浅析工程项目招投标投诉机制的法律问题和实践

张宇

【摘要】随着我国社会经济的不断发展，工程项目的质量和效率亟需提高，而国内建筑市场经济发展不够成熟和规范，使得各类工程项目招投标问题层出不穷，加上目前相关法律法规尚待进一步完善，招投标投诉处理作为实施招投标监督的重要环节，暴露出越来越多的法律问题。文章从工程项目招投标投诉处理的复杂性入手，分析投诉和投诉处理存在的法律问题，并且联系实践以某项目招投标投诉处理行政复议为例，提出规范投诉权利行使、完善投诉处理的法律机制，为真正实现招投标全过程全方位的监管提供借鉴。

【关键词】招投标投诉; 法律问题; 实践; 行政复议; 法律机制

【中国分类号】F407.9【文献标志码】A

招投标制度的目的是择优选择，通过强制性竞争保障招投标活动的公开、公平、公正，实现高效高质，从而保护国家利益、社会公共利益和招投标活动当事人合法权益。但招投标活动过程中或公开或隐晦的违法情况屡禁不止。因此，《招标投标法》自一开始就建立了一整套以招投标异议、投诉和诉讼为主要方式的救济制度体系。而招投标投诉制度作为最重要的救济制度，对于监督招投标活动，保证其在法律轨道上正常运行具有重要的作用，也是实现招投标价值的关键所在。

1 工程项目招投标投诉的复杂性

招投标活动一贯的复杂性，也同样反映在招投标投诉所涉及问题的复杂多样性。实践中，工程项目招投標相关投诉主要涉及：一是对投标违法违规行为的投诉，如围标、串标或弄虚作假等;二是对投标合法性和合规性的争议，如中标候选人不符合中标条件或存在影响中标结果的违法行为;三是对开标、评标等程序方面的投诉。值得注意的是，虽然《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》（2013年第23号令修订）第二十条规定“行政监督部门应当根据调查和取证情况，对投诉事项进行审查，按照下列规定做出处理决定：（一）投诉缺乏事实根据或者法律依据的，或者投诉人捏造事实、伪造材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉的，驳回投诉;（二）投诉情况属实，招标投标活动确实存在违法行为的，依据《招标投标法》、《招标投标法实施条例》及其他有关法规、规章做出处罚。”但所提及的相关法律法规并未对具体问题作出具体规定，这就意味着行政监督部门在依法行政时需具体问题具体分析，针对投诉案件的实际情况进行正确、恰当的处理，也就存在自由裁量权的合理使用问题。

2 工程项目招投标投诉的法律问题

2.1 招投标投诉法律制度缺陷

我国现行的招投标投诉因制度设计存在缺陷，导致实践中存在很多问题。一是投诉前异议的范围设定过小，无法为招标人和投标人建立充分沟通的渠道，一旦发生投诉，无疑会提高行政成本，降低招投标效率。二是投诉不规范，造成招投标投诉与检举控告、信访等混淆，影响处理纠纷的效率，甚至造成投诉变味，使投诉失去作为救济制度的意义。三是存在程序规定不被执行的情况，造成招投标投诉处理程度弹性大，投诉人权利保障不力。四是对投诉受理机构和投诉处理结果监督缺位。五是行政复议或诉讼的时间成本大，招投标对时效性又要求甚高，使得在某些情况下投诉形同虚设。

2.2 招投标投诉权利滥用的问题

按照现行招投标相关法律规定，赋予了投诉主体自主救济的权利，同时对于投诉主体资格、投诉书的形式要求、投诉人必要的举证责任都有法律要求。但实际情况是，招投标投诉没有准入制度和审查机制，只要符合流程，即使投诉的内容子虚乌有，甚至投诉不规范，监督部门也要受理，使得投诉门槛低、成本低，风险几乎为零。如：不按投诉相关规定直接向上一级领导单位写匿名信，或者向纪检部门而不是监督部门作出的;监督部门受理投诉后，投诉人仍然就同一事项及内容向其他部门进行二次投诉的;投诉书简单，缺乏必要的证明材料，又或者捏造事实、伪造证明材料后进行不实投诉的;已经投诉过因不满投诉结果，就同一个问题仍然反复投诉的;利用非法手段获取证明材料、信息、资料的。这些滥用投诉权利的行为严重影响了招投标效率。

2.3 招投标投诉处理问题

《招标投标法》《招标投标法实施条例》及其他有关法律法规，均未在法律责任中对受理投诉的行政监督部门履行监督职责情况、处理投诉责任方面进行规定。因此也造成实际中存在不按法律规定处理投诉的行为。如：行政监督部门责成其他单位或招标人处理投诉事项。在这种情况下，当招标人顶着行政监督部门的压力和投诉人沟通协商时，双方已不是平等主体，招标人为息事宁人，不再对投诉事项中提出的请求进行核实，协商处理变成多方利益的再分配，从而重新达成新约定，而新约定以满足投诉人需求为目的，内容却可能违法。如招标人为使项目顺利进行，要求中标人将部分项目分包给投诉人，投诉人因此获利。而行政复议、行政诉讼是绝对不可能作出这样的利益分配。所以，这也是投诉人反复投诉的重要原因。

2.4 招投标法律制度体系尚待完善

制约招投标投诉制度作用发挥的根源在于我国招投标法律制度体系的不完善。招投标投诉制度是保护投标人权利的救济制度，如果招投标法律制度体系不完善，无法有效充分地保护投标人的权利，招投标投诉制度就会成为一纸空谈。我国现行的招投标法律规范性文件可以说是遍地开花，但相互之间的矛盾非常多，执行上存在很大的难度，需要加强顶层设计。而《招标投标法》《招标投标法实施条例》《政府采购法》存在规定多为泛泛而谈，缺乏具体实施细则，法律责任不配套等诸多问题。

3 以某项目招投标投诉处理为例分析

3.1 案例情况简介

20XX年2月17日，A监督部门收到B公司对C工程建设项目中标候选人D公司在该项目投标中存在弄虚作假行为的投诉，A监督部门经审查后于20XX年2月20作出《投诉审查结果告知书》，并送达B公司，告知其投诉事项因超过投诉有效期，决定不予受理。B公司不服，向同级人民政府提出了行政复议。B公司复议申请提出，根据四川省公共资源交易信息网公示信息，案涉工程于20XX年1月13日公示评标结果，公示期为20XX年1月14日至20XX年1月20日，其于20XX年1月17日向招标人提出关于D公司存在不具有投标人资格、隐瞒重要信息、业绩造假等情形的异议，但因招标人2月12日才对异议进行了答复，B公司对答复不满意，遂于20XX年2月17日向A监督部门提起了投诉，B公司认为其投诉实效的计算应扣除异议出答复时间即1月17日至2月20日，未超过法律规定从知道或应当知道之日起10日内投诉的规定。

3.2 投诉处理的法律依据

《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十四条第二款规定，“投标人或者其他利害关系人对依法必须进行招标的项目的评标结果有异议的，应当在中标候选人公示期间提出。”该条设置了对评标结果不服的异议制度。《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十条规定，“投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的，可以自知道或者应当知道之日起10日内向有关行政监督部门投诉。投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。就本条例第二十二条、第四十四条、第五十四条规定事项投诉的，应当先向招标人提出异议，异议答复期间不计算在前款规定的期限内。”该条确立了评标结果投诉前的异议前置制度，对评标结果不服，投诉前应当向招标人先行异议。

3.3 行政复议审理结果

A监督部门在复议答复书中阐述，本案焦点在于B公司的投诉事项是否应当适用《招标投标法实施条例》第六十条第二款先向招标人提出异议的问题。《招标投标法实施条例》第六十条第一款所指的投诉对象包括招标行为和投标行为，即招标人与投标人的行为均置于主管部门监督之下;而第六十条第二款规定的三种异议前置（第二十二条、第四十四条、第五十四条规定事项），都属于投诉人对招标人或评标人的行为不服进而投诉的情况，不涉及其他投标人的行为。根据B公司提交的《投诉书》等材料，B公司的投诉对象是对D公司（其他投标人）的行为不服所提起投诉。因此，申请人提起的投诉不属于《招标投标法实施条例》第六十条第二款所规定的三种异议前置情形（第二十二条、第四十四条、第五十四条规定事项）。有关行政诉讼案件法院也据此裁判，因此，B公司的投诉事项并不需要异议前置。根据《招标投标法实施条例》第六十条第一款的规定，B公司应当在知道或应当知道投诉事项之日起10日内向A监督部门投诉。B公司于20XX年1月17日知晓投诉事项后，于2月17日向A监督部门提起投诉，已经明显超过了《招标投标法实施条例》第六十条第一款所规定的10日期限。根据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第十二条第（四）项的规定，B公司提交的投诉已经超过投诉时效，应当不予受理。A监督部门据此根据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第十一条第一款第（一）项的规定作出不予受理决定，并通过《投诉审查结果告知书》将不予受理的理由告知申请人，事实认定清楚，证据确凿，适用依据正确。

行政复议受理部门经过对B公司行政复议申请及A监督部门答复书等有关证据、法律法规仔细研究后，采纳了A监督部门的答复意见，维持了A监督部门所作出的不予受理投诉决定意见，驳回了B公司的复议请求。

4 结束语

招投标投诉数量日益增多，既说明投标人法律意识的增强，也说明招投标投诉制度的重要性。其设立是赋予投标人监督的权利，保障权益不受损害，同时保证招投标活动的合法性。从理论上看，招投标投诉制度大而全，可以全方位监督招投标各个环节，看似最有利于保护投标人利益，而且通过非诉讼的方式解决招投标纠纷也是效率最高的。但《招投标法》《招标投标法实施条例》对投诉的规定比较原则，由于缺乏顶层设计，实践中，招投标投诉权利被恶意滥用，招投标投诉处理存在偏差，招标人与投诉人之间甚至达成默契，即招標人可能违法满足投诉人的诉求，使得投诉人放弃其监督招投标行为是否合法的权利。这些都归结为，招投标投诉的法律机制存在缺陷，所以完善招投标投诉法律机制，兼顾公平和效率，才能真正实现招投标全过程全方位的监管，做到依法行政，使招投标行动在法治的轨道上继续前行。

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