文旅系统廉政风险的识别与防控体系建构

摘要：廉政风险的识别与防控是推动全面从严治党向纵深发展的重要环节。近年来，我国大力推动文旅融合发展，文化系统与旅游系统完成合并，文旅行业对国民经济发展的贡献逐步提升。文化旅游系统因其业务工作、管理服务对象以及组织结构的特殊性，存在诸多非典型性廉政风险。本文对文化旅游系统存在的各类风险进行全面梳理，建立有针对性的廉政风险清单，借鉴福建省文旅系统的典型经验，提出廉政风险识别与防控的具体路径。

关键词：文化系统；廉政风险；全面从严治党

中图分类号：F592；D262.6文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）06-0116-07

作者简介：汤国荣，福建艺术职业学院纪委书记，助理研究员。

习近平总书记明确指出，坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信，说到底是要坚定文化自信[1]。文化旅游（以下简称“文旅”）系统肩负着推动国家文化事业发展、提升国家文化软实力、巩固和强化文化自信、推动社会主义文化强国建设的重大使命。

长期以来，文旅系统因组织结构复杂、业务种类繁多，存在较多廉政风险点。要针对文旅系统自身的特点，查找廉政风险源和风险点，建立和完善风险管控机制，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，为推进文旅系统健康发展提供重要保障。

一、文旅系统权力运行特质视域下廉政风险的特点与发生机理

随着我国经济社会的快速发展，文旅行业也实现了快速增长。据统计，2019年，我国文化及相关产业增加值占GDP比重为4.5%，旅游及相关产业增加值占GDP比重为4.56%。2015年至2019年，全国文化及相关产业增加值从2.7万亿元增长到超过4.4万亿元，年均增速接近13%[2]，远超国民经济增长率。“十三五”时期（2016-2020年）文旅行业机构与从业人员数量较“十二五”时期（2010-2015年）也有明显增长（如图1所示）。

随着党和国家对文旅事业越来越重视，文化建设项目、旅游项目的经费投入越来越大，文旅系统暴露出的廉政问题也越來越复杂，反腐倡廉工作越来越重要、任务越来越紧迫。

1.文旅系统的组织结构

文化和旅游系统组织结构较为复杂、下属单位种类较多。以福建省文旅厅为例，设有15个处室，有26个下属单位（如图2所示），下属单位中23个来自原福建省文化厅，3个来自原福建省旅游发展委员会。

相比于其他省直单位，文旅厅下属事业单位种类较为复杂、数量较多，从业务类别上看，可分为博物馆、文艺院团、研究机构、高等学校以及行政单位等；从机构属性上看，囊括了行政类事业单位、生产经营类事业单位以及公益一类、公益二类事业单位，个别省份的文旅厅还下设文旅集团，负责对下属单位的国有资产行使出资人权利，对集团各成员单位的业务发展进行宏观调控、统一管理，对其依法经营实施管理、监督，促进国有资产的保值增值。相比于其他类型的省直行政机关，文旅系统直属生产经营类事业单位具备企业性质，业务多为市场经营性行为，员工大多参与文化艺术旅游类市场活动，但从单位性质上看又受到上级行政主管部门管理，适用公职人员监督管理相关条例。

2.文旅系统权力运行特质与廉政风险特点

（1）文旅系统业务性质决定其廉政风险具有典型性

公共权力是腐败发生的前提条件。文旅系统公共权力的覆盖范围包含了文化事业、文旅产业以及文旅从业人员。相比于其他产业与职业而言，文旅产业及从业人员具有一定程度的特殊性。例如，文化资产、文化产品的独创性与旅游资源的稀缺性赋予其更高的市场价值，也大大提升了腐败行为的潜在收益；文旅从业人员的思想特点与行为特质，导致其在面对复杂外部环境时的应对能力与其他行业人员有显著区别；文旅系统的许多直属单位是兼具事业与企业性质的文艺团体，其生产经营活动存在“双轨制”特点，天然建构了腐败行为的“灰色地带”。这些特殊属性决定了文旅系统全面从严治党与反腐败工作的典型性。一方面，许多违纪违规行为由于缺乏专业化与针对性的监督机制以及相关案件的前置经验，在界定时触碰制度盲区，导致违纪人员逃脱处罚；另一方面，由于文旅系统业务性质以及管理服务对象的稀缺性，廉政风险的潜在成本与损失可能高于其他系统。

（2）文旅系统组织结构与人员结构决定其廉政风险具有隐蔽性

从组织结构来看，文旅系统并不像其他政府部门一样有统一而清晰的边界、严格规范的程序和受到法律保护的、完善的、严格的内外部监督体系。文旅系统内部具有对包容、开放、自由、宽松环境的天然需求，因此会差别性地使得组织内部管理中的无序程度增加。这种内部环境开放、对外部干预排斥的特质，使得文旅系统内部行政岗位的廉政风险具有隐蔽性。此外，文旅系统内有大量文化艺术类专业技术人才在各自领域形成了学术权威，有的还具有一定社会知名度与影响力，其中不少人还担任行政领导职务，这使得文旅系统内部存在与行政权力相互平行的专业技术（学术）权力体系。在某些条件下，专业技术（学术）权力体系的影响力甚至高于行政权力体系。这种特性一方面有可能影响文旅系统内部的行政权力系统结构，收窄行政权力体系的权力边界；另一方面也容易滋生更具隐蔽性与典型性的廉政风险点。例如，文艺基金、高层次文化艺术人才评审环节出现徇私舞弊现象；一些文旅系统领导干部热衷于收藏高档艺术品，以至于行贿人不再送官员真金白银、香车豪宅或有价证券，而改送高档相机、名家字画、珍奇古玩等，这种贿赂被称为“雅贿”；文艺演出过程中组织参与人员依托个人业内声望和影响力以及行政权力违规获得报酬等。这些现象并非典型性廉政风险与违纪行为，导致其不易被识别，处于监管与处置的制度盲区。

3.文旅系统廉政风险的发生机理

腐败是人类阶级社会的一种特有现象，其本质是权力的异化和滥用。文旅系统特殊的组织结构与业务范畴决定了其廉政风险具有特定的发生机理。一般而言，腐败以及其他类型廉政问题的产生是内外部多种因素共同作用的结果，其基本发生机理可以概括为：公共权力+制度体制的缺陷+腐败动机+文化陋习=腐败。由此可见，文旅系统自身权力运行与业务特质极易强化腐败行为发生的主客观因素的作用，提升廉政风险发生概率。第一，公共权力为腐败行为的出现提供了物质基础；第二，文旅系统复杂的组织结构与松散的制度体系为腐败行为的发生创造了制度基础；第三，文旅系统涉及的各类文化产品与文化资产极高的价值与稀缺性大大提升了腐败行为的潜在收益；第四，文化行业内部的不良风气弱化了个人政治意识与拒腐防变能力，形成了腐败行为的思想基础。在上述多种因素的共同作用下，部分行为主体会对比衡量腐败行为的可获收益和所需成本，若认为收益远大于成本，就极有可能实施腐败行为。

二、文旅系统廉政风险识别与风险体系建构

1.廉政风险识别的理路建构

（1）加强信息收集，构建识别判断系统

廉政风险的信息搜集首先必须确定腐败高发易发的领域和环节，要建立全方位的风险信息获取途径，通过系统内外监督相结合、静态和动态评估相配合，依托现有的廉政信用测评技术，定期对文旅系统机关与下属企事业单位进行测评，并建立腐败预警信息库和廉政档案，实施归口化管理，提高腐败风险信息采集的准确性。可根据文旅系统廉政风险谱系，针对关键领域、关键岗位人员进行有针对性的廉政信用测评。测评可面向全体干部、通过私下发放问卷的形式开展，也可以用个别访谈、座谈形式，广泛搜集文旅系统各阶段可能爆发的廉政风险，确定风险等级、风险运行阶段与风险防控难度。

（2）界定风险点和风险等级

组织必须依据一定的科学标准，对风险进行鉴别、判断、归类，估计风险发生所波及的范围、危害程度、持续时间和频度等。根据腐败风险的影响程度R=F（P，C）①进行衡量，识别判断出获得信息的风险类型和风险源，分析评估出风险的程度及后果危害，划分出相应的风险等级，进而有效地描述预测到的风险，查摆系统内体制机制的漏洞，提出预警建议，为下一步开展有针对性的风险防控打下基础。

（3）确定易出现廉政风险的重点领域和关键环节

一般而言，在那些未能完全市场化、监管存在漏洞、腐败收益率高、涉及资金较多的项目和领域，容易滋生腐败。对于文旅系统而言，首先，文艺院团经营管理、基金奖项评比、文物保护、文化场馆旅游景点项目建设、艺术类院校招生等领域是文旅系统的特定业务，由于未能建立科学、系统的监管体系，此类领域存在较高的廉政风险，且不易识别。其次，干部提任、人事调动、职称评聘、工程项目等领域是传统意义上的廉政风险防控重点领域，对于文旅系统而言，同样不可忽视。

2.文旅系统廉政风险环节

文旅系统的廉政风险防控首先必须紧盯那些传统意义上的关键领域与岗位，其次由于其特殊的管理与服务属性，还存在与一般性行政权力平行的由文旅系统特殊性质所决定的廉政风险，这对文旅系统廉政风险防控提出了新的挑战。

福建省文旅厅纪检组通过对近年来文旅系统违纪违规案件查处的总结分析以及面向文旅系统工作人员的问卷调查，总结了文旅系统廉政风险多发的主要領域。（如图3所示）

（1）常规廉政风险

有一部分廉政风险广泛存在于各类行政机关与公职人员群体中，包括基建、采购、人事、财务等领域。在文旅系统中，文化场馆、旅游景点项目建设含有大量具有一定专业门槛的参数指标体系，使得施工方、使用单位与纪检监察机关对于建设工程质量存在“信息不对称”，容易滋生廉政风险；旅游景点项目建设还涉及多方利益，具有建设项目投资主体多元化、收益分配多元化的特点，项目建设过程中涉及的违纪违规行为更具隐蔽性；财务管理领域可能存在一些单位违规发放津补贴、事业单位超额度发放绩效工资、一些党政领导干部违规领取上党课课酬等现象；在人事管理领域，一些领导干部可能存在以权谋私、收受下属贿赂、在干部任免中任人唯亲等违反相关法律法规的行为。

（2）文旅系统特有廉政风险

除上述风险外，还存在一部分由文旅系统自身业务特点所引致的廉政风险。

一是意识形态领域。党的十九大报告指出：“意识形态决定文化前进方向和发展道路。”[3]41文化本身具有强烈的意识形态属性与宣传思想功能，优秀文艺作品在传播党的基本理论、基本政策、基本方略以及弘扬社会正气方面具有不可替代的作用。劣质文艺作品有可能违背党的路线、方针、政策，破坏社会风气，造成不良影响。意识形态领域问题虽然不是直接的廉政问题，但可能引发党员领导干部思想滑坡、信仰弱化，导致次生腐败风险。由于文化工作是意识形态工作的重要阵地，对于文旅系统干部而言，坚定政治立场、强化自身政治理论素养显得尤为重要。文旅系统从业人员要增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。一些文旅系统的专业技术人员政治素养不高，在自由意志的支配下可能在个人文艺作品中出现违背党的基本理论、基本政策、基本方针的言论行为，造成不良的社会影响。

二是文化院团经营管理领域，包括文化艺术类事业单位场馆使用、租赁管理、文化艺术演出等环节。当前，我国文化艺术事业单位正面临全面改制，一些文旅系统直属的文化企业经营管理混乱，一把手权力过于集中，“三重一大”制度流于形式，国有资产流失风险大。一些文艺院团负责人借改制之机私相授受，暗中操纵并从中渔利，使得文化艺术院团经营管理过程中存在一定廉政风险。

三是文化产品采购领域，包括后勤设置管理、后勤采购、产品使用等子环节。后勤采购领域一向是廉政问题的高发地带，对于文旅系统而言，其组织结构、业务工作的特殊属性决定了部分文化产品采购过程中的廉政风险可能高于其他行政系统。由于一部分文化产品具有稀缺性与独创性，缺乏科学合理的市场调节机制，其价格受到多种因素干扰，可能严重偏离合理的市场价格。如果没有完善的监察机制，文化产品采购领域可能成为廉政风险高发地。

四是文化遗产保护领域，包括各类馆藏文物、古董的日常管理、研究与保护等。由于文旅系统下属博物馆收藏着种类繁多的珍稀文物，一些博物馆工作人员借文物考古研究之便监守自盗，将价值不菲的文物调包，据为己有。例如河北省承德市博物馆专家李某在10年间偷盗、贩卖馆藏文物259件，获利超2亿元。还有个别人员或文物保护单位违法审批、侵占挪用历史文化遗产保护经费，占用历史文化遗产保护用地、设施，干扰阻挠文物保护部门执法等。

五是文化市场稽查执法领域。文化市场稽查部门是文旅系统下属部门，其职能包括依法对文化经营单位和文化经营活动进行监督和检查，保护合法经营，制止和查处文化经营中的违法行为。文旅市场正不断完善，科学化、规范化市场机制不断健全，但依然存在违背基本市场原则的违法行为。例如一些旅游机构通过暴力、胁迫等方式强买强卖，强迫旅客在旅游过程中非自愿购物、非自愿参观。此外，执法人员素质参差不齐，个别执法人员执法水平不高，执法过程存在乱作为的现象。

六是奖项评比领域，包括文艺人才、作品评审，星级旅游景区、星级酒店评选，文化基金评审等。近年来，我国一些文艺类奖项设计不科学、鱼龙混杂、过多过滥滋生了“获奖泡沫”，埋没了优秀的文化精品，令低俗的文化作品大行其道。部分领导干部和工作人员利用文化评比的特殊性和崇高性，不断寻求法外之地和新的利益空间，严重干扰了文化秩序，破坏了公平竞争的文化产业发展格局，一定程度上打击了文化工作者的积极性。

七是艺术类院校招生领域。各地艺术类院校属于文旅系统下属事业单位，直接受文旅厅管理。此类风险在以往常常被文旅系统忽视，事实上，高校招生一直以来都存在廉政风险，艺术院校招生领域向来是腐败高发地。近年来，不少地方都有艺考腐败案件曝光，这与其特别的选拔方式有关。在招生考试过程中，由于缺乏客观、统一的评分标准，考官的主观审美、个性判断会在很大程度上影响考生成绩，如果缺少制度的约束，就极易导致腐败现象发生。

三、文旅系统实施廉政风险防控的实践指向

1.深入开展廉政教育

文旅系统的风险点分为行政权力的廉政风险和基于文旅系统具体业务层面的廉政风险。对于前者而言，由于属于共性廉政风险，主要集中在人事、财务、后勤、基建等环节，对于这些环节，党和国家已经有比较完善的制度体系加以约束。

（1）加强思想道德和党纪国法教育

要就人员入职、干部提任、离任等重点环节，强化文旅系统从业人员尤其是党员领导干部的思想政治和道德法制教育工作，进一步夯实党性修养，建立廉洁从政意识。

（2）加强师德警示教育

要重点关注“雅贿”等近年出现的新型腐败行为，关注文艺演出过程中虚报价格等高频行为，将巡查、巡视过程中发现的问题与案件作为反面典型，开展警示性教育，在更大范围内发挥震慑作用，做实以案释德、以案释纪、以案释法。

（3）加强正面典型教育

可广泛开展廉政先进单位、优秀党员干部、优秀廉政文艺作品等评选表彰活动，大力宣传先进事迹，发挥先进人物的示范引领作用。

（4）推动廉政文化建设

可依托自身业務特点，将文化艺术形式融入党员领导干部廉政教育，通过纪检监察部门牵头、文艺院团创作演出的模式，创作一批反映廉政文化的精品剧目，组织员工观摩，以有效提升廉政教育的代入感与获得感，产生寓教于乐、潜移默化、事半功倍的效果。此外，文旅系统还可以打造“廉政+旅游”模式，依托属地历史文化特色，挖掘廉政文化名人事迹，从中提炼出反映当代廉政精神的文化内核；建设名人廉政文化展馆，在推动当地旅游业发展的同时充分发挥廉政教育的作用，营造廉政文化氛围。

2.完善廉政风险防控体制机制

要把廉政工作纳入整体工作规划和重要议事日程，定期召开全面从严治党工作会议。

（1）加强常规制度建设

逐级签订《廉政责任书》《廉政承诺书》，根据下属单位廉政风险特征，制定文旅系统廉政风险防控机制建设手册，做好对权力运行风险环节和廉政风险点的动态监控和有效防控。

（2）建立廉政风险动态分析研判机制

领导干部要定期深入下级单位与业务一线开展廉政风险调查研究，主动发现问题苗头，尽可能把问题处理在萌芽状态或轻微状态，督促全体干部向党组织报告、向基层群众报告、向纪检监察部门报告。

（3）要盯住“关键少数”

将文旅系统的业务骨干纳入廉政建设监督对象，按照党员领导干部管理准则，层层签订责任书，定期向所在单位党组织汇报个人廉政情况。

（4）建立面向文旅系统特有廉政风险点的风险防控机制

文旅系统要建立面向文旅市场行为的监督管理机制，在广泛征求各方意见的前提下，制定适应市场规律、符合法纪规章的市场活动相关条例。例如，针对文化演出，要以演艺行业相关业务、物资、人员合理的市场价格为依据，制定文旅系统公职人员参与市场演出的合理化薪酬体系，防止个别人员通过虚标市场价格获得灰色收入或是“天价”酬劳；针对文艺奖项评比，要由行业专家、党组织相关负责人、普通观众共同组成评审队伍，行业专家负责把关作品艺术性、党员干部负责把关作品思想性、人民群众负责把关作品的观赏性，确保奖项的公平公正；针对艺术类院校招生，要建立专业、独立的第三方测评机制和科学、合理的评价体系，通过技术手段促进招考透明化，避免艺考腐败。文旅系统可以牵头成立文旅集团，对集团各成员单位的业务发展进行宏观调控、统一管理，对其依法经营实施管理、监督，促进国有资产的保值增值，防止国有资产流失与腐败行为，降低廉政风险。

3.建立廉政风险防控量化考核体系

文旅系统应根据党和国家监督体系和下属各单位的业务特点，制定量化考核体系，完善考核指标。考核项目可包括以下内容：

（1）单位（个人）自查

文旅系统下属职能部门、企事业单位、相关重点岗位管理干部与其他重点人员针对全面从严治党主体责任落实情况、廉洁自律落实情况、廉政风险防控情况等进行自查，结合单位和个人的工作情况给出自评分。

（2）持续开展动态考核

根据文旅系统廉政风险谱系，对相关单位或领导个人存在的廉政风险进行排查，对识别的风险类型进行全面审视，检查各单位是否对相关风险制定了应对机制，是否还存在风险防控漏洞。此项分数由监督部门综合各方面监测意见给出。要注意文旅系统下属单位存在企业与事业两种不同性质，在风险评估时不能搞“一刀切”，要对不同类型的单位给予不同等级的廉政风险划分，判定所在单位的主要廉政风险与次生风险，并制定差異化考核评价体系。

（3）开展常态化巡视整改

文旅系统开展常态化巡视整改是对下属单位全面从严治党与廉政风险防控工作的全方位检查，检查重点是单位及个人执行、落实其承担的廉政风险防控方案的情况。

（4）实行风险防控加（减）分政策

风险防控分数主要由监督部门针对被考核单位或个人在廉政风险防控工作中的表现给出。风险防控效果明显，或在防控过程中形成了特色经验、好制度、好做法，以及得到上级表彰或领导批示肯定的，酌情予以加分奖励。对存在较高廉政风险、风险防控形势较为复杂的单位，在同等条件下给予优先奖励。反之，对于出现廉政问题的单位或个人，则视情节轻重，予以减分责罚。对那些廉政风险相对较低、风险防控较易开展的单位，在出现廉政问题时，可给予从重处理。

4.加强重点业务领域的执纪问责工作

做好文旅系统廉政风险防控，必须将全面从严治党融入业务工作中，对廉政风险排查过程中发现的具有文旅系统业务工作特点且在其他类型单位不易发生的特殊廉政风险作为日常防控的重点领域。

（1）开展文化艺术奖项评比专项整治

清理一批非政府机构举办、行业协会举办的艺术类奖项，对现有艺术类奖项评比细则进行修订完善，积极探索第三方机构评审、跨地区评审机制，净化行业风气。

（2）开展文艺院团经营管理专项督查

建立面向企业性质的文艺院团演出机制，规范演职人员、主创人员薪酬体系，防止出现“天价演出费”等问题；强化文艺院团人员社会兼职演出报酬管理办法，在充分激发文艺人员干事创业热情的基础上，强化人员奉献精神与情怀。

（3）加强文化遗产保护领域的执纪问责

要对侵占、挪用文化遗产保护经费和在文化遗产保护项目招投标和工程建设中营私舞弊、收受贿赂的人员进行严肃处理。积极推动建章立制，出台文物保护相关管理条例以及文化遗产保护专项经费管理办法，切实防止文化遗产管理领域的腐败问题，为做好文化遗产保护工作、弘扬中华民族优秀传统文化、传承历史文脉提供坚强的保障。

（4）加强下属单位政治生态专项检查分析

根据日常监督、问题线索处置、业务联系指导等情况，文旅系统可定期开展政治生态分析，提出综合施治建议，做到每半年会同党组专题研究一次全面从严治党、党风廉政建设和反腐败工作，每年形成一份政治生态分析报告，健全完善廉政档案，推动文旅系统健康持续发展。

参考文献：

[1]结合中国特色社会主义伟大实践加快构建中国特色哲学社会科学[N].人民日报，2016-05-18（1）.

[2]文化和旅游部2021年第二季度例行新闻发布会[EB/OL].https：//www.mct.gov.cn/vipchat/home/ site/2/340/，2021-06-02.

[3]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告（2017年10月18日）[M].北京：人民出版社，2017.

责任编辑：钟雪

①公式R=F（P，C）反映了腐败风险与腐败收益、成功几率之间的函数关系。