中心旧城人口与功能有机疏解研究
——以遵义市疏老城强新城为例

赵晓东 ，刘 芳 ，赵天霞

（1.遵义市规划技术服务中心，贵州遵义 563000；2.遵义市红花岗区自然资源局，贵州遵义 563000；3.遵义市建筑规划设计院有限公司，贵州遵义 563000）

1 概况

1.1 研究背景

当前，城市人口过度集聚，城市开发强度过高，是城市高质量发展面临的最大挑战[1]。在经济快速发展的新时期，加强旧城更新探索，疏解旧城人口，对提高城市发展水平具有重要意义。

1.2 研究思路

针对老城区存在的问题，增量必须严格控制，有序消化存量，充分利用低效空间，及时解决不合理功能。

1.3 研究过程

数据收集的调查分析与综合评价。

1.4 研究范围

遵义市老城区人口与功能疏解研究范围为：老城区10 个街道办事处。规划面积23.14km2，其中城市建设用地17.19km2。

2 旧城区现状分析及综合评价

2.1 老城区人口现状及综合评价

根据第七次人口普查的数据，遵义市旧城区范围内现状户籍总人口为48.66 万人（2015 年37.71 万人），旧城区人口数量呈增加趋势。学龄儿童、就业人员和老年人分别占18.37%、63.63%和18%。对教育娱乐资源的需求巨大。老年人也是城市居民的重要组成部分，总人口约8.76 万，但疏解老年人的难度很大。就业总人数约30.96 万人，是中心城区户籍人口的主体[2]。劳动力对住房、就业、交通等方面的需求与就业供给密切相关。城市产业布局的调整可以调整劳动力对城市资源的需求[3]。因此，老城区就业人口可作为旧城区人口向外疏解的主要对象，如图1 所示。

图1 老城区人口现状分析

2.2 老城区居住用地分析与综合评价

旧城区现状人均居住用地16.21m2/人，现状居住用地人口密度为61700 人/km2。老城区人口密度过大，居住用地在老城区的比重远远超过国家标准，但人均居住面积却非常不足，居住用地不能在国家标准的基础上大幅增加[4]。

2.3 老城区道路交通现状及综合评价

由于老城路网密度低，旧城区主干道功能混杂，缺乏东西向交通道路。主干道的交通诱导功能较弱，生活性道路与交通性道路无明显区分，主干道交叉口较多，主干道交通流横向干扰严重，主干道快慢车道间无隔离设施，机械与非机械混行影响交通流；次干线两侧辅助设施用地狭窄（如延安路、珍珠路、合众路等），造成人车干扰，行车效率低，行人安全不足[5]。

2.3.1 公共停车设施供给分析与评价

老城区公共停车设施总量少，而近几年机动车发展速度迅猛，不能满足老城区停车需求。老城区停车难问题明显，由此引发停车乱象、违法停车等问题，也影响了城市的动态交通，它降低了城市交通效率和城市社会经济发展。

2.3.2 公共交通设施分析评价

老城区积累了大量的人口和社会经济活动，但道路基础设施和公共交通设施供给总量偏低，与供需形成鲜明对比[6]。老城区公共交通需求巨大，但公共交通供给和设施落后，导致公共交通服务水平低下，城市公共交通条件恶化，城市交通等社会经济问题阻碍了城市经济的发展。

2.4 老城区公共服务现状及综合评价

人口密度高是造成老城区环境质量恶化、基础设施超负荷、交通条件差、生活品质低的根本原因之一。城市既要保证适宜的强度，又要避免旧城区夜间出现“空城”现象[7]。老城区是发展商务、金融、信息、服务等第三产业的好地方。区内的第二产业应通过改、并、迁等方式疏解，其空间用于发展现代服务业。

2.4.1 教育设施现状分析与评价

老城区人口在持续增长，总人口48.66 万人，人口密度超6万人/km2。老城区的小学、初中学位供给压力大，因此，要限制老城区以外学生不可预见的择校和老城区人口逐渐疏解的必要性，合理引导老城区优质教育资源向新区转移，从而引导人口向新区疏解。

2.4.2 文化娱乐设施现状分析与评价

老城区文化娱乐设施人均0.23m2，极大地低于（0.8~1.0m2/人）国家标准。旧城区现状的文化娱乐设施较少，而且没有可发展的空间，造成了旧城区居民缺乏休闲娱乐的场地，人居环境较差。精神文化生活缺少必要的公共文化娱乐设施，缺少参加文化娱乐活动的机会，电视成为许多居民唯一的休闲娱乐工具。为了丰富居民的文化娱乐，旧城区的人口向外疏解刻不容缓。

2.4.3 医疗卫生设施现状分析与评价

旧城区现有医疗设施根据千人指标计算，用地缺口约150亩；虽然老城区医疗床位数超出3056 床，但五家三甲级医院的辐射范围不局限于城区，甚至服务全省。适当地将高标准、高质量的优质医院迁往新区，将能更好地缓解旧城区的人口及交通等压力；完善医疗体系，使医院实现用地指标、床位指标、医疗设施设备和服务水平等达标，更好地为居民提供优质的医疗服务。

2.4.4 体育设施现状分析与评价

老城区的大型公共体育设施仅设在汇川体育中心，显然不能满足人们的体育锻炼需求。随着人们物质生活水平的不断提高，人们对体育锻炼的需求也越来越大。人们越来越重视身体健康。在国家大力推进全民健身的同时，缺乏必要的体育场馆和设施，严重阻碍体育事业的发展和无法满足人民锻炼身体的需求。

3 旧城疏解的建议和意见

3.1 老城区人口疏解的必要性

由于旧城区人口的高度集中和持续增长，导致交通拥堵，教育机构超负荷运转，医院人满为患，菜市场拥挤不堪，生活环境品质下降等问题在旧城区越显突出。有序降低旧城区人口密度，有机疏解旧城区非必要的功能用地的重要性和必要性是不容置疑的城市高质量发展的手段之一。

3.2 老城区人口分散目标

严格控制老城人口规模，进一步疏解老城人口，力争5 年内疏解20 万人，控制老城人口在28 万以内，使旧城区成为功能合理、居住适宜、环境优美、生态和谐、交通顺畅的理想居住空间。

3.3 建议和意见

鼓励行政机关事业单位迁入新区，限制行政机关、医院、养老机构、教育科研机构在老城区扩容，建议疏解或者在新区设立分支机构[9]。

在空间布局上为旧城区减负。疏解非必要功能，降低建筑密度和强度。建立人口输入输出利益补偿机制。明确补偿标准，以此解决人口输入输出区之间的利益博弈。在自愿的基础上进行人口拆迁，通过减少市中心的住房供给，减少市中心的人口，通过功能异化促进人口疏解[10]。

调整土地利用结构、剥离传统功能、推进产业转型、保护历史文化、优化功能布局为重点，完善配套服务，制定新旧城捆绑开发建设的配套政策，发展新城实体经济[11]。

利用老城区棚户区和危房改造的机遇，有序推进老城区人口疏解，完善新城功能[12]。

总之，遵义老城的人口疏离不是一蹴而就的，必须在历史文化名城功能更新的基础上逐步完成。完善配套设施，提高新城区吸引力。需要政府合理引导、科学规划，充分发挥市场在资源配置中的作用，改善老城区的居住环境，充分发挥老城区的主体功能，特别是纪念系统功能和旅游功能，遵义将越来越完善和美丽。