民营安保公司海外发展的历程、现状与不足

刘建伟 刘丹丹 江洪飞

摘 要：自改革开放以来，民营安保公司经历了一个从无到有、从面向国内到迈步海外的过程，但在取得进展的同时也面临着有效市场需求不足、政治和法律限制以及国际竞争力不足的问题。要实现高质量的海外发展，民营安保公司一要客观评估海外安保市场的规模与需求，二要在宣传上突出其经济主体地位，三要创新中外合作模式、实现优势互补，四要增强规则意识，加强对国际制度规范的学习和运用。

关键词：民营安保公司 海外发展 蒙特勒文件 海外利益

随着“一带一路”倡议的推进，中国对外投资规模日益庞大，走出去的中国企业数量及务工人数急速增长。维护境外中国公民与财产安全、保障海外投资建设项目顺利开展成为一个亟待解决的问题。在很长一段时间，中国主要依靠政治和外交手段保护海外利益。但是，面对急增的海外安保需求，依赖政治及外交手段维护海外利益的传统方式受到越来越多的挑战。[1]自20世纪80年代起，欧美一些国家便开始将安全外包给民营安保公司。进入21世纪后，国际民营安保市场持续快速增长，各国购买民营安保服务来维护海外利益已成为常态。[2]越来越多的学者呼吁加速推动中国民营安保企业走向海外，使其在维护海外利益方面发挥更大作用。

一、民营安保公司海外发展历程

自改革开放以来，中国安保服务行业经历了一个从无到有、从政府垄断到竞争开放、从公共利益导向到市场利润导向、从立足国内到走向海外的发展历程。

（一）初创时期

由于安保服务行业涉及使用暴力、事关社会安定，加上计划经济体制的影响，新中国成立之初缺乏发展该行业的条件和动力。这种情况在改革开放之后发生变化。1978年后，中国陆续在广东、福建、海南等地建立经济特区，作为对外开放的试点。随着外资的流入和三资企业的建立，一连串的社会治安问题随之而来，这些企业的管理体制、运作模式不同于国营、集体企业，也很难像后者那样组建保卫处、保卫科。为解决这一问题，深圳公安局在1984年组建了中国第一家保安公司——蛇口工业区保安服务公司，有偿向三资公司提供安保服务。[3][4]自此之后，深圳经验不断向全国推广，保安服务公司在各地纷纷建立起来。

（二）管办分离

不过，中国的保安服务公司在一开始就不同于西方同行，一是它属于“官办企业”，政府既是保安服务公司的创建者又是监管者。像1999年中办国办颁布的《政法机关保留企业规范管理若干规定》、2000年公安部出台的《公安部关于保安服务公司规范管理的若干规定》都明文规定，“保安服务公司只能由公安机关独资开办，其他任何单位、部门和个人不得经办保安服务公司”。二是用安德鲁·吉赛利（Andrea Ghiselli）的话说，私营安保产业在西方遵循的是“自由主义”发展模式，在中国遵循的则是“共和主义”发展模式。国内大多数保安服务公司都（至少从宣传上）强调服务国家利益，政府部门也把维护公共安全视作组建保安服务企业的重要目的。1991年中共中央《关于加强公安工作的决定》等文件都明确指出，保安服务公司要“协助公安机关维护社会治安”，“为社会提供安全防范服务”。[5]政府兼做“运动员”和“裁判员”的做法存在大量弊病，制约了国内保安服务行业的发展。[6]对此，中国在新世纪之后逐步开始调整相关政策。公安部在2006年宣布“中国保安服务业将逐步实行政企分开、管办分离”，“依法实行保安服务市场准入制度，积极推行投资主体多元化”。国务院在2009年9月通过并自2010年元旦正式实施《保安服务管理条例》，规定国家机关及其工作人员不得设立保安服务公司，不得参与或者变相参与其经营活动，从法律上取消了政府的“运动员”角色，仅保留监管职责。[7]

（三）迈步海外

中国安保公司海外发展的过程与中国保安服务业“管办分离”的过程大致重合。2003年，中安保实业集团有限公司在柬埔寨开设分支机构，专门负责中国银行驻金边分行的武装押运，这据称是中国安保公司开展海外业务可查的最早记录。[8]2004年通常被视为民营安保公司“走出去”的关键一年。当年6月10日，中铁十四局集团公司援建阿富汗的公路建设项目盖劳盖尔工地遭受一伙武装分子的袭击，造成11名中国工人死亡，4人受伤。阿富汗“6·10”事件引起中央政府高度重视，把保护海外利益推升为中国的一个重要政治议程。中国当年首次提出“海外利益”概念，并在外交部设立涉外安全事务司，专门负责海外安全问题。[9][10]一年之后，国务院办公厅转发商务部、外交部和国资委《关于加强境外中资企业机构与人员安全保护工作的意见》，正式提出“谁派出、谁负责”的原则，要求境外中资企业和机构配备必要安保设施、雇佣必需的安保力量，并把安保成本计入项目预算之中。2010年商务部等部委颁布《境外中资企业机构和人员安全管理规定》，除继續强调安保设施和安保力量之外，还要求境外中资企业机构加强出境前安全培训，明确规定“未经安全培训的人员一律不得派出”。2012年1月，商务部组织编写的《境外中资企业机构和人员安全管理指南》正式发布，详细指出了境外中资企业机构和人员面临的安全风险、安全管理的战略、策略和具体措施。该指南在2018年进行了更新。

中国企业与公民面临的海外安全风险不断增加，但中国维护海外利益安全的公共力量并没有同比例地增长，海外安全供需的不平衡推动着中国海外安保市场的扩大。与此同时，中国政府机构陆续提出的“谁派出、谁负责”、出境前安全培训、把安保成本计入项目预算等原则和要求进一步扩大了海外安保需求。中国海外安保需求和市场的扩大，加上国内保安服务管理体制的改革，共同推动了中国民营安保公司的“走出去”步伐。如2012年，华信中安保安集团首次开展海上武装护航行动，打破了国外私营安保公司对中国远洋武装护航市场的垄断。2013年，山东华威保安集团与南非雷德保安公司联合成立华威雷德保安服务公司，成为中国企业首次在海外建立合资安保公司的尝试。同年12月，北京德威保安服务有限公司协助中国使馆把被困于南苏丹的中石油员工安全撤离至乌干达，在国内外赢得良好声誉。

二、民营安保公司海外发展的现状

中国安保产业处于快速发展之中。到2018年，中国民营安保公司总数已经超过5200家，安保人员约有300万人。 目前尚无关于中国民营安保公司及从业人员规模的官方数据。相关估算可见：[意大利]亚历山德罗·阿尔杜伊诺：《保卫新丝绸之路：挑战与机遇下的中国私营安保公司》，上海人民出版社，2019年版，第12页;刘波，"一带一路"安全保障体系构建中的私营安保公司研究，《国际安全研究》，2018年第5期，第126页;Helena Legarda & Meia Nouwens，“GUARDIANS OF THE BELT AND ROAD： The internationalization of Chinas private security companies，”MERICS（Mercator Institute for China Studies） China Monitor，2018-08-16.。 与此同时，中国海外安保需求或市场也在稳步扩大。据统计，中国海外安保市场规模在2008～2015年扩大了近5倍，至今已达千亿级别。[11][12]不过，走出国门的民营安保公司数量有限。据中国保安协会统计，截至2018年1月，开展海外陆地安保、海上武装护航、海外安全咨询、海外安全培训等一种或几种涉外业务的民营安保公司只有44家，其中还包括几家未获得保安服务许可证的涉外安全咨询和培训机构，这在中国保安行业中的占比不到0.5%。 资料来源：陈立：《维护海外利益安全研究：中国民营保安公司作用探析》，法律出版社，2019年版，第221页。此外，亚历山德罗·阿尔杜伊诺认为，“提供贴身保护和非武装安保服务的其中具备独立国际服务能力和经验的（中国）企业不足30家”;贺涛等认为，“开展海外业务不超过40家，真正能拿到订单的仅有几家”，见[意大利]亚历山德罗·阿尔杜伊诺：《保卫新丝绸之路：挑战与机遇下的中国私营安保公司》，上海人民出版社，2019年版;贺涛、习楠、何光伟：“‘海外中国的隐秘侍卫”，《青年与社会》，2018年06期。 民营安保公司派驻海外的员工数量在2016年已经达到3200人，已经超过同期中国政府派出的维和军人和警察的总人数（2600人）。[13]

（一）走向海外的方式

民營安保公司主要通过两种方式走向海外。第一种是“人”的走出去，即安保公司向中企海外项目、分支机构或其他实体、个人派驻安保人员，这是最早、最原始也是当前占主流的走出去方式。第二种是“资本”的走出去，即中国公司利用资本优势和运作经验，与境外安保公司合作，通过成立合资或独资公司的方式进入国际安保市场。如2006年中保保安服务有限公司在柬埔寨与当地保安公司合作成立特种护卫公司，以投入6辆武装押运车和收益股本化的方式取得40%的股权;2013年山东华威保安集团与南非雷德保安公司共同投资成立华威雷德保安服务公司，其中华威控股49%，雷德控股51%，成为中国保安服务业改制后在海外建立的首家合资安保公司。[14]2014年中信集团与原“黑水”公司创始人埃里克·普林斯（Erik Prince）联合组建先丰服务集团。

（二）业务类型

由于国际国内法律限制，民营安保公司的海外业务以非武装安保为主。不过，海上武装护航是一个例外，聘请专业安保公司实施驻船武装护卫符合国际法，也为不少发达国家和地区法律允许，在中国法律体系下也未被完全禁止。[15]有一定数量的中国安保公司可提供海外武装护航服务，其中最早最成熟的为华信中安。在非武装安保方面，民营安保公司的海外业务主要包括风险评估、安全咨询、安全培训、现场保护以及应急援助。有研究指出，派出前的安保培训是整个海外安保行业的主要收入来源，这可能是“未经安全培训的人员一律不得派出”的国家硬性政策规定以及中国安保人员不能合法持枪等因素影响的结果，也与英美等西方私营安保公司的主要业务形成鲜明对比。[16][17]为规避持枪带来的法律问题，在海外陆上现场保护中，民营安保公司一般会派员负责安全管理工作，而把涉及持枪的业务交由当地安保人员负责。

（三）采购方与费用

当前阶段，民营安保公司海外业务主要面向中国市场，少有获取外国或国际组织订单的报道。而且，业内和学界都很少讨论民营安保公司争取外国客户的问题。[18]这是民营安保公司国际化之路仍然处于初级阶段的重要表现。民营安保公司的采购方大致分为三类——政府机构、企业和个人。其中，中国企业特别是大型国有能源、基建等企业是其最重要的收入来源。有测算显示，2015年中国海外安保市场规模为105亿美元，而中石化、中石油、中海油三家能源公司就贡献了20亿美元。[19]国有企业作为最大客户，这意味着政府可以在民营安保公司国际化过程中发挥重要的引导、塑造和规范角色。与西方同行相比，中国民营安保公司收费较低，一支12人组成的标准安保小组每日运营成本大约3500元，不及西方安保公司的十分之一。[20]在海上武装护航方面，西方私营安保企业派出的一个4人护航小组单程通过高危地区的费用约45000～68000美元，中国同行的收费约低30%。[21]

（四）覆盖区域

当前中国民营安保公司海外业务的地理范围相对有限，主要位于亚洲、非洲，少量涉及其他大洲（见表1）。而像本领域的领军企业——英国的G4S一家就在全球一百多个国家设有分公司开展业务。 见G4S官网，https：//www.g4s.com/zh-cn/who-we-are/g4s-global[2020-11-15]。

（五）典型企业

经过十多年的探索，当今已经出现多家在海外发展方面可圈可点的民营安保公司。华信中安是海上武装护航方面的代表，当前每年派出人数约200人，业务规模相对稳定，年海外营业额超千万元人民币，利润良好。[22]山东华威是最早探索中外合作开展海外安保的民营企业，先丰服务集团则是中国资本与西方经验相结合的代表企业。在现场安保方面，北京德威多次参与中国海外应急援助行动，其专业性获得广泛赞誉。此外，北京伟之杰、鼎泰安元等也是在现场安保方面发展较好的安保公司。在对接国际标准方面，中国安保技术集团、汉卫国际以及华信中安是仅有的3家加入私营安保服务商国际行为守则协会（ICoCA）的中国企业。该协会是国际私营安保领域的权威性国际机构，当前共有133家成员，其中97家为公司成员。

三、民营安保公司在海外发展中存在的问题

从2010年《保安服务管理条例》实施算起，民营安保公司迈出国门已经十年有余。民营安保服务的“走出去”取得显著进展，也存在许多不足，这包括：第一，走出去的民营安保公司数量、规模、市场占有率有限。在5000多家公司中，具有海外业务的不足50家。而且，这些走出去的公司海外员工数量有限，在国际安保市场上的占有份额非常小，“我们最大的海外安保企业公开宣称的营业额也只达到了国外同行的一个零头”，与西方大型私营安保公司相比仍然存在较大差距。[23]第二，当前绝大多数民营安保公司的海外业务订单都来自中国或与中国有关的项目，拿到的外国订单很少，能打入西方发达国家市场的则少之又少。而且，国内知名的安保公司大都明确定位为政府的助手，以服务中国海外利益为重要目的。从这点来看，中国民营安保公司的市场化、竞争力和国际化水平都非常有限。 在国际安保市场上，中国安保公司目前所占的市场份额非常有限，不足10%。即使是中方客户的海外安保需求及订单，中国安保公司所占份额也不足40%，其中还有很大一部分订单是中国安保公司接单后再转包给外国安保公司执行。参见：肖河：“国际私营安保治理与中国海外利益保护”，《世界经济与政治》2018年第1期，第111页;黎江、林林、张玲：“海外利益保护与中国海外安保产业”，《公共外交季刊》，2019年第3期秋季号，第88页。 第三，中国民营安保公司的安保服务链条不完整，多数只能提供安全管理、安全培训等非核心、附加值低的业务。由于持枪、语言文化等方面的局限，极少中国公司能够真正提供涵盖情报搜集、现场安保等在内的全链条服务。 中国安保公司的服务内容和职责范围因此变得非常有限，大致包括：只能提供营地内的巡视和看护工作;领导外出时的陪同（如果遇到持枪劫持则难以发挥作用）;对营地内的安全防护设施进行检测、评估，提出改進意见;监督企业聘请的当地安保公司的工作;组织企业员工进行安全培训;协助企业处理现场突发事件 （如人员受伤送医、看护）;当外部人员进入营地实施犯罪行为时实施适当防卫（如果过度防卫导致犯罪嫌疑人受伤或死亡则须承担法律责任）;营地内的监控设施及其他技术防范设施的管理和操作等。参见：金桂岭等：“中国安保公司的海外实践现状与挑战”，载张蕴岭主编：《海外公共安全与合作蓝皮书》，社会科学文献出版社2019年版，第117-118页。 第四，民营安保公司从事海外业务缺乏统一的行业标准，对国际标准的重视程度不够，能够达到国际标准的数量不多，参与国际标准制定的则更少。这既是民营安保公司“走出去”不足的表现，也是制约其进一步“走出去”的重要因素。民营安保公司“走出去”步伐落后于海外安保需求的发展，究其原因，既有经济方面因素，也有政治法律和企业自身方面的因素。

（一）有效需求不足

不少评估文章指出，中国海外安保市场规模可观（达千亿元级别）且处于不断增长之中，为民营安保产业走出去提供了巨大机遇。 规模评估，如排行榜;金桂岭等：“中国安保公司的海外实践现状与挑战”，载张蕴岭主编：《海外公共安全与合作蓝皮书》，社会科学文献出版社2019年版。 这些关于中国海外安保市场规模的评估，多是根据中国对外投资存量或者项目合同额与国际（尤西方）通行的安保投入比例相乘而测算得出，是一项名义或潜在安保需求，而非有效需求。总体来看，中国海外安保市场的有效需求不足。

首先，海外安保需求主要来源于安全形势严峻的欠发达国家，但从中国对外直接投资的目的地来看，中国投资大多流向了发达国家或地区，这从总体上限制了中国海外安保市场规模。其次，自2012年以来，国际对外直接投资的回报率逐年下降，利润的下降影响了企业可/愿投入于安保服务的开支。[24]而且，中国海外投资的整体利润率低于正常市场水平，高风险并没有带来成比例的高收益，对外投资的非市场性“导致了海外安全需求与可承担的安保支出‘脱节，这使得庞大的安全需求无法遵循一般市场规律支撑中国自身国际私营安保部门的发展”。[25]随着2014年商务部、财政部取消了对特定企业的安保费用补贴政策，上述问题进一步加剧。[26]最后，由于预算、传统观念等因素影响，中国海外投资企业的安保投入远远达不到国际通行标准。 关于国际上通行的项目安保投入比例说法不一，但多数认为它在一般地区为1%-3%，高危地区为10%-20%。 即便按照安保投入最高的中国企业之一——中石油在高危地区的安保投入比例（3～5%）来看，中国在“一带一路”沿线国家的安保投入规模（2013～2019）也就在30～50亿美元之间，仅仅达到伊拉克战争催生的安保市场的一半。 在2003-2007年五年间，美国各个政府机构及政府资助的承包商在私营安保服务方面共投入60～100亿美元，参见Congressional Budget Office，“Contractors Support of U.S. Operations in Iraq，” August 2008，p.13，https：//www.cbo.gov/sites/default/files/110th-congress-2007-2008/reports/08-12-iraqcontractors.pdf[2020-3-5日]。

（二）政治与法律约束

中国政府部门（含国有企业）在民营安保企业走出去过程中扮演着十分重要的角色，既是中国海外安保服务的主要消费者，也是中国公司海外安保活动的重要监管者。在内政方面，政府部门历来把安保公司视为辅助维护社会稳定的一大力量，在2010年管办分开之后针对民营安保公司活动制定了非常严格的监管政策。由于中国海外安全事件频发，国内出现不少放松安保监管政策的讨论和呼声，但相关政府部门出于社会稳定考虑并没有做出多大调整。[27]外交考量同样是影响中国安保监管政策调整的重要方面。中国一方面需要民营安保公司协助处理诸如撤侨、安保方面的事务，另一方面又担忧过度借重民营安保公司会引起外交反弹，授人以干涉他国内政、海外军事扩张的把柄，在处理对外关系方面增加负担。

基于上述内政和外交考虑，中国关于民营安保公司海外活动的法律法规长期滞后。2010年的《保安服务管理条例》和《公安机关实施保安服务管理条例办法》均没有对安保公司开展海外业务——如资质、业务、原则和监管——做出明确规定。使用枪支弹药是安保公司开展海外业务中的一个关键问题。目前中国涉及枪支管理的法律法规达30部之多，但无一就中国安保公司在海外如何使用枪支弹药做出明确规定。但根据中国司法管辖的属人原则，中国公民在海外持枪用枪又面临着触犯《刑法》等法律的风险。[28]法律的缺位或者模糊导致民营安保企业在海外只能从事安保行业的外围业务，制约了其市场竞争力，这反过来又导致政府部门及国有企业主要采购西方大型安保公司的服务而非使用本土安保公司。

（三）企业自身缺乏竞争力

民营安保公司海外发展滞后的第三类原因在于企业自身竞争力不足。首先，视野狭窄、定位偏颇。民营安保公司大多缺乏国际视野，对本行业的国际标准、规则关注不够，对本行业的发展动态和方向把握不准，通常以中国（海外）安保市场为绝对主导甚至唯一目标市场，缺乏开拓全球市场的雄心和自觉。正因如此，多数民营安保公司（起码从宣传上）强调爱国、服务，自我定位为中国国家利益的捍卫者，甚至公司治理架构上突出党的领导、政企协同。这些做法可能有助于争取国内客户，但不利于中国安保的走出去、国际化，甚至反过来给中国对外政策带来干扰。 见德威、华信中安官方：http：//www.dewesecurity.com/gywm; http：//www.hxza.com/index.html[2020-11-15]。 其次，人力资源不足、业务能力有限。中国安保产业表面上人力供给充足，实则严重不足。海外安保具有特殊性，它追求防患而非打赢，需要懂管理、晓外语、跨文化沟通能力强的复合人才，而非仅仅能打善战的退伍军警。[29]高质量人才供给不足对中国民营安保公司的业务能力——如情报搜集、分析和整合能力——构成掣肘，影响了它们的国际竞争力。最后，缺乏实战和资本运作经验。与西方先进同行相比，民营安保公司拓展海外市场起步晚，缺乏实战经验，在高风险地区缺乏竞争力。同时，除少数企业之外，民营安保公司在资本运作上尚处于起步阶段，限制了公司规模的增长和业务的拓展。[30]

四、结论与建议

自改革开放以来，中国安保服务行业经历了一个从无到有、从小到大、从政府垄断到竞争开放的过程。进入新世纪之后，中国安保服务行业的海外发展过程提速，迈步海外的民营安保公司数量、海外业务种类、海外服务的地理范围都不断增加。不过，受有效市场需求规模、政治与法律限制以及自身竞争力的影响，民营安保公司的海外发展仍然相对滞后。民营安保公司要高质量地加快海外发展，需要注意如下几个方面：

首先，客观评估海外安保市场规模与需求，避免因媒体虚夸一拥而上。海外安保市场并不像媒体宣传的那样规模庞大、容易进入和实现盈利，它急缺的是有经验、懂管理、善公关的高水平民营安保公司，而不是国内占主流的劳动密集型企业。如果没有进行客观的自我评估和市场评估而盲目进入，中国公司很有可能無法取得预期的商业回报，甚至彼此有可能陷入恶性竞争，影响中国民营安保公司的总体形象。

其次，突出中国公司的经济主体地位，不宜过分强调为中国海外利益服务。政府既是民营安保公司的重要消费者又是其监管者，两者天然具有紧密的联系，中外各国概莫如此。不过，与国际同行相比，中国民营安保公司过多“自我定位为国家目标的助力者而非国际市场上的逐利者”，媒体与学术讨论也大都在保护中国海外利益的框架之下展开，少有关于如何争取外国客户、如何取得经济成功的争论。诚然，不可否认中国民营安保公司对于国家利益保护的重要性，以及上述自我定位的商业合理性。然而，从长远看，突出民营安保公司的政治性而非市场性不利于其开拓海外市场，特别是争取外国合同，而且可能会掣肘中国对外政策。西方国家非常关切中国民营安保公司“走出去”，常常把它描述为中国的“影子军队”，视其为中国国家安全机构的重要工具。在此背景下，民营安保公司在海外发展中，尤其是在参与“一带一路”倡议时，应侧重宣传其市场主体的定位，而非国家战略助力者的政治角色。

再次，创新民营安保公司中外合作模式，实现双方优势互补。当前海外安保市场低端同业竞争激烈，中国独资企业难以进入。面对这种形势，民营安保公司应创新中外合作模式，一是瞄准海外安保产业价值链的薄弱环节，发挥中国企业在资金、管理、人力方面的长处，实现优势互补、价值链对接;二是利用中国企业在融资、并购等资本运作上的经验和优势，建立和壮大中外合营私营安保企业，以此规避在外合法持枪困境，并缓解当地安保公司可靠性无法掌控的问题;三是扩大合作方，探索中国、东道国与第三国联合建立安保公司，尽可能减少东道国和国际社会对中国民营安保力量的质疑。

最后，增强规则意识，加强对国际制度规范的学习和运用。旨在规范和监管私营安保产业的国际立法进程进展缓慢。不过，国际社会逐步建立了一整套非法律的规范体系来约束私营安保公司的行为，其核心文件有二，一是基于国家行为体的《蒙特勒文件》，二是主要基于企业行为体的《私营安保服务供应商国际行为准则》，后者依托于一个同名协会（ICoCA）。该协会在当前的国际私营安保治理中扮演着越来越重要的角色，一方面，它可以对成员公司进行监督、问责和处罚，另一方面，其成员资格是许多国家和国际组织选用私营安保公司的重要参考标准。截止当前，该协会共有133家成员，其中97家为公司成员，中国公司成员仅有3家——中国安保技术集团、汉卫国际安全护卫有限公司以及华信中安保安服务有限公司。中国民营安保公司欲加快海外发展，应加强对《私营安保服务供应商国际行为准则》及其协会的了解，并在条件允许时尽早加入协会。

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〔本文系北京社科基金项目“本土私营安保公司与我国海外利益保护研究”（项目编号：16ZGB012）阶段性成果〕

〔刘建伟、刘丹丹（通讯作者），中央财经大学财经研究院/国防经济与管理研究院。江洪飞，上海市公安局〕