区基层党组织作为连接国家与社会的关键点，借由“治理优势”有效整合社会资源、组织社会力量，推动构建共建共治共享的社会治理格局。

2018年，佛山市先后印发《佛山市加强党的基层组织建设三年行动计划（2018—2020年）实施方案》《关于加强城市基层党建工作的实施意见（试行）》《关于实施村（社区）重要事权清单管理强化党组织领导核心地位的意见（试行）》等文件，为党建引领城市基层社区治理创新增权赋能。2019年，禅城区印发《佛山市禅城区关于深化城市基层党的建设工作实施方案》，明确构建以“共享社区”党建项目为核心的“一核五体系”城市基层党建工作新格局。

禅城区“共享社区”党建项目旨在持续强化基层党组织的服务功能，充分激发小区在职党员、离退休老党员、流动党员等群体“领头雁”作用，带领并推动居民进行“物品”“技能”“活动”共享，使基层党员、小区业主、社区居委会、物业公司之间形成良性互动，营造共建共治共享社会治理格局。

据了解，禅城区祖庙街道T社区73岁的老党员李阿姨通过“共享社区”线上共享平台身份认证后，在共享平台的“技能共享”栏上接单，为小区的独居老人义务维修水电。T社区里一位年轻的女孩因患脑炎昏迷不醒，急需钱做手术。在了解情况后，T社区党委书记迅速帮女孩在网上发起“轻松筹”，并帮助她申请政策性救济，同时在社区共享群发起捐款倡议书，联动居民、商户等进行义卖，最终为女孩筹款近10万元。社区志愿者也积极动员东苑社区居民筹款。

3.重建社区关系网络，培育社区社会资本

在改革创新社区治理过程中，禅城区建立起自然人库和法人库、社会综合治理云平台以及“数字禅城一张图”，收集和沉淀了大量政务服务和社会治理相关数据。2017年以来，禅城区创新引入“区块链”理念，将区块链技术与大数据结合，通过IMI（Intelligent Multifunctional Identity）身份认证平台，实行个人身份网上认证，由政府为个人信用“背书”。通过加强相关数据上链管理，确保了提供服务者身份的真实性，也保护了被服务对象的相关隐私，构建了社区信任机制，为共享社区的建设提供了重要技术保障。

禅城区“共享社区”项目在和谐共享社区小程序上设置“社区活动”“个人互助”“邻里活动”等功能板块，平台发布求助话题332次，最高浏览量1676次，虚拟邻里“弱关系”不断形成，社区或邻里的归属感得以加强。祖庙街道T社区通过线下“共享小屋”平台，组织了“粽情端午，浓情相约”“急救知识知多少”“绘出梦想”“和谐共享，喜迎重阳”等主题活动。邻里之间互动频率增多，促进了社区居民交往，提升了社区居民间的彼此信任度，增加了社区社会资本存量。

4.技能、物品共享，实现创造价值共享

社区治理的根本目标是建立一个和谐的社区共同体，提高社区居民对社区的认同感和归属感。通过整合社区资源，以社区居民需求为导向，增强居民间的良性互动，营造关怀信任、共享互助、和谐共处的文化，全面增强社区居民的认同感和归属感，形成共建共治共享的社区治理新格局，不断提升社区居民的获得感和满意度。禅城区“共享社区”项目搭建社区共享互助平台，实现“线上”“线下”互融互通（如表1所示）。在线上开发共享社区App，将居民群众可共享的资源、所需的服务信息发布在平台上，实现“需求清单”和“服务清单”的智能、精准对接，将共享行为简化为社区居民的“掌上动作”。在线下搭建“共享小屋”等物理空间，拓展互帮互助渠道，居民可以在这里发布可共享的活动、技能和物品等，打造集聚社区正能量的场所，为居民面对面、零距离交流创造条件。为推动共享社区建设标准化、规范化、品牌化，禅城区委组织部还印发了《禅城区共享社区建设工作指引》，明确“共享小屋”建设标准、指导如何开展共享活动、建立考核激励机制激发内生动力等等。

禅城区“共享社区”项目在街道、片区、全区三个层面建立联动机制，分别建设“微服务中心”、家庭综合服务中心资源深度共享、示范引领性共享服务项目等，拓展多元化的共享服务体系。“共享社区”的建设强化了社区居民联系，推进了居民协商制度建设，让社区公共决策更高效。在区、镇街配备一定规模的党建工作指导员，对基层党建工作开展精细化指导。另外，禅城还出台了《禅城区社会治理创新专项资金管理办法》，助力推进禅城区市域社会治理现代化，建设更高水平的平安禅城。

2018年，禅城区“共享社区”党建项目入选第四届中国“互联网+政务”优秀实践案例，“区块链+共享社区”创新社会治理入选“改革开放40年地方改革创新40案例”。禅城区以共享社区为抓手创新基层组织体系获评全国“创新社会治理典型案例”10个“最佳案例”之一。禅城区“共享社区”项目的社区治理实践及其创新表明：第一，社區基层党组织、党员和志愿者是社会治理中组织动员和整合服务群众的主要抓手，可主动承担集体行动责任，并将潜在行动主体拓展至社区普通居民，逐步形成行动主体的差序带动格局。第二，面对陌生人社会，可在对社区居民需求分析研判的基础上，探索体制机制改革，以信息技术平台为支撑，解决陌生人间的互信问题，形成和培育社区社会资本。第三，在发挥党的强大组织和协调能力，以及社区服务软件的运用基础上，实现创造价值共享，构建良性的多方共存、合作共治共享的社区治理格局。当然，禅城区“共享社区”项目还有需要提升的空间，如老年人运用智能技术困难、党员群众参与内生动力不足、“共享小屋”建设标准不够明晰、党建引领发挥作用不够等问题，这些相关问题还有待进一步探索研究。

参考文献：

[1]景跃进.将政党带进来——国家与社会关系范畴的反思与重构[J].探索与争鸣，2019（8）：85-100+198.

[2]林尚立.社区自治中的政党：对党、国家与社会关系的微观考察——以上海社区发展为考察对象[C]//上海市社会科学界联合会，上海市社区发展研究会，上海大学上海社会发展研究中心.组织与体制：上海社区发展理论研讨会会议资料汇编，2002：11.

[3]潘维.中外执政党比较[J].中央社会主义学院学报，2019（1）：11-19.

[4]赵聚军，王智睿.社会整合与“条块”整合：新时代城市社区党建的双重逻辑[J].政治学研究，2020（4）：95-105+128.

[5]林南.社会资本：关于社会结构与行动的理论[M].张磊，译.上海：上海人民出版社，2005.

[6]周红云.全民共建共享的社会治理格局：理论基础与概念框架[J].经济社会体制比较，2016（2）：123-132.

[7]孙萍.中国社区治理的发展路径：党政主导下的多元共治[J].政治学研究，2018（1）：107-110.

责任编辑：陈若水