产业用地复合利用的国内经验*

南京农业大学公共管理学院 孔维龙

一、引言

在我国新产业、新业态大量涌现以及土地供需矛盾加剧的背景下，单一用途的土地利用方式逐渐难以适应新兴产业灵活的用地需求以及新型城镇化的内生要求，近年来，一些大城市的产业聚集区开始探索产业用地多功能复合利用模式。上海自由贸易试验区、青岛西海岸新区在开发建设过程中推出了“综合用地”规划管理新模式，广州、深圳等地设立了新型产业用地（M0），放宽了产业用地可兼容的其他用途类以及可兼容的比例。在各地如火如荼地开展探索之时，原国土部、发改委等六部委2015年发布《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（以下均简称《意见》），明确了中央对这一用地方式的积极态度。

产业用地多功能复合利用模式对于引导产业转型升级和二三产业融合发展，促进产城融合和提升区域品质，提高土地利用集约度等都有重要意义，引起了学者的广泛关注。然而，现有的研究大多是介绍国外的产业用地政策经验（如新加坡“白地”），对我国本土的创新经验关注较少，考虑到我国的特殊国情，本文系统分析了我国各地产业用地复合利用政策经验。

本研究所指的产业用地关注普通类工业用地、研发用地以及含有工业或研发用途的综合用地三种。由于在用地规划与管理上存在明显差别，因此，本文对我国三类产业用地复合利用经验分别进行总结和分析。

二、普通工业用地的复合利用

对于《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）里的工业用地（M1/M2/M2），一般是以配套一定比例行政办公及生活服务设施的方式来满足其功能复合需求。2008年发布的《工业项目建设用地控制指标》规定，配套用地面积占总项目用地面积比例不得超过7%。显然，随着建筑容积率的提高和多层厂房的普遍出现，仅仅从配套设施用地占比作出限制的方式有待商榷，现在大部分城市采用的是规定建筑面积占总计容面积比例的方式。

在工业用地配套空间比例方面。广州市规定配套用地面积不大于总用地面积的7%，计容建筑面积不大于总计容建筑面积的14%，位于价值创新园内的，这一比例不大于15%。除此之外，上海、南京等绝大多数城市对普通工业用地的配套空间建筑面积比例规定均为15%，而厦门为20%。

在工业用地配套空间用途方面。大部分地区对于配套用途的表述均为“行政办公及生活服务设施”，南京将其表述为非生产性用地（包括研发设施、生活服务、行政管理等），且各大城市均对具体用途有严格限定，例如，上海、深圳等地均规定严禁在工业项目用地范围内建造招待所、宾馆和成套住宅等非生产性配套设施。广州、深圳等都通过编制兼容性引导表作出了具体规定。

在配套设施用地（用房）的分割转让方面。大部分城市都不允许配套空间进行分割转让，如深圳规定利用产业用地建设的产业配套住房产权附属于该宗地，不得进行分割。广州规定普通工业用地内的配套设施不得独立进行分割登记、转让或抵押，但可以随产业用房按比例以幢、层等为基本单元进行分割。

三、新型产业用地的复合利用

其实关于这类用地的表述最早可追溯到2006年，北京市出台的《北京中心城控制性详细规划》推出了高新技术产业用地，极具创新性，但由于当时并未制定相应的配套性政策，因此在推行过程中出现了若干问题，在2011年之后，各地的探索才多了起来。

目前，大部分城市的做法是在国标的工业用地M大类下增设一个中类，新增的这一地类与原M1、M2、M3形成并列关系，其代码在各地有所不同，如在广州、深圳、青岛是M0，南京是MX，北京、上海是M4，昆山是Ma，杭州是M创，惠州是M+，在名称方面也有“新型产业用地”“科创产业用地”“生产研发用地”等，整体来看其本质是相似的。

新型产业用地的功能复合特性主要体现在两方面，一是在产业用途方面，二是在配套用途方面。首先，新型产业用地主导用途本身就有“研发+生产”的二三产业融合特征。2019年，中央15部门联合发布《关于推动先进制造业和现代服务业深度融合发展的实施意见》，指出要推动先进制造业和现代服务业相融相长、耦合共生。通过对各地区新型产业用地政策的梳理可以看出，该地类具有研发设计、文化创意、中试及无污染生产等混合功能，因此可以更好地适应企业二三产业融合的发展需求。其次，与普通工业用地相比，新型产业用地在配套空间建设方面更具灵活性（表1）。不少地区将配套设施计容面积占项目总建筑面积的比例放宽到30%，也有一些地区仍然按照15%。关于可配套的用途，一些地区采用了“行政办公及生活服务设施”这种较为经典的描述。也有一些地区将生活服务设施进行了细化，可以为小型商业、食堂、职工宿舍等。大部分地区均指出严禁建设成套商品住宅、宾馆，且不准将配套用房分割转让。

表1 新型产业用地复合利用政策

四、混合用地的复合利用

深圳、上海和青岛已经探索了混合（综合）用地模式（表2），以混合（综合）用地名义出让的地块并不属于当前用地分类中的任何一种地类，而大多是采用几种地类相加的方式，将其打包进行出让，不一定具有主导用途。通过表2中的相关定义可以发现，综合（混合）用地一般具有这样几个特征：一是超出现有的土地分类标准，二是一宗地具有两种或以上使用性质，三是以需求为导向。

表2 混合用地复合利用政策

深圳在2010年就明确了“混合用地”地类，青岛和上海两个城市则于2014年开始了相关探索，相较于“新型产业用地”，综合（混合）用地在用途类型、比例构成等方面更具灵活性，在出让、登记、转让等环节也与一般地类有所不同。当然，综合用地虽功能复合性强，但各地也指出其用途兼容应充分考量产业、交通、环境和空间布局等因素，并且符合规划、安全、环保和卫生等要求。

五、结语

我国沿海一线、新一线城市是开展产业用地复合利用的先行区，在普通工业用地、研发用地、综合用地政策上均有所创新。但是，目前各地对于产业用地复合利用的探索还都处于初步尝试阶段，尚未形成顶层的制度设计与政策支持，更没有形成用地规划——供地——管控的科学配套制度体系。因此，探索系统化的产业用地复合利用政策体系将是未来的主要方向。