基层治安治理现代化的内在逻辑与实践路径

张立松 陈晓济

摘要：治安治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的构成基本要素之一，而公安机关作为国家治安行政力量和政府的重要职能部门，针对治安治理现代化过程中存在的各项问题，都需要更新执政理念，并且有必要进一步加强公安警务改革。新时代“枫桥经验”作为历久弥新的具有中国特色的社会治理经验，给治安治理现代化建设创新夯实了实践基础。从国家治理能力和治理体系现代化视角中加强对新时代“枫桥经验”的理论创新研究，探索基层社会治安治理现代化的内在逻辑与实践路径，具有较强的时代价值和现实意义。

关键词：基层治安治理；现代化；新时代“枫桥经验”

中图分类号：D631.4文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）06-0074-05

作者简介：张立松，浙江警察学院学生；陈晓济，浙江警察学院国际学院副教授，博士。

一、问题的提出：“枫桥经验”的新时代魅力

“枫桥经验”在推广应用中不断被赋予新的时代内涵和旺盛的生命力，在不断创新发展中积极探索实践着化解社会矛盾，维护和谐稳定的新途径、新方法，为我国治安治理现代化建设提供了方案。新时代“枫桥经验”呈现了如何在市场经济条件下构建中国特色基层治理的新型结构网络关系，展现了“政党-政府-市场-社会-公民”权力场域变革中基层社会治理现代化的内在逻辑。通过对新时代“枫桥经验”的样本分析，系统研究共建共治共享治理格局下基层社会治理结构性理论的主体间关系、治理结构模式、治理机制以及治理目标体系，有助于深入挖掘中国特色基层社会治理模式的理论价值，形成“中国式基层社会治理”的理论体系与话语体系；同时，在“国家中心主义”和“社会中心主义”研究范式之外，以“嵌入式国家自主性”和“合作治理”“协同治理”为理论论述基础，分析中国社会力量参与基层社会治理的模式和实践路径，由此对以国家力量为主导的多元主体互动合作、协同治理的中国基层治理模式进行论述，在此基础上构建“后单位时代”和新型城镇化格局中我国基层社会治理的解释模型，试图在治理重心下移、整合基层治理资源、改善参与治理的制度环境、拓展协商民主在基层治理的实践场域等方面构建有利于推动中国基层社会治理现代化的实践框架。

二、治安治理的历史沿革与现代化转型

“治安治理”概念在我国的诞生和应用贯穿由我国自建国以来不断进步演化的社会治理政策始终，对比建国初期和文革前的社会治安防控政策、历次“严打”及当下为期三年的“扫黑除恶”专项行动，联系新时代“枫桥经验”的基本内涵，折射出了具有中国特色的治安治理蜿蜒道路及深刻变革，其内在逻辑在我国治安治理走向的时代潮流中得以论证。

1.治安治理的含義及其理念确立

20世纪90年代，“治理”的概念诞生于专业学术界，1995年，全球治理委员会在题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告对治理作出的界定为，治理是公共与私人、个人与单位机构管理其所属的共同事务的总和。它是使相互冲突或矛盾的利益问题得以协调并且可以联合采取行动的不间断的过程。它包括迫使人们服从的正式制度规则的权利，也包括各种习惯形成的非正式的制度安排[1]。

2.改革开放初期的治安治理政策

改革开放初期，治安治理方向也发生了变化。改革开放给社会治安治理政策的发展带来新的历史机遇，但社会治安形势仍不容乐观，“严打”政策应运而生。“严打”是一种特殊时期的犯罪治理政策，是社会转型期出现的一种治理方式。“严打”作为“非常社会治安运动”可以体现正处于转型期的中国在社会治安治理方面的基本逻辑。要依靠法制、依靠群众，及时纠正问题，把法律真正作为遏制犯罪的手段，还要“特别注意执行政策，特别注意人权保障，特别注意文明执法”[2]。同时，“严打”的实践强化了社会治安防控体系，也为社会治安综合治理打下了理论与经验的基础。

3.当前我国治安治理的实践

改革开放以来，中国社会治安治理紧跟时代潮流并取得显著成效，对于社会治安治理工作的认识有了进步，即违法犯罪的高发是由社会多种因素造成的，不能只用单一手段治理，社会各个方面联合起来才能有效预防违法犯罪的发生。在这一认识的基础上，社会治安综合治理政策、立体化社会治安防控政策应运而生。

在社会治安综合治理政策与立体化社会治安防控体系建设的实践中，掀起了为期三年的“扫黑除恶”工作，它是我党基于对当前形势判断作出的部署，作用是巩固基层政权并维护社会秩序。“扫黑除恶”专项行动与历久弥新的“枫桥经验”恰有融通之处，正是对中国法治的顺应，打通了历史与当下的脉络，随着时代的发展它们的内涵和外延更将渐渐广阔。如果说“扫黑除恶”是一种打击犯罪的经验，那“枫桥经验”更是一种预防和保护，二者结合，形成一股合力，使得“源头治理”和“综合治理”同时呈现，传承创新，契合法治，防控犯罪。

我国治安治理的成长脉络尤其是改革开放以来的现代化进程，回应着社会转型时期的现实需要，治安治理模式“现代化”的内在逻辑亟待探寻。

三、“现代化”内在逻辑与“枫桥经验”的一致性

社会转型作为一个社会学术语，具有特定含义，意指社会的转变——从传统向现代[3]。我国治安治理模式的现代化转型，其内在逻辑的分析必将结合历史发展、要素构成以及结合具有我国特色的“枫桥经验”进行探讨。

1.走向现代化的本土样本——“枫桥经验”

社会治安治理现代化的内在逻辑除了需要遵循历史发展的脉络和基本要素构成，离不开具有本土性质的鲜活样本。

以往邻里之间互相了解、交流密切，出门办事都会凭借关系。随着社会的发展，当前社会越来越讲究契约与制度，人们通过规则建立起信任联系，社会逐渐由“熟人社会”转变为“陌生人社会”。在此之下“枫桥经验”必然产生，其在规则与人情之间，调节着社会关系，将法律与规章制度不断完善。在法律法规的约束之下，有的纠纷将会上升到法律的高度，一旦矛盾激发，可能受到法律制裁，在此背景下，“枫桥经验”依靠群众，预防纠纷，缓解矛盾，运用调解等方法将矛盾化小解决，促进了社会的和谐。在“陌生人社会”的转变以及社会治理经验积累的促进下，“枫桥经验”的产生是历史必然，对于社会发展中出现的矛盾与纠纷起到了很好的缓和作用。

2.治安治理现代化的本质

中国的治安治理随着时代的发展，已经不仅来自传统熟人社会对安全的重视，也来自政府主导下多元社会治安力量的有效参与。其中的关键在于，人工智能等现代信息技术的不断发展逐渐夯实了我国社会治安防控体系的技术支撑，时代潮流与科技发展成为推进社会治安防控体系和能力现代化的首要力量，社会治安治理呈现出极强的时代性和技术性。与此同时，国家治理现代化的价值追求逐渐靠近“良法善治”，“法制”到“法治”的变化，明确权力边界的法治政府建设，中国特色社会主义法治体系的逐步确立等无一不体现着治安治理现代化。治安治理现代化在走向科学化、智能化、法治化的进程中，成为推进我国国家社会治理结构体系和治理工作能力现代化的重要组成部分，不可替代。

3.治安治理现代化的要素构成

现代化包含三个方面：现代化的科技、现代化的人才、现代化的管理[4]。在治安治理中，现代化体现在治理权力运行的科学化、智能化、法治化，这在“枫桥经验”的发源地枫桥镇有着很好的样本示范：

（1）科学化分工——兼顾效果与效率

在治安治理中科学的分工可以明显提高效率，社会组织参与可以和政府治理形成良好互动。在枫桥镇存在大量社会组织，其中以“红枫义警”为代表的志愿组织已初具规模。“红枫义警”的职能十分宽泛，囊括了法制宣传、社区矫正、协助警务巡逻、矛盾纠纷化解等传播平安文化、促进社会和谐的多种工作，这与当地政府追求的社会治理目标不谋而合。枫桥镇就是通过社会组织与政府的科学分工，达到了兼顾效果与效率的目标。

（2）智能化治理——以“互联网+”“大数据×”为战略引擎

新时代群众工作呈现出的新特点、新变化需要现代的科技手段和新生媒体阵地，诸暨市枫桥镇联合调解中心开发使用枫桥镇社会矛盾联合调解信息指挥系统，在该中心设立的信息指挥室，能够实时动态显示网上调解及全镇矛盾纠纷排查调处数据及分析预警，建立起了敏感纠纷、易激化纠纷即时通报制度。枫桥镇的做法既动员了社会力量，也做到了公检法等部门资源的整合，这是“互联网+”“大数据×”战略引擎的一次实践，也是新时代“枫桥经验”的亮点工程之一。

（3）法治化发展——与时代同步，与未来同行

“枫桥经验”从“发动和依靠群众治理”到“综合治理”再到“现代治理法治化”的过程中，其核心内容指向的是在社会共治背景下的公民的法治实践[5]。针对治安治理现代化的进程中涌现出的权力监督管理制度缺失，部门职责不清甚至缺位、效能不高等问题，枫桥镇加快了法治化进程，科学划分政府各机构职责，合理配置职能，着力于更高效科学引导公民合理合法解决纠纷的法治实践。在枫桥镇，法律顾问制度的全面推行与行政执法体制改革、司法体制改革启动实施，是顺应法治化趋势和时代潮流的创新举措。如今，在枫桥镇，依法信访得到加强、法律服务体系更加完善、普法教育持续深入，深化了法治化建设，为“枫桥经验”注入了新的内涵。

四、新时代“枫桥经验”助力治安治理现代化实践

“枫桥经验”形成于社会主义建设时期，发展于改革开放时期，创新于中国特色社会主义新时代，实现了两次历史性飞跃。基层治安治理现代化视角下的新时代“枫桥经验”，在坚持以自治为基础、法治为保障、德治为先导，努力构建基层社会善治新体系之下，逐渐形成了三大实践路径：民间社会组织与公众参与、基层自治组织人民调解功能的创新、以公安机关为代表的政府作为。新时代“枫桥经验”的实践是我国治安治理现代化的巨大助力和生动样本。

1.民间社会组织与公众参与

如何充分发挥民间社会组织基层治理的作用，从“社会管理”向“社会治理”嬗变，是自主创新推进新时代“枫桥经验”的重要命题。笔者率团队赴实地调查研究，通过发放问卷、开展访谈等方式收集大量一手资料，从诸暨市枫桥镇案例入手，简述新时代“枫桥经验”在民间社会组织中的实践。

诸暨市“红枫义警协会”位于诸暨市枫桥镇行政区域内，其协会旨在参与平安、警务志愿活动。由社会公众（包括党员与群众）自愿组成，协会组织开展群防群治和辅助性警务活动，致力于推进平安公益事业发展。此协会为非营利性社会团体，登记于民政部中国社会组织公共服务平台，其业务主管单位为诸暨市公安局，登记管理机关为诸暨市民政局。

红枫义警作为民间社会组织的一种社会团体，具有更加明显的合法性和正规性。自2017年以来，红枫志愿者参与的活动越来越多，积极性一直持续不减，渐渐形成“一呼百应”“一马当先”的景象。后在枫桥派出所引导下，红枫志愿者核心成员提出参与辅助性警务活动。根据队伍综合特点和特长，其组织率先开展了法制宣传、治安巡逻等辅助性警务活动。通过社会组织发动力量参与平安建设，“红枫义警”的运作模式很好体现了群众自发性在治安治理中的作用。

2.基层自治组织人民调解功能的创新

長期以来，我国基层群众性组织在行使人民调解职能时，往往接地气有余，规范性不足，在具体实践中极易出现与国家法律法规相悖的情形，这与依法治国的基本要求是不相符的。

为进一步解决这个问题，枫桥镇着手设立“诸暨市枫桥镇联合调解中心”，以枫桥镇司法所（人民调解室）为主要成员，由镇司法所出面，协调指导基层群众性自治组织的人民调解职能进一步发挥，负责辖区内人民调解员的培养，促进基层群众性自治组织能够更好地适应相关法律法规的要求。以法律法规引领人民调解，是依法治国基本方略的要求，也是基于着力践行新时代下“枫桥经验”的需要。而“诸暨市枫桥镇联合调解中心”的另一亮点在于不仅整合了枫桥镇内公检法司等政法部门职能，还充分协调了枫桥调解志愿者联合会等社会组织，使得新时代下的人民调解能够更具有影响力与权威性，达到“矛盾不上交”的目的。

3.以公安机关为代表的政府作为

“枫桥经验”萌芽于乡土，应用于基层，在数十年的创新变革中产生了一系列的理论与实践样本，一步步上升为国家治理的经验之一，具有鲜明的时代意义。毫无疑问，政府作为在新时代“枫桥经验”的实践上的导向作用十分重要。而公安机关是政府部门之一，承担着治安治理现代化不可或缺的、具有更为特殊意义的职责与使命。

追根溯源，浙江是“枫桥经验”的发源地，“枫桥经验”源于公安，源于基层。正如调研考察所见，政府及公安部门积极鼓励和引导“红枫义警”、蒋村物业联盟等组织的设立创建，与检察院、法院的合作进一步加强。近年来，浙江公安开展的“枫桥式派出所”建设、打造了党政领导“枫桥式k班”等举措，无不是治安治理现代化中科学化、智能化、法治化要素的生动体现。

基层社会治安治理是一个历久弥新的课题，其现代化进程的坎坷起伏存在的内在逻辑伴随社会历史的发展变化而逐渐显现。自中华人民共和国成立至今的每一段特定时期，以“枫桥经验”为代表的社会治理模式有其特定潮流影响着治安治理政策的变化，深究根源，其内在逻辑的体现有着从经验化到法制化、从盲目化到理性化、从权力管制化到分权合作化的演进过程，新时代“枫桥经验”为怎样构建具有中国特色的基层治理现代化模型提供了生动样本，其沿革也伴随着中国的不断发展而书写新的篇章。

参考文献：

[1]The Commission On Global Governance.Our Global Neighborhood：The Report of the Commission on Global Governance[R].New York， Oxford University Press，1995：23.

[2]严打：走进经常性工作机制[N].人民日报，2004-02-04（16）.

[3]郑杭生，郭星华.中国社会的转型与转型中的中国社会——关于当代中国社会变迁和社会主义现代化进程的几点思考[J].浙江学刊，1992（4）：51-57+49.

[4]“国家治理现代化与社会治安防控”专题研讨会纪要（下篇）[J].河南警察学院学报，2015，24（3）：18-27.

[5]刘柳.新时代枫桥经验视野下的治理法治化——从新型习惯的角度切入[J].东南学术，2019（4）：28-39.

责任编辑：罗钰涵