1949年以来中国林业管理体系变迁及国际比较*

张旭峰 孟 贵 吴水荣 余洋婷 朱安明

(1 中国林业科学研究院林业科技信息研究所 北京 100091；2 河北省自然保护地项目与野生动植物保护中心 石家庄 050081；3 国家林业和草原局华东调查规划设计院 杭州 310019)

自1949年中华人民共和国成立至今，新中国林业事业走过了70余年的历程，林业发展取得了巨大成就，并被世界所认可，绿化贡献居全球第一[1]。具体而言，森林资源显著增加，森林覆盖率从1949年的8.60%增长到2019年的22.96%；森林面积于2019年达到2.20亿hm2，其中人工林面积7 954.28万hm2，居世界第一[2-3]。林业产业体系不断发展壮大，林业产业总产值从1952年的7.28亿元发展到2019年的7.56万亿元，增长了1.04万倍，远高于同期国内生产总值(GDP)的增长率 (1 458倍)，成为国民经济发展的绿色动力源[4]。森林生态系统功能持续增强，根据第9次全国森林资源清查，森林生态系统年固碳总量4.34亿t，年涵养水源量6 289.50亿m3，年固土量87.48亿t，年保肥量4.62亿t，为生态文明建设提供了有力保障[5]。

中国林业发展取得的巨大成就与林业管理体系是密不可分的。在初期以计划经济为主的经济体制下，木材作为重要的经济生产要素，对其严格执行国家生产与调配计划；而改革开放以后，市场调节逐渐发挥主要作用，但由于森林资源的生态外部性，林业行业仍然受到较为严格的政府宏观调控，包括通过行政许可采取一定程度的部分管制。显然，70年来林业管理体系对林业发展发挥着 “精神中枢”式的核心作用。目前这方面的研究更多聚焦于林业发展所取得的成就论述，以及进一步对林业制度、政策变迁的探讨。例如，张旭峰等[6]、张忠潮等[7]、刘璨等[8]从不同角度探讨了新中国成立后林权制度的变迁，曹子娟等[9]、戴凡[10]、潘丹等[11]、余洋婷等[12]则主要从政策变迁历程、制度背景、演进特征规律等视角探讨了林业政策的变迁发展过程。这些研究对于揭示林业发展成就及相应的林业制度、政策的变迁有很强的科学意义。然而，对于影响政策制定与实施的林业管理体系，目前的研究却非常有限。樊宝敏[13]的相关研究涉及了国家林业管理部门的变迁，余洋婷等[14]则分析了林业政策发布主体的变迁。

林业管理体系是实现林业综合治理的基础和载体。具体而言，国家林业管理部门是林业管理体系的核心中枢，事关林业治理体系的顶层设计；全国林业管理纵向体系则是林业管理体系的主要脉络，是顶层设计实现的制度通道所在；而国家级林业管理部门行政主官是部门集体决策的人格化，是国家宏观层面林业事业安排与博弈的代表。这3个方面可以充分体现中国林业管理体系的主要特征。为此，本文从国家林业管理部门及其变迁、全国林业管理纵向体系、国家级林业部门行政主官的政治维度3个方面展开分析，旨在全面揭示1949年以来中国林业管理体系的变迁概况。同时，考虑到中国现行国家林业管理部门性质为自然资源部管理的国家局，从管理体系相似性角度出发，兼顾对欧美林业发达国家的代表性，选择美国、德国林业管理体系进行简要对比，在分析中国国内历史经验的基础上寻求国际借鉴，以期为中国林业治理体系现代化建设提供有益参考。

1 国家林业管理部门及其变迁

1949年至今，国家林业管理部门在中央、国务院数次机构改革中几经变迁。根据国家宏观制度安排与林业部门变迁的自身特点，本文结合以下5个阶段进行分析。

1.1 林业部为主时期 (1949—1970年)

中华人民共和国成立之初，中央人民政府林垦部是国家级林业管理部门，管理全国林业经营和林政工作。但1951年末垦务工作即剥离至农业部管理，林垦部改名为中央人民政府林业部，只单独负责林业工作，统一领导全国国营木材生产和木材管理工作[15]。在该阶段林业建设总方针为 “普遍护林，重点造林，合理采伐和合理利用”。这是由当时的国情林情所决定的，经过清朝末年和中华民国时期的数十年战乱，森林生态系统亟待系统保护，但同时新中国刚成立，百废待兴，社会经济建设需要大量森林产品[16]。因此，为进一步满足社会发展对木材日渐蓬勃的需求，并兼顾林业 “采” “育”工作，1956年林业部的森林工业相关职能被剥离并单独组建森林工业部负责专门管理木材的采伐、加工、运销和林产化学等工作，并保留林业部以继续负责剩余的其他工作。在此期间，中国森林工业得到迅速发展。到1958年，森林工业部重新合并到林业部直至1970年4月。在该时期提出 “林业建设以营林为基础，采育结合”的工作方针，并初步确立中央集体领导下“条块结合，以条条为主”的林业管理体制[13]。在该阶段组建的林业相关部门——林垦部、林业部、森林工业部均是国家最高行政机关 (政务院、国务院)的组成部门，行政级别为正部级。

1.2 农林部时期 (1970—1978年)

1970年林业部撤销后，与农业部、水产部合并组建农林部，统一管理原农业部、林业部、水产部工作。全国林业工作不再被国务院单列直接管理，而仅是由农林部下属一个普通局管理，原林业部所直属的事业单位、企业等均层层下放至地方，林业工作的全国统筹性受到极大制约。且其时适逢 “文革”时期，各行政部门基本行政职能很不稳定，导致包括森林资源保育在内的林业工作受到很大冲击。在该阶段，林业管理部门仅是农业部下属局，行政级别为正司局级。

1.3 单列林业总局与恢复为林业部时期(1978—1998年)

1978年，“文革”结束，为恢复林业管理工作正常化，组建国家林业总局，统一管理造林、育林和森工工作；经国家林业总局过渡，于1979年撤销农林部，重新设立林业部，并恢复被下放的原林业部直属单位、企业以及地方各级林业管理部门。此后直至1998年3月，林业部在多次国家机构改革中保持独立部委，管理体系相对稳定。但主要职责任务数次变迁，前期 (1982年起)重点是动员全国人民植树造林、绿化祖国、保护和合理利用森林资源；中期(1988年起)强调职能转变，要求加强林业行政管理和监督的职能[17]；后期 (1994年起)则明确要把林业行政管理工作转变到统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、健全法制、提供服务和监督检查上来，要求加强林业生态环境建设组织管理、林业行政执法管理、林业行业管理和森林资源管理[18]。在这个过程中，林业部门逐渐从计划经济体制向市场经济体制转变，其变迁过程与社会主义市场经济体制不断发展完善的要求相适应，也是中国行政部门的体制改革与市场经济体制建设相协调的过程。同时，在这一时期，林业的生态功能初步成为经济功能之外的第2功能得到重视。在该阶段，林业管理部门恢复独立，林业部为国务院组成部门，行政级别为正部级。

1.4 国家林业局时期 (1998—2018年)

1998年国务院机构改革，大幅撤销负责行业管理的部委，林业部组建为国家林业局，主要负责管理全国林业工作，并对武警森林部队有一定领导权，直至2018年3月。其间，国家林业局主要职责任务从以森林生态系统为主，即 “负责植树造林，封山育林，护林防火，加强林木行业管理，制订林业规划和规章”，扩展到森林、湿地、荒漠生态系统和生物多样性，即 “加强保护和合理开发森林、湿地、荒漠和陆生野生动植物资源，优化配置林业资源，促进林业可持续发展”[19-20]。在此时期，林业工作的重心发生了根本性转变:生态与经济功能并重，生态优先。中央明确 “林业是一项重要的公益事业和基础产业，承担着生态建设和林产品供给的重要任务”，为全国林业发展确定了主基调[21-22]。

值得注意的是，在这一时期，林业工作得到中共中央高度重视。2009年召开了首次中央林业工作会议，系统研究林业改革发展问题，充分强调集体林权制度改革任务[22]。更重要的是，2012年生态文明建设纳入 “五位一体”顶层设计，“绿水青山就是金山银山” “山水林田湖草是生命共同体”等理念深入人心，保护森林和生态成为建设生态文明的根基，林业事业成为国家发展宏大愿景的重要组成部分。作为生态修复和建设的主要力量与维护国家生态安全最重要的基础设施——国有林场与国有林区改革成为中央林业工作的又一个重点，通过政事分开、事企分开，推动林业发展新模式由木材生产为主转变为生态修复和建设为主、由利用森林获取经济利益为主转变为保护森林提供生态服务为主[23]。在这一时期，国家林业管理部门由此前的国务院组成部门变更为国务院直属机构，行政级别从正部级变更为副部级。

1.5 国家林业和草原局时期 (2018年至今)

2018年，国家林业局撤销后，组建国家林业和草原局，整合原国家林业局职责，农业部的草原监督管理职责，以及相关部委的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责[24]，统筹了森林、草原、湿地、荒漠的监督管理，有利于加大生态系统保护力度和加快自然保护地体系的建设。此次变更将森林与草原、湿地等其他生态系统的管理从政府机构上相融合，主要职能进一步向 “生态”转变，共同服务于国家生态文明建设大局。在此时期，国家林业管理部门仍属于国家局，但由国务院直属机构变更为国务院部委 (自然资源部)管理，行政级别仍是副部级。

总体来看，在国家宏观治理体系层面，虽然在早期有与农业等部门短暂合并的历史，林业管理部门仍以 “独立”管理林业事务为主。近年来，随着 “统筹推进山水林田湖草沙系统治理”理念不断落实，国家林业管理部门在国家治理体系现代化改革中不断向自然资源统一管理体系融入。从工作职责与重心的角度来看，经历了以单一森林生态系统为主到 “森林、湿地、荒漠化多个生态系统和陆地生物多样性管理”的转变，从 “以木材利用为核心的林产工业”的经济重心不断向 “以生态系统管理为主的生态系统服务”的生态重心转变。另外，随着社会主义建设不断推进，尤其是1978年后中国特色社会主义制度的不断改革完善，国家林业管理部门的机构安排相对更加稳定，与社会主义市场经济的发展更加协调，宏观调控的管理职能不断凸显，企业职能不断剥离，对市场的直接干预基本消失。

2 全国林业管理纵向体系

林业管理的纵向体系是国家林业政策在基层得以实现的通道，一般是从国家级林业管理部门起，经各层级的林业管理机构节点，至最基层的林业部门为止。其中的层级基本与各个时期的国家行政区划纵向层级结构一致，节点则基本是相应层级的行政区划政府所下属的林业管理部门。1949年至今，国家行政区划层级制度几经变迁，如 “地区改市” “公社改乡镇”等，但行政区划层级的结构，即 “国家级—省级—市/地区级—县级—乡镇级”基本保持稳定。同时，由于林业在国民经济发展中的重要作用，每级行政区划一般均设有相应层级的林业管理部门，如中华人民共和国成立之初即将林业管理深入到乡镇一级，在区公所 (近似于后期的乡镇级)设立林业委员，管理林业政务[13]。尤其是21世纪以来，伴随着中国特色社会主义制度愈趋完善，国家行政区划制度相对更为稳定；与之对应，林业行政管理纵向体系也基本稳定于 “国家级—省级—市级—县级—乡镇级”的5级层次，而每级均设有负责该区划范围内林业政务的林业管理部门。值得注意的是，2018年国务院机构改革后，地方政府在随后的相应机构改革中具有了一定的自主权，根据当地林情和经济社会发展实际，或仍由本级政府直接管理林业部门，或与国家级机构改革趋势一致，将林业部门纳入同级自然资源部门管理。

从各级林业管理单位的行政管理体制而言，“条块结合”的制度形式基本不变，每级林业管理单位均接受本级政府和上级林业管理部门双重领导；但逐渐从 “以条条为主”转变为 “以块为主”，也就是各级林业部门的行政关系隶属于本级政府，而同时上级林业管理部门对其有业务管理、指导关系。类似地，其对下级林业部门也有业务管理、指导关系。因此，每级林业管理部门均是在本级政府领导下实现上级林业部门的业务要求；其一般结合当地林业实际，并向下级林业部门分解、传递业务要求，并有业务考核权力 (图1)。国家的宏观林业管理由此实现从上至下的纵向传递。这种 “条块结合”的制度是一种具有中国特色的行政管理体系[25]，而初期的 “条条为主”有助于通过中央干预实现高效采集利用全国木材资源，支持国家重点工程建设，这对于初期的经济快速发展有重要意义[6]，但导致地方政府积极性不高、条块分割问题严重[26]。改革开放后的 “以块为主”是对前一时期的调整，也是对社会主义市场经济改革的适应，有利于调动地方发展林业的积极性，促进林业相关生产要素的横向流通。

图1 从中央到地方的林业管理纵向体系

通过林业管理的纵向体系，国家林业政策不断向下分解、传达，最终得以落实于 “山头地块”，形成了当前最主要的林业政策纵向通道。同时，近些年自下而上的林业政策反馈机制在逐渐发展，如政策出台前的征求意见机制；自外而内的政策建议机制也在逐渐采用，如由管理体系之外的专家形成的咨询委员会对政策制定的建言献策机制。但目前以上2种机制尚处于发展期，暂没有明确的制度规范以保障实施，更多地是由政策发布部门根据政策重要性、影响力等因素相机决定。

3 国家级林业部门行政主官的政治维度

根据宪法规定，中国共产党领导是中国特色社会主义建设最本质的特征；在中国共产党的领导下，开展与参政党多党合作和政治协商，是中国现行的政治制度[27]。部门行政主官作为国家级林业部门决策体系的最核心成员，其政治维度一定程度上也是国家林业管理体系的内涵之一。因此，本文以政治身份和任后 (国家林业部门主官任后)职务为主要指标进行简要分析。具体而言，政治身份的归纳主要考虑了其政党归属及是否中共中央候补委员以上职务，任后职务则主要考虑其卸任国家林业部门行政主官后职务变化。由于国家林业和草原局时期尚处于初始阶段，数据较少，暂不进行分析。

从政治身份而言，在林业部时期 (1949—1970年)，行政主官政治身份均为民主党派成员；农林部时期 (1970—1978年)，实行军事管制；单列国家林业总局与恢复为林业部时期 (1978—1998年)的大部分时间里，行政主官具有中国共产党中央候补委员或中央委员的政治身份；国家林业局时期 (1998—2018年)与前一时期基本类似，一半以上的时间里，行政主官具有中国共产党中央候补委员或中央委员的政治身份。

从任后职务而言，在林业部时期 (1949—1970年)，行政主官转任于人民团体、全国人大常委会等，担任同等级别职务，这或与这一时期行政主官的民主党派政治身份有关；而单列国家林业总局与恢复为林业部时期 (1978—1998年)，绝大部分的行政主官转任于中顾委、地方党委或其他部委，担任同等级别职务。在国家林业局时期 (1998—2018年)，部分行政主官转任于其他部委担任同等级别职务，部分行政主官转任全国政协等机构。

从以上2个指标来看，在国家林业部门变迁过程中，大部分时期行政主官均处于国家决策核心圈层，任后职务基本平级。整体来看，行政主官的政治维度相对稳定，没有较大变化，在一定程度稳定地保障了林业政策在国家宏观政策中的相对重要性。

4 国际比较

4.1 美国林业管理体系简述与比较

根据美国林务局官方网站，美国国家级林业管理机构始于1876年，国会在农业部设立评估森林质量和条件的专门办公室，经几次不断升格后，1905年更为现名美国林务局至今。

从隶属关系来看，美国林务局一百余年隶属关系非常稳定，一直行政从属于美国农业部，为 “从属其他部”类型[28]。但其又相对较为独立，主要从内务、环境等部门获取财政预算。这与2018年我国国务院机构改革前中国林业部门 “独立设部”的制度安排差别很大；而改革之后则与中国相近，即林业部门由其他部门管理但同时又作为国家局相对独立。

从职责范围来看，美国林务局既是国家最高林业行政机构，又负责直接管理约为联邦土地面积1/4的154个国有林区以及20个国有草区。这与中国林业部门具有一定的相似性，但不同的是，美国国家公园、野生动物等部门均长期隶属于内务部，而在中国则归属林业部门管理。同时，关于林业与其他部门的融合在美国也有探索。2009年曾有提案建议美国政府将林务局从农业部划转内务部，从而内务部统一管理国家公园、渔业与野生动物、国土管理等资源类事务。这在一定程度上与中国2018年国务院机构改革对林业部门的安排相一致，将资源类部门统筹管理。美国学界更多地将森林研究与环境研究相融合，甚至以环境研究涵盖森林研究，如耶鲁大学、杜克大学等将原有的森林资源学院逐渐更名为环境学院。美国学界这一趋势在中国近些年的 “大部制”改革中也有类似研究探索。这在一定程度上说明，国际林业管理具有向资源统筹管理、生态统筹管理融合的趋势，这是由林业的多功能性决定的。

就纵向林业管理体系而言，美国国家林务局设有专门负责州有林和私有林的部门，但其只负责协助提供金融和技术支撑，对州林业部门不具有业务指导关系。这是由美国的 “联邦”政治体制决定的，各州高度自治，州林业部门就州内林业事务只接受本州政府管理。因此，相较于美国林业管理的纵向体系而言，中国林业管理的纵向体系更为高效有力。但 “条块结合”的制度则要求各级林业部门要有能力平衡上级林业管理部门和本级政府的要求。

4.2 德国林业管理体系简述与比较

根据德国联邦粮食和农业部官方网站，德国 (包括原联邦德国)国家林业管理机构在历史上经历了一定的变迁:1949—2001年隶属于联邦粮食、农业和林业部，为农林联合设部类型；而2001—2013年机构改革后，隶属于联邦消费者保护、粮食和农业部；2013年至今，隶属于联邦粮食和农业部，主要由其下属森林、可持续性和可再生原材料司负责管理林业事物。可见，德国国家林业管理机构与农业管理机构一直紧密相关，其机构类型从 “合设部”类型逐渐转为 “从属其他部”类型[28]。这与中国林业管理机构变迁具有一定的相似性:林业管理部门曾与农业部门联合设部十余年；现行林业管理部门也转为 “从属其他部”类型，但作为独立的国家局具有更大自主权。

从职责范围来看，德国粮食和农业部是国家最高林业行政机构，并负责直接管理约占森林总面积4%的联邦森林[29]。但其并不管辖自然保护、荒漠化和湿地生态系统，这属于德国环境、自然保护和核安全部管辖范围。这在一定程度上反映了德国将自然保护、荒漠化和湿地生态系统等议题更多地界定为环境保护的范畴，而林业则更多地被界定为可持续可再生的原材料供给属性。这在一定程度上契合欧盟高度重视可持续发展、大力发展生物经济的大背景。在此背景下，森林通常被认为是重要的可再生原材料来源之一。

从纵向管理体系来看，由于德美类似的 “联邦”政治体制，德国林业管理纵向体系与美国相近，联邦粮食和农业部并不直接指导管理各州林业部门，各州林业部门独立管理本州州属国有林场和林业事务等。但值得指出的是，近十余年来，德国各州改革州属国有林场的管理，推行 “政企分开” “收支两条线”等机制，以提高国有林场管理的效率。这与中国近些年开展的国有林场改革高度相似，均旨在通过明晰产权等方式借助市场力量提高森林资源管护效率。

5 主要结论

中国国家林业管理部门在70多年里数次变迁，前期较为频繁，后期逐渐稳定；其变迁历程基本与中国社会经济体制改革过程相适应，宏观调控职能不断凸显，直接市场干预逐渐弱化。核心工作职责从经济生产逐步转向生态服务，从单一森林生态系统转变为 “多个生态系统一个生物多样性”。林业部门以 “独立”管理林业事务为主，但近年来不断向自然资源统筹管理体系融入。林业管理结构整体保持 “条块结合”不变，但从 “条条为主”转变为 “以块为主”；而纵向体系基本稳定，依托于国家行政区划层级从中央向地方、基层不断延伸，从上到下的政策传导机制非常成熟，占有主导地位；同时，从下到上的反馈机制与从外到内的建言献策机制逐步发展。行政主官的政治维度相对稳定，这在一定程度上稳定地保障了林业在国家宏观决策中的相对重要性。

此外，中国林业管理体系与美德2国现行林业管理体系既有相同又有差异。尽管基本政治体制的不同决定了二者管理结构的差别，美德国家林业管理部门不具有指导州级林业部门的职责；但同时，现行体系中国家林业管理部门都属于 “从属其他部”类型，且在中、美、德3国都有林业管理部门向资源管理、生态部门融合的呼声或行动，且中国已完成顺应该趋势的机构改革。这在一定程度上表明，全球森林资源管理具有与其他资源整合管理或向生态部门融合的趋势。