农村土地调整与土地确权的关系：一个多维度检视

[摘要] 坚持农村土地承包关系稳定并保持长久不变是中国农村土地制度的基本方针，如何利用土地调整和土地确权来回应人口变动与土地承包的矛盾成为农业生产经营面临的现实难题。具体表现在：在土地集体所有制下，一方面，非正式制度嵌入的自治传统和集体成员权的法理隐喻事实上满足了土地调整的发生条件，而且在现阶段土地调整的正面效应可能大于负面影响，它能够维持土地社会保障功能、减轻农业生产效率损失和促进社会公平，而土地确权却难以有效解决承包期内时间线上的动态公平问题;另一方面，土地调整并非万能，它也可能导致土地细碎化、土地投资减少、农民经营预期不稳等弊端，而土地确权恰好能够通过明晰产权、确定权属来增加土地投资和提高土地资源利用效率。进一步定量分析发现，现阶段，作为正式制度的土地确权一时难以替代表征为非正式制度的土地调整，土地调整仍具有一定的合理性，土地确权时同步进行土地调整更有助于公平和效率目标的实现，在土地确权完成后的5年之内也是土地调整合理的窗口期。因此，需要抓紧时间做好土地确权的收尾工作，保留土地调整作为农村土地制度内部调适的合理选项，在二轮承包期到期时同步开展土地确权和土地调整工作，把握正式制度与非正式制度实施的动态平衡。

[关键词]土地调整;土地确权;非正式制度;正式制度;公平;效率

[中图分类号] F321 .1[文献标识码]A[文章编号]1673-0461（2021）08-0049-11

收稿日期：2020-12-13

基金项目：国家社会科学基金青年项目《农地“三权分置”下新型农业经营主体与农户的利益共享机制研究》（18CJY031）。

作者简介：郑淋议（1994—），男，重庆武隆人，博士研究生，主要研究方向为制度安排与农村经济。

DOI： 10 .13253/j.cnki.ddjjgl.2021 .08 .007

一、问题的提出

如何处理人口变动与土地承包的关系，一直是困扰中国农村基本经营制度的重大难题[1]。发轫于20世纪80年代初的农村家庭承包制改革，在调动农民生产积极性和提高农业生产率的同时，也由于土地调整的普遍存在而导致土地细碎化和农户经营预期不稳定等弊端日益凸显。为稳定农村承包关系长久不变，增强农村土地的产权稳定性，中央通过一系列举措逐步从制度层面正式截断了农村土地调整的非正式做法。1987年，中央设立农村土地改革试验区，在贵州湄潭探索“增人不增地，减人不减地”的土地制度改革试验。1997 年，中央《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》开始将地方经验上升为政策制度，强调“不能将原来的承包地打乱重新发包，更不能随意打破原生产队土地所有权的界限，在全村范围内平均承包”。1999年，在《中华人民共和国宪法》修正的时候，中央正式将家庭承包制写入宪法，并将其上升到农村基本经营制度的高度，确立了农村土地制度的基础重要性。2002年修改的《中华人民共和国农村土地承包法》正式将“增人不增地，减人不减地”以法律形式确立下来，规定除自然灾害等少数特殊情况之外，“承包期内，发包方不得调整承包地”，2007年《物权法》也重申了這一法律意旨。2008年，一号文件再次重申了“严格执行土地承包期内不得调整、收回农户承包地的法律规定”，土地确权作为增强产权稳定性和安全性的最为重要的举措，当年的一号文件对此也予以了强调，并进一步提出要“认真开展延包后续完善工作”“加快建立土地承包经营权登记制度”“确保农村土地承包经营权证到户”。2013年，一号文件再次强调了承包地确权颁证的必要性和重要性，并明确提出“计划用5年左右的时间基本完成土地承包经营权的确权登记颁证工作”，以维护农村土地承包关系稳定并保持长久不变。农业农村部最新的数据显示，截至2018年底，全国30个省份（西藏除外）已基本完成农村土地确权①工作，承包地确权登记面积14 .8亿亩，占承包地实测面积的89 .2%②。

然而，不可忽视的是，尽管中央为维护农村土地承包关系稳定并保持长久不变做出了持续性努力，可是已有研究表明，自家庭承包制实施以来，农村中的土地调整却从未间断过。陶然等[2]基于全国6省份的调查数据发现，1998年至2008年的10年间，全国仍然有42%的村发生过土地大调整或小调整;叶剑平等[3]通过有关全国17省份抽样调查的数据显示，有63 .7%的村在二轮承包时进行过农地调整，34 .6%的村在二轮承包之后还进行了农地调整;丰雷等[4]的分析表明，从家庭承包制实施到20世纪初，土地调整的村占全部被调查村的比例达到82 .6%，二轮承包以来，发生土地调整的村庄仍占到40 .1%;李尚蒲和罗必良[5]基于全国26省的调查数据也显示，现阶段土地调整的发生率仍高达45 .39%。既然农村社会土地调整屡禁不止，那么接下来就需要好好思考以下几个问题：一是为何土地调整屡禁不止，土地确权任重道远？二是为什么土地调整作为一种现象长期存在？土地调整是否具有一定的存在合理性，至少在现阶段并不能完全予以行政取缔？三是农民对土地调整和土地确权的态度真正为何？四是土地确权和土地调整是否存在着一个替代或互补性机制，在某种程度上可以达到土地制度安排的公平和效率等双重目标，进而共同支撑农业农村经济的进一步发展？按时间推算，当前距离第二轮承包截止时间已不到10年，因此，在二轮承包期即将到期的情况下，如何回答上述问题，理性看待和正确认识二轮承包以来土地调整和土地确权在现实中的运行功效和实际作用，对于完善未来土地制度变革中的顶层设计就具有十分重要的现实意义。

与已有研究相比，本文可能的创新主要有：一是研究视角方面，鲜有学者将土地确权和土地调整分别视为正式制度和非正式制度，并进一步考察两种制度在农村中运行的实际效果以及它们对于土地资源配置公平和利用效率的影响;二是研究内容方面，作为土地非市场化配置的两种表现形式，已有研究主要关注土地确权或土地调整的单独影响，缺乏对土地确权和土地调整的联合性考察，两者的关系、两者各自的优缺点以及两者何以存在的缘由也不甚明晰;三是研究方法方面，结合本文的研究选题，将采用定量和定性相结合的混合分析方法，旨在从文献中系统梳理土地确权和土地调整的作用与问题，从理论上讲清楚土地确权和土地调整得以存在的制度缘由，通过描述统计捕捉农民对土地确权和土地调整的态度认知，在定量分析的基础上研判土地确权和土地确权对公平和效率的可能影响，进而多维度分析和全方位考察土地调整与土地确权，这在同类问题的研究上可能是一种创新。

二、土地调整与土地确权的影响效应：一个文献综述

土地分配是土地归谁所有、土地如何使用的基本前提，它们共同构成土地制度的核心命题。在中国情景下，农村土地的分配方式主要包括土地确权和土地调整。自20世纪80年代家庭承包制（HRS）实施以来，土地确权和土地调整在多样化的制度实践当中争相演绎，相关研究也在争论中展开。

（一）土地调整及其影响效应

地权稳定性对农业生产经营具有十分重要的影响，而土地调整对地权稳定性有着较大的负面作用。众多研究表明，地权不稳定性可能导致农业经营主体经营预期不稳定、土地细碎化、土地生产投资减少、土壤肥力衰退、农业生产效率下降等多种后果[2，4，6-8]。

不过，土地调整屡禁不止的事实也表明，土地调整可能并非一无是处。在中国制度背景和国情农情约束下，土地调整的正面效应可能大于负面影响，因此，从这个意义上讲，它也具有一定的合理性和必要性。具体来看，土地调整的正面效应可能表现为以下3个方面：第一，土地调整可以维持土地社会保障功能。当前中国正处于城乡转型的关键阶段，在这个过程中，由于农村社会保障机制尚未完全建立，大量进城农民工仍面临着被动失业或被迫返乡的风险[9]，而作为人地关系变动时土地要素配置不平等的行为响应[6]，土地调整可以为农民的生存和发展提供基本保障[10]。第二，土地调整能够减轻效率损失。由于人多地少的国情约束、土地均分的制度要求和农业经营收益的相对低下，土地细碎化困境和弃耕抛荒问题一直较为严重。对于前者，土地调整可以通过“小田变大田”等方式实现土地集中连片和规模化经营[11];对于后者，土地调整可以作为一种监督调解机制，引导农户土地流转和鼓励农户承包地退出[12]。第三，土地调整可以促进社会公平和稳定。一方面，土地均分的公平伦理要求土地调整保证土地资源配置的公平性，做到土地人人有份[5];另一方面，土地调整是处理土地纠纷的良好契机，通过协调相关利益关系可以较好地解决因土地补偿费分配不公等引发的社会矛盾问题[10]。

（二）土地确权及其影响效应

土地确权不仅是一个确权颁证、产权登记和权属确认的过程，更为重要的是它提供了一种产权使用、收益和转让的合法化规则和程序[13]。诸多研究表明，土地确权对土地流转、土地信贷、农业生产投资和农村社会稳定等均产生重要影响。

具体来看，首先，土地确权对土地流转有着正向促进作用。在中国情景下，土地确权既是中央落实农村土地承包关系长久不变的法律操作，也是平等保护各方经济主体合法利益的政策要件。一方面，土地确权不仅能够有效降低转出方流转土地后的失地风险[14]，加快农村人口非农转移[15]，提高农民土地流转积极性，增加土地转出的参与度;另一方面，土地确权也可以合法保障转入方的土地权益和经济利益，增强土地产权交易市场的活跃度，提高土地转入的可能性[16]。其次，土地确权有助于农村信贷市場发育。从实践来看，信息不对称是农民获取信贷难的重要原因，而土地确权则增加了土地信贷的可能性[17]。土地产权证书可以保障土地作为贷款抵押物的合法效力，也可以降低交易双方的信息不对称，增强正式信贷机构对土地产权安全程度的认可，使得土地更容易成为正式信贷机构的有效抵押品[18]。土地产权交易的自由化也有助于降低正式信贷机构可能所面临的违约风险，有土地产权证书提供制度保障，银行等信贷机构不仅可以向产权持有主体索取一定的补偿，而且由于土地具有较高的增值预期和溢价效应[19]，也能够通过产权的二次流转，获取相应的租金收益，从而愿意增加更多的信贷供给[20]。第三，土地确权可以增加农业生产投资。由于土地投资在短期内一般都难以获取回报，权属不清晰的土地往往难以得到较高的投资。土地确权，一方面能够增强农民的安全感知[14]，另一方面也可以提升土地要素市场化配置效率[15]，进而促进农业生产投资增长。最后，土地确权在减少土地纠纷，维护社会稳定方面也起着重要作用。由于土地调整现象的客观存在，农民持有的土地产权往往会因为人口变动等因素而发生相应调整，这不仅可能引发当期的土地调整纠纷，也可能为后续的土地流转或征地补偿埋下社会隐患。而土地确权通过发放证书确立土地权属关系，可以降低土地调整的概率[4]、减少集体层次的行政干预[21]，进而提高地权稳定性。

不过，土地确权的作用发挥也是有条件的，如果忽视了国家可信承诺、村庄熟人社会和农户行为能力、地区经济发展水平等因素，土地确权的作用可能大打折扣，甚至适得其反。众多研究指出，作为土地调整的一种替代，土地确权也可能会显化人地关系紧张、土地用途变更、集体机动地划分、土地征收占用等潜藏多年的土地矛盾[22]，导致土地纠纷激增[23]，进而影响农村社会的稳定[24]。

三、土地调整与土地确权的制度根源：一个新制度经济学分析

制度是一连串事件，农村土地制度的实施也从来都不是一蹴而就的。一方面，二轮承包以来，农村中的土地调整并未随着中央的明令禁止而从此消失，反而继续在农村的土壤中惯性生长;另一方面，农村中的土地确权也历经了一个较为长期的历史过程，本来二轮承包初期发包结束就理应完成颁发土地权利证书，可是土地确权工作至今仍尚在进行之中。制度就是一系列正式和非正式规则及其实施机制的结合[25]，作为土地非市场化配置的两种重要形式，表征非正式制度的土地调整和正式制度的土地确权，一对看似可以相互替代的制度性安排，却在真实世界中奇迹般地共生共存，显然，在集体所有制框架下，至少在现阶段，这并不是一个巧合，在某种程度上是一种注定。这不仅是一个简单的行政治理问题，也是一个复杂有趣的制度安排问题。

（一）农村土地集体所有制的制度透视：土地调整的现实依据

透视农村土地集体所有制，在中国情景下，其事实含义主要体现为两个方面：一是非正式制度嵌入的自治传统;二是集体成员权的法理隐喻。正是由于这两方面的共同作用，农村社会中的土地调整便得到了理念上和法律上的支持，从而土地调整的屡禁不止也就不足为奇。

现实总隐藏着过去的记忆，现阶段的农村土地集体所有制（家庭承包制）缘起于集体化时期“三级所有、队为基础”的制度安排。尽管这套制度时过境迁，先后历经产权下沉和治权上移的改革调整，但其基本的制度架构目前仍保留完好，尤其是在村民小组（多是自然村）层级至今保留着较好的自治传统。从某种意义上讲，这实际上与历史上长期存在的“皇权不下县”、县下“无为而治”的制度安排是一脉相承的。作为熟人社会共同体，村民小组是运用非正式制度化解村内矛盾的有效组织单元[26]。实然，在城乡中国转型阶段，当前中国的农村社会在很大程度上仍属于费孝通意义上的“熟人社会”，呈现重复性博弈大于一次性博弈的基本特征，这可能在相当长的时期内都难以完全改变。在农村社会内部，包括土地等大大小小的村民事务在内，往往都通过村民自治的形式加以协调、处理和解决，而内含其中的运行机制，除了包含《中华人民共和国村民自治法》等法律法规的正式制度之外，更为重要的组成部分就是农村社会普遍存在的依托于血缘、亲缘和地缘关系基础上的社会伦理、风俗习惯以及信任舆论等非正式制度。尤其是对于农村社会而言，非正式制度的作用往往大于正式制度的效果。显然，当村民小组等在处理土地事务的时候，非正式制度及其实施也会作为一种机制自动嵌入到治理实践当中。

作为一种朴素的公平主义，“土地均分，人人有份”的制度设计不仅在历史上深得农民③的大力拥护，在现实生活中也得到了农民的广泛支持。从一定意义上讲，这种非正式制度嵌入的自治传统，在助力处理村域公共事务的同时，可以说也为当前农村社会较常出现的土地调整埋下了“春天的种子”，即在农村社会不排除由于公平伦理的要求而自发地调整土地的可能性。而且这种可能性一旦受到正式制度的庇护，便极有可能转化为一种现实。事实证明，当农村土地集体所有制的“雨露”正式降临于农村大地的时候，虽然法律条文中并未明文规定允许土地调整，但是原本不符法理但合情理的土地调整却趁此客观上获得了来自法律的默许，土地调整的“种子”也由此开始了“生根”“发芽”，甚至如雨后春笋般涌现。况且，国家行政力量主导的土地确权并不能保证一次性的产权界定可以解决时间线上的动态公平问题，农村土地集体所有制的人地均分要求隐喻着每个集体经济组织成员，包括已有成员和新成员均平等享有平均分配土地的权利[10]，因而随着家庭人口变动来调整土地就成为这套制度的内在基因。换言之，在农村土地集体所有制下，农民的土地权利实际上表现为一种集体土地成员权，集体土地成员权是一个动态的概念，它不仅包含着按人口均分土地权利的朴素法则，也包括不断以变化着的人口重新分配固有土地的内在逻辑[1]。由此，在国家法律设定和村庄公平伦理的共同支持下，土地调整在农村社会就似乎天然成为一种合理诉求，农村社会中土地调整之所以屡禁不止也就可以基本得到较为合理的解释。

（二）农村土地集体所有制的内部调适：土地确权的实践价值

从新制度经济学视角来讲，制度虽本身不会增加或减少资源要素的数额，但是它可能通过改变要素配置的市场环境和相对价格[27]，进而对经济发展的公平和效率产生影响。公平和效率是农村土地制度追求的两大目标，在真实世界中两者却往往难以同时兼得。就土地调整而言，效率目标是让位于公平目标的，由于土地调整容易导致地权不稳定和土地细碎化，单纯依靠非正式制度很难保证效率的实现，它需要正式制度，尤其是需要通过土地确权来保障农业经营主体期限内合法的排他性权利，从而形成产权激励和提升效率。产权的清晰界定是市场交易的必要前提[28]，作为一种正式制度，土地确权对于促进土地资源优化配置明显具有基础性作用。土地调整存在一定缺陷，为保证地权稳定性和达成农业经营的效率目标，除明文禁止土地调整之外，土地确权已成为国际国内政府机构的普遍选择。

一般而言，正式制度和非正式制度都是社会正常运行的秩序基础，任何一个有效的制度体系都是正式制度和非正式制度的杂糅体[24]，在非正式制度失灵的时候，正式制度起到较好的替代效果;在正式制度不能发挥作用的地方，非正式制度可能发挥较好的补位作用。制度经济学认为，制度及其实施本身也是有成本的。对于制度及其实施而言，既不可简单地用正式制度来替代非正式制度，也不可片面地用非正式制度取代正式制度。在真实世界中，更为重要的是平衡非正式制度与正式制度的实际影响，避免出现两者同时失灵或是互為矛盾的情况[29]，正式制度与非正式制度的相互调适，共同构成社会运行秩序的基础。可见，当正式制度植入农村社会当中，也不能不考虑非正式制度的影响。自20世纪80年代农村家庭承包制实施以来，以国家行政力量主导的正式制度（土地确权）和以村民自治力量主导的非正式制度（土地调整）争相演绎，两者并不能简单地相互替代，而是处于共生共存的一种状态。这表明，随着内外环境的变化，农村土地集体所有制的内部实际上也经历了一个正式制度与非正式制度相互调适的过程。

四、农民对土地调整和土地确权的态度与认知：一个描述性分析

1997年，土地调整和土地确权的时间点交互重合，一轮承包大致到期，二轮承包逐步启动，中央关于土地调整的政策也出现历史拐点[30]。当年，中央颁布史上第一个在全国范围内严格限制土地调整（尤其是大调整）的文件，即《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》。该文件初步确立了“增人不增地，减人不减地”的制度要求，其法旨精神于2002年正式写入宪法。那么二轮承包以来，农村是否进行过土地调整或土地确权？有多大比例的村庄进行了土地调整或土地确权？现阶段农民对土地调整和土地确权的态度和认知怎么样？为客观回应上述问题和深入讨论土地调整与土地确权的可能影响，本文将利用具有全国代表性的浙江大学中国家庭大数据（CFD）2017年29省（港澳台地区、新疆、西藏除外）的数据予以分析④。

（一）土地调整与土地确权现状：时空比较分析

表1显示了1997年以来全国土地调整和土地确权的大致情况。就土地调整而言，尽管数据库显示，在1997年明令禁止土地调整之后，没有发现进行过土地大调整的样本，但截至2017年，全国土地调整的发生率仍高达43 .1%，这表明二轮承包以来，至少一半的村庄发生过土地调整行为。就土地确权而言，二轮承包以来，家庭承包土地经营权证书的发放比例不太理想，目前土地确权的完成度只有61 .43%，仍有40%左右的村庄没有进行土地确权。从区域比较来看，土地调整发生率呈现自西向东递增的现象，东部第一，为54 .06%;中部次之，为45 .06%;西部最后，为31 .34%。而土地确权的完成度最高的是西部，为67%;东部其次，为61 .13%;中部相对最低，为57 .03%。

具体到各个省份，土地调整在全国的分布情况具有较大的异质性。从图1可以发现，贵州土地调整的比例最低，不超过10%，天津土地调整的占比最高，接近80%，而大部分省市的土地调整发生率都在40%左右，这与总样本较为一致。

图2显示了全国各个省份土地确权的大致情况。可以发现，土地确权的省份差异较为显著，二轮承包以来，土地确权完成度相对较好的省份分别是重庆、安徽和云南，农户获得承包经营权证的比例均在80%以上;土地确权完成度相对较少的省份是广东和河北，农户持有土地产权证书的比例不足40%，大部分省份土地确权的工作进度超过一半。

图3和图4分别表示土地调整和土地确权的时间走势图。总体而言，土地调整和土地确权的时间走势大体一致，两者较为突出的峰值均出现在二轮承包期间和新一轮土地确权期间，这表明村庄在进行土地确权的同时，也可能进行了相应的土地调整。具体来看，土地调整的发生率在1997年左右最高，然后逐渐下降，自2010年起有所回升，大致在2017年以后又开始下降。相较而言，土地确权在1997年左右迎来第一个高峰，然后保持平稳的比率增长，大致在2013年新一轮土地确权全面开展的时候急剧上升，达到历史最高，2017年左右又开始急剧下降。

（二）农民对土地调整的看法

现阶段，户籍意义上的农民大致分化为两类，

一类是在农村工作和生活的真正意义上的农民，另一类是在城市工作和生活的农民工。表2显示，从“希望多久调整一次土地”的问题回答来看，无论是农民还是农民工，只有不到40%的样本希望不要土地调整，土地调整具有广泛的需求，期望10年内调整一次土地的比例甚至超过不调整土地的，在48%以上。对比农民和农民工，农民希望11年或以上调整一次土地的比例要高于农民工，而农民工希望不要调整和10年以内调整一次的比例均高于农民。

表3报告了代际差异视角下农民对土地调整的时间期望。可以明显发现，老一代和90后大致为一个组，80后和00后为另一个组，前组希望10年内调整的比例相对较低，期待不要调整的比例相对较高，而与之相反的是，后组存在更高的土地调整需求。这可能是由于两轮土地承包都与他们擦肩而过，80后和00后的土地权益没有得到较好的保障。

（三）农民对土地确权的看法

有关农民对土地确权好处的态度，来自于问卷中“您觉得土地确权、登记、颁证能给农民带来哪些好处”的题项。表4显示，从回答结果来看，农民和农民工普遍认为土地确权有利于处理农地纠纷，同时均不看好土地确权对于申请农地抵押贷款的作用，只有不到15%的样本认为土地确权没有好处。此外，对比农民和农民工可以发现，农民对土地确权在农业生产中的作用更为重视，比如看好补贴依据，而农民工则更加重视土地确权的权益保障，比如看重补偿依据。

对于土地确权工作可能出现的问题，可见诸于问卷中“您觉得土地确权、登记、颁证工作中的问题”的题项。表5显示，总体而言，土地确权工作进展比较顺利，45%左右的农民和农民工均认为土地确权工作没有问题，远高于其他选项的比例。不过，农民工认为土地确权不存在问题的比例和认为“生不增、死不减”政策可能有问题的比例均低于农民，这反映农民工可能对土地确权工作更加支持。

表6显示了代际差异视角下农民对土地确权好处和问题的态度。总体而言，农民对土地确权都抱有较高的期待，大约90%左右的群体都认为土地确权能够带来好处，不过，他们也并不否认土地确权工作可能存在不少问题，只有不到一半的样本认为土地确权没有问题。具体来看，相较于其他群体，老一代不看好土地确权的比例相对较高，超过了10%，不过他们并不认为土地确权存在太大的问题，除略低于00后之外，老一代认为土地确权不存在问题的比例要均高于80后和90后。

五、土地调整与土地确权对公平和效率的影响：一个计量分析

一直以来，农村土地制度都面临着公平和效率的抉择。一方面，土地調整可能会通过“均分”传统促进土地资源配置的公平性;另一方面，土地确权可能通过产权明晰构成市场交易的先决条件，进而达成土地资源配置的效率目标。不过，在中国情境下，土地调整是被抑制的，作为一种非正式制度，它通常和表征正式制度的土地确权进行博弈。从已有研究来看，针对土地调整和土地确权对公平和效率的影响，大多停留在定性讨论层面，或从理论上，或从案例中，说明它们如何实现土地分配公平和减轻土地细碎化程度。本文将借鉴金松青和Deininger[31]的做法，用承包地的基尼系数来衡量土地分配公平;参考李力东[12]的讨论，由于当前土地制度的目标是促进适度规模经营，而其前提则在于减轻土地的细碎化程度，同时考虑到土地调整和土地确权对土地细碎化的作用更为直接，因此，这里将以土地细碎化程度（地块数量）来衡量效率。

（一）基本估计结果

表7汇报了土地调整和土地确权对公平与效率两种模型的回归结果⑤，以是否添加交互项为划分，每种模型各包含两个子回归，前两列为公平模型，后两列效率模型。第（1）、（3）列估计结果显示，土地调整可以显著降低承包地基尼系数和减弱土地细碎化程度，促进土地资源的配置公平和利用效率;而土地确权则对公平和效率却有与之相反的妨碍作用。这表明土地调整和土地确权的作用方向和效果不尽一致，在现阶段保留土地调整这种非正式制度，可以部分化解土地确权过程中可能出现的公平妨碍和效率缺失的问题。在加入土地确权与土地调整的交互项之后，第（2）、（4）列回归显示，如果调整和确权同时进行，土地调整的正面作用会更加明显，而土地确权的负面影响也将转化为正向的促进作用，这可能暗示在二轮承包期截止的时候，如果借助三轮承包确权的时机重新合理分配土地，那么土地要素的公平目标和效率目标在某种程度上可能得到较好实现。结合表1土地确权的大致情况，在土地确权不能一次性完成的情况下，承包期内进行土地调整是合理且有必要的，不仅能够促进公平，也能达成效率。不过，如果土地确权已经完成，那么土地调整是否仍有必要？若有必要，承包期内的土地调整多久一次较为合理？这些仍需进一步判断。

（二）进一步讨论

表8显示了土地确权条件下土地调整对土地要素分配公平的估计结果。可以看到，无论是否确权，土地调整均能够降低承包地基尼系数，促进土地要素分配公平。不过，进一步比较分析发现，相较于土地确权样本，在未确权样本中，土地调整对促进公平的作用效果更为明显。这显示，一方面，不论土地是否完成确权，现阶段土地调整都具有一定的积极意义，正式制度并不能完全替代非正式制度;另一方面，土地调整对土地分配公平的作用也深受土地确权的影响，土地确权能够部分地抑制土地调整的可能性，在完成土地

确权之后，不宜过多地进行土地调整，在正式制度实施的时候，非正式制度可能需退居辅助位置。

表9显示了土地确权条件下土地调整对土地资源利用效率的估计结果。通过对比已确权样本和未确权样本可以发现，土地调整只在未确权样本中对减弱土地细碎化程度起作用，为促进适度规模经营创造条件。在土地完成确权之后，土地调整就难以降低土地细碎化，正式制度的作用强度仍是高于非正式制度。综合表8的分析结果，不难发现，土地调整在未确权地区发挥的作用更大，这意味着，一方面，现阶段仍不能完全摒弃土地调整这种非正式制度;另一方面，土地确权尚未完成，部分地区仍需要抓紧时间做好土地确权工作，发挥正式制度的作用。

表10汇报了土地调整的时间间隔对公平和效率的回归结果。可以发现，在完成土地确权之后，不论多长时间调整一次土地，承包期内土地调整对土地分配公平均无影响。不过，在土地确权完成5年之内进行土地调整，它却可以降低土地细碎化程度，提高土地要素配置效率性，而其他时间段内调整土地并不能改善土地要素配置效率。可能的原因是，一方面，土地确权之后，每个农户承包地的面積已基本确定，土地调整也难以改变分配格局;另一方面，一般来说，土地确权工作时间较短且行政性较强，大多数村庄都必须在1年之内完成，短暂性的土地确权可能也难以解决长期存在的土地细碎化问题，因此，如果允许农户在确权不久就开展承包地互换、土地整治等土地调整操作[12]，那么土地细碎化问题也就可能得到较好的解决。

综合上述结果，可以大致判断，土地确权对维护产权稳定和提高生产效率具有重要作用。不过，在集体所有制框架下，土地调整是有必要的，

土地确权仍难以完全替代土地调整，正式制度与非正式制度也并非水火不容，未来还需要平衡两者的实际功用，避免出现同时失灵或者互为矛盾的情况。

六、结论与政策含义

本文在利用文献分析、制度分析、描述分析和计量分析等定性和定量相结合的混合分析方法的基础上，系统归纳了土地调整和土地确权的各自功用和可能问题，充分探讨了土地调整和土地确权长期存在的制度因由，客观呈现了全国土地调整和土地确权的最新进展以及现阶段农民对两种制度安排的基本态度，重点考察了土地调整与土地确权对公平和效率的双重影响，进而达到多维度检视土地调整和土地确权的目的，以期为进一步完善农村土地集体所有制提供参考。本文的主要结论如下：

第一，土地调整屡禁不止，土地确权艰难推进。样本数据显示，截至2017年底，二轮承包以来，全国土地调整的发生率仍高达43 .1%，全国土地确权的完成度只有61 .43%，土地调整主要伴随土地确权发生，两者的时间走势基本一致，峰值均出现在二轮承包发生期间和新一轮土地确权开展期间。

第二，土地调整得到广泛支持，土地确权被普遍看好。总体而言，希望调整土地的农民达到61 .23%，其中，期待10年之内调整土地的比例最高，为48 .26%;认为土地确权会带来好处的农民占到88 .95%，尤其是在处理农地纠纷方面，其中比例高达49 .74%。进一步分析发现，与从事农业的农民相比，农民工更希望10年之内调整土地，更容易忽视土地确权带来的好处，更加在意土地确权工作出现的问题;与老一代相比，80后、90后和00后土地调整的呼声更高，不过他们也更加在意土地确权带来的好处，也重视土地确权工作出现的问题。

第三，土地调整和土地确权共生共存、相互博弈有着深层次的原因。对于土地调整而言，土地确权并不能有效解决时间线上的动态公平问题，而非正式制度嵌入的自治传统和集体成员权的法理隐喻事实上满足了土地调整的发生条件。在中国制度背景和国情农情约束下，土地调整的正面效应可能大于负面影响，它能够维持土地社会保障功能、减轻农业生产效率损失和促进社会公平。对于土地确权而言，作为一种国家行政力量主导的正式制度，虽然它不能完全替代土地调整这种由村治力量主导的非正式制度，但是它可以通过明晰产权、确定权属来提高土地资源利用效率。此外，土地确权对土地流转、土地信贷、农业生产投资和农村社会稳定也有着十分重要的积极意义。

第四，土地调整具有一定的合理性，土地确权一时之间难以替代。经验证据显示，土地调整能够显著降低承包地基尼系数和减弱土地细碎化程度，而土地确权则对公平和效率有着与之相反的妨碍作用，不过，如果借助确权的时机调整土地，土地调整的正面作用会更加明显，而土地确权的负面影响也将转化为正向的促进作用。不论是否已经确权，在集体所有制框架下，土地调整都是有必要的。对于已确权样本而言，在确权工作完成的5年之内，调整土地仍可能降低土地细碎化程度，进而提高发展适度规模经营的可能性。

有鉴于此，为深化农村土地制度改革，建议：一是要抓紧时间做好土地确权的收尾工作，清晰界定农村土地产权的空间位置与权利归属，并充分利用好新一轮土地确权成果;二是顺应农民的普遍期待，保留土地调整作为农村土地制度内部调适的选项，鼓励在维护确权成果的前提下开展承包地互换或土地整治工作，维护承包期内时间线上的动态公平;三是充分汲取二轮承包的经验和教训，照顾农民分化和代际分异的客观事实，在二轮承包期到期时同步开展土地确权和土地调整工作，同时在三轮承包期内，允许在土地确权初期适当保留不损效率的土地调整方式，把握正式制度与非正式制度实施的动态平衡。

[注释]

①本文的土地确权指的是耕地的确权、登记和颁证的完整过程，农户最终获得农村土地承包经营权证。

② 人民日报，去年完成承包地确权登记面积14 .8亿亩：http：//paper.people.com.cn/rmrb/html/2019-01/18/nw.D110000renmrb_20190118_4-02.htm，2019年1月18日。

③ 这里村民和农民是同一概念，只是在不同应用场域的不同表述。

④ 本研究使用的数据来自浙江大学“中国家庭大数据库”（Chinese Family Database，CFD）和西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心的“中国家庭金融调查” （China Household Finance Survey， CHFS），更多信息详见：浙江大学“中国家庭大数据库”数据开放说明：http：//ssec.zju.edu.cn/sites/main/template/news.aspx？id=51026，2017年12月25日。

⑤ 考虑到篇幅限制和主题重心，对于控制变量的结果，这里将不做过多解释。

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The Relationship between Rural Land Adjustment and Land Certification：

A MultiDimensional Review

——Evidence from Big Data of Chinese Households

Zheng Linyi

（China Academy for Rural Development， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China）

Abstract：  Adhering to a stable and unchanged rural land contract is the basic policy of Chinas rural land system. How to use land adjustment and land certification to respond to the contradiction between population changes and land contract has become a practical problem facing agricultural production and management.  It is manifested in the following aspects：with the collective ownership of land， on the one hand， the autonomous tradition embedded in the informal system and the legal metaphor of the collective membership rights actually meet the conditions for the occurrence of land adjustment， and at this stage the positive effect of land adjustment may be greater than the negative impact. It can maintain the social security function of the land， reduce the loss of agricultural production efficiency and promote social equity， while the land certification is difficult to effectively solve the dynamic equity problem on the timeline during the contract period; on the other hand， land adjustment is not a panacea.It may also lead to the fragmentation of land， the reduction of land investment， and the unstable expectations of farmers operations. However， land certification can just increase land investment and improve land resource utilization efficiency by clarifying property rights and determining ownership. Further quantitative analysis found that at this stage， as a formal system， land certification is difficult to replace land adjustment characterized by informal systems. Land adjustment still has certain rationality. Simultaneous land adjustment during land certification is more conducive to fairness. The realization of the efficiency goal is also a reasonable window for land adjustment within five years after the completion of land certification. Therefore， it is necessary to finish land certification in time， retain land adjustment as a reasonable option for internal adjustment of the rural land system， and simultaneously carry out land certification and land adjustment work at the expiration of the second round of contracting period， and maintain the dynamic balance of the formal system and the nonformal system.

Key words： land adjustment; land certification; informal system; formal system; fairness; efficiency