储备土地管护计划编制初探

刘彩霞

摘要：从编制储备土地管护计划的必要性、原则、储备土地管护计划的内容、成果、实施土地管护计划的保障措施等方面对储备土地管护计划编制进行了探究与思考，旨在为土地储备计划助力实现武汉“五个中心”的目标奠定基础，也为疫后英雄城市武汉的经济持续快速发展助力。

关键词：储备土地;管护计划;编制

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）09-0061-64 收稿日期：2021-08-02

2020年，疫后重振，武汉这座英雄之城提出“十四五”武汉发展新目标，实施“五个中心”建设，加快打造全国经济中心、国家科技创新中心、国家商贸物流中心、国际交往中心和区域金融中心，规划建设光谷、车谷、临空经济区、长江新区四个副城，突出“板块化”空间组织，按照“大城市”标准，建设功能完善、产城融合、用地集约、生态良好的综合节点城市。在此背景下，实施土地储备为打造城市重点功能区、提升城市能级和城市品质提供用地保障，而储备土地管护则是土地储备工作重要一环，编制好储备土地管护计划则是实现储备土地社会效益、生态效益、经济效益的有力保证。

1 编制储备土地管护计划的必要性

1.1 完善土地储备制度的需要

根据2017年国土资源部等四部门联合修订的《土地储备管理办法》，年度储备土地管护计划属于年度土地储备计划的重要组成部分。土地储备机构应对纳入储备的土地采取自行管护、委托管护、临时利用等方式进行管护，并建立巡查制度，对侵害储备土地权利的行为要做到早发现、早制止、早处理。在储备土地未供应前，土地储备机构可将储备土地或连同地上建（构）筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。自2021年8月10日起施行的《武汉市人民政府关于推进自然资源节约集约高效利用的意见》（武政规

〔2021〕10号）也提出，“创新储备土地前期开发整理与利用方式，建立储备土地管护制度”“土地储备机构可将储备土地及地上房屋出租，出租期限按照《中华人民共和国民法典》有关规定办理”。这些土地管护、临时利用的探索都是完善土地储备制度的体现，需通过编制储备土地管护计划加以逐步落实。

1.2 确保储备土地资产保值增值

土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。土地储备完成后，需要根据土地市场的需求情况，储存以备适时供应。在管护阶段，通过基础设施的建设、土地环境的改善、生态效益的提升，不断提高土地的附加值和潜在利用价值，从而达到储备土地资产的保值增值。同时，也可在管护阶段通过出租等方式进行临时利用，收取一定的租金，实现土地资产的增值。

1.3 提升储备土地的生态效益

践行生态文明思想，坚持生态优先、绿色发展，因地制宜、彰显特色，守护好城市生态底色，是武汉一直在努力达到的生态发展目标。未来5年，全市计划新建城市绿地5000公顷、造林绿化10万亩、新植树1000万株、新增花灌木200万株。这些计划的实施，离不开储备土地的贡献。土地储备完成后，通过种植鲜花、播撒草籽进行临时绿化，减少扬尘污染，避免水土流失，达到美化市容市貌的目的。如戴家湖公园、南岸嘴公园都是利用储备土地建成的生态公园，供人们游憩休闲;位于洪山区欢乐大道北、武汉火車站西的一片花海，就是对武汉市杨春湖1000余亩储备土地进行临时绿化，建成花田花海，让城市绿化景观和欢乐大道、武汉火车站等重要地段相得益彰，这也是储备土地临时利用的典范。同时该片土地也是已收储的北洋桥垃圾山，未来进行治理后将实施公园建设，实现储备土地的可持续利用，保护区域生态环境。未来还将对中法生态半岛小镇重点功能区8.2平方公里的土地实施储备后予以种草种花的方式进行临时利用，打造亮点片区的生态管护模式，提升城市能级和城市品质。

1.4 增强储备土地的社会效益

重点功能区是武汉“五个中心”建设最重要的空间载体。近年来，武汉组织启动了汉口滨江、武昌滨江、青山滨江、武汉中央商务区、汉正街等重点功能区规划，并已实施。当前，正在加快推进汉口历史风貌区、三阳设计之都、中法生态示范城、天河航空城、光谷科学岛等功能区规划和实施，这些功能区都是通过实施土地储备从而实现区域规划的实施，最终实现城市更新和城市功能的改善，造福于人民。通过储备土地管护计划的编制，对储备土地合理的管护和临时利用，为武汉市创建国家卫生城市、文明城市以及工地文明施工创造条件，实现城市功能的提升。同时通过储备土地建设临时绿化、口袋公园，把造绿与造景、造美结合起来，既提升城市颜值，又推动实现生态惠民，为居民游玩、休闲提供便利场所，提高了居民的获得感和幸福感。

2 编制储备土地管护计划原则

2.1 综合性原则

储备土地管护可采取自行管护、委托管护、临时利用等方式。储备土地管护方式应根据往年土地管护实施情况并结合计划年度土地储备计划、供应计划综合考虑确定，确保不影响土地供应工作。

2.2 同步性原则

年度储备土地管护计划应以保护储备土地权利、提高储备土地利用效益、加强储备土地管理为目的，年度储备土地管护计划作为年度土地储备计划的一部分，应与年度土地储备计划同步开展，报市政府批准后实施。

2.3 中期调整原则

年度储备土地管护计划跟随年度土地储备计划，原则上每年可进行一次中期调整。

2.4 生态性原则

储备土地的临时绿化要彰显武汉自然禀赋特色，扩大绿色生态空间，提升城市生态品质。年度储备土地管护计划中临时利用方式，一定要结合实际、因地制宜，不得破坏生态环境、造成土壤污染，保证土地的可持续利用，并与周边环境协调。

2.5 一致性原则

储备土地的管护标准应与国家卫生城市、文明城市、园林城市的建设要求、城市工地文明施工的要求一致，避免重复投入、浪费资源。

3 储备土地管护计划的主要内容

储备土地管护，是指对入库储备土地予以保护、利用和管理。入库储备土地，是指土地储备机构已经获得完整产权，纳入储备土地库管理的土地。为更好实现储备土地管护的各项要求，土地储备机构需要对已入库储备土地编制年度管护计划。

3.1 储备土地基础信息

对已入库储备土地清单进行梳理，包括地块名称、坐落、面积、权属证明、规划用途、地块现场状况和基础设施建设状况等。

3.2 储备土地管护现状调查

对储备土地管护现状进行调查，分析汇总所有入库储备土地的管护方式、管护单位、管护期限、管护支出与收入。储备土地管护资金支出主要是指储备土地管护发生的委托管护费用及场地平整、围墙围挡修建、绿化整治、渣土清运、垃圾清理等所产生的费用。该项资金支出应根据储备土地的管护费用标準、往年土地管护资金使用情况和不可预见费编制预算，并纳入年度土地储备资金计划。储备土地管护资金收入主要是指以出租方式临时利用的储备土地租金收入。临时利用租金标准按照《武汉市储备土地临时利用租金标准》执行。

3.3 储备土地管护标准

（1）环境卫生美观：按照市容环境卫生要求实施场地封闭，修建围墙或围挡，围墙（挡）上可以适当设置公益性宣传，有条件区域，围墙（挡）可以做垂直绿化;产生日常临时垃圾的地块应配置垃圾桶定期、及时清运，保障场地干净整洁;裸露场地采用临时绿化或防尘网覆盖，防治扬尘，美化环境;有条件的应进行生态化处理，通过撒草籽、植花卉等措施，做到绿化美化，保障场地整体景观效果。（2）场地规整：管理（值班）用房，应保持整洁卫生;如有临时堆放物资，需集中堆放，统一管理，保证场地规整。（3）设置责任标志：在现场醒目处设置项目公示牌（政府储备土地公示牌），公开管护单位、保安人员等信息，地块内重要设施、危险区域设置警示标志并采取安全防护措施;出入口在醒目位置悬挂“扬尘防治责任牌”“环境卫生责任牌”。（4）储备土地日常巡查管理：管理和保护储备土地上的市政设施、基础设施以及其他已补偿的地面附着物、建（构）筑物，防止乱搭乱建、乱挖土方，防止倾倒垃圾渣土，防止闲杂人员进入，防止耕种（养殖）和秸秆焚烧等侵害储备土地行为。

3.4 储备土地管护计划

根据往年土地管护实施情况、本年度土地供应计划、储备计划编制年度储备土地管护计划，对年度已入库储备土地，在管护方式、管护期限、资金安排、出库计划等方面做出统筹安排。

4 储备土地管护计划的主要成果

年度储备土地管护计划成果一般包括计划文本、图件及表格：总则包括管护范围和对象、实施主体、编制原则;上年度储备土地管护计划的执行情况分析;储备土地基础信息;储备土地管护现状;储备土地管护方式、面积、期限;储备土地管护标准;储备土地管护资金管理;储备土地管护实施计划;储备土地管护计划保障措施;相关表格;管护地块分布图。

5 储备土地管护计划实施保障措施

5.1 建立健全储备土地管护制度建设

结合储备土地管护的特点，土地储备机构认真梳理业务流程和环节，制定相关的储备土地管护制度、储备土地临时利用制度、储备土地租金标准等并结合实际工作进行动态调整，保障储备土地管护计划的顺利实施，确保储备土地的保值增值和安全。

5.2 充分利用现代信息化技术

利用土地储备监测监管系统，对土地储备实施全过程动态管理，实现从土地储备计划、土地储备、前期开发、土地管护、土地供应等环节闭环管理，同时充分考虑土地储备供应时序，提前做好预判，提前优化调整储备土地管护计划。

5.3 明确入库储备土地必须达到净地标准

一方面从经济和法律关系上看，土地产权清晰，安置补偿到位，土地的使用和处理不受限制;另一方面从外表上看，地块平整，建筑物、构筑物及地上附着物已迁移和拆除。只有达到净地入库，才能确保储备土地的管护和临时利用不受原土地使用者、地块现状所限，才能更好保护和利用储备土地。

5.4 发挥储备土地管护的社会监督力量

发挥多种渠道的监督途径，充分利用媒体、报刊、网络等媒介的力量，周边居民的监督力量，对储备土地管护过程中的侵占、破坏等问题进行监督。同时联合城管、公安等开展联合执法，确保储备土地的安全。

5.5 加强考核评价，确保管护成效

武汉市土地资产经营管理委员会加强对土地储备机构落实储备土地管护计划的考核评价，并与储备机构的下年度储备规模、供地规模挂钩，保障年度储备土地管护计划有效实施，突显成效。