农地组织化流转与城乡融合发展的条件积累

徐世江

（潍坊科技学院新时代乡村振兴与区域经济发展研究院，山东潍坊 262700）

一、引 言

中国特色社会主义进入新时代，徜若延续工业化和城镇化优先的传统发展思路，已经无法满足社会主要矛盾变化的新要求。通过加速城乡融合和乡村振兴步伐，消除城乡生产力失衡特别是农村生产力发展不充分的潜在负面影响，是加速实现社会主义现代化强国目标的必然选择。农地是我国农村最基本的生产资源，其配置和利用效率的高低，直接决定着农村生产力发展水平能够达到何种水平，这也是打通城乡融合通道的基础性前置条件。

发源于改革开放初期的承包经营权平均分配制度，虽然解决了农地初始配置的起点“公平”问题，①参见张红宇、李伟毅：《以起点公平为基础实现农村土地承包关系长久不变》，《新视野》2013年第4期。却并没有解决农地配置同农地利用“效率”问题之间的矛盾，低效率的分散经营格局需要通过农地流转这一再配置形式加以改变。从目前情况看：一方面，自第一轮土地承包期开始，我国农地承包经营权流转现象就已出现，随后农地流转规模不断扩大，“三权分置”改革后更是呈现加速态势。有数据显示，2007年全国家庭承包耕地的流转面积为62.7万公顷，2012年这一数据攀升至1867万公顷，而2016 年则进一步达到3193 万公顷，流转比例也由2007 年的5.2% 分别上升至2012 年的21.2% 和2016年的35.1%。②这里，2007年数据根据王佳月等（2018）相关数据整理得到，参见王佳月、李秀彬、辛良杰：《中国土地流转的时空演变特征及影响因素研究》，《自然资源学报》2018 年第12 期；其余数据根据农村部官网相关数据整理得到，参见http://zdscxx.moa.gov.cn:8080/nyb/pc/frequency.jsp。原文土地面积单位为“亩”，笔者引用时统一换算为“公顷”另一方面，在农地流转总体规模日益扩大的同时，转入农户仍然是农地流转的主要方向，而以流转合同为指标的规范性流转比例也仍显偏低。相关数据显示：从农地流转方向上看，2012年全国家庭承包耕地转入农户的比例高达64.7%，同期转入企业和专业合作社等规模化经营主体的比例仅为25.0%；2016年这种情况并未出现较大变化，转入农户的比例仍然高达58.4%，而转入企业和专业合作社的比例仍处在31.3%的较低水平。从农地流转的规范化角度看，2012年通过签订流转合同完成的农地流转比例为65.2%，2016年这一比例仅提高至68.2%。①数据来源：根据农村部官网相关数据整理得到，参见http://zdscxx.moa.gov.cn:8080/nyb/pc/frequency.jsp。正如有关学者所判断的那样，近年来我国农地流转规模的扩大和流转比例的提高，并未理所当然地降低了农地的细碎化程度，②参见张沁岚、陈文浩、罗必良：《农地转入、细碎化改善与农业经营行为转变——基于全国九省农户问卷的PSM实证研究》，《农村经济》2017年第6期。也并未打破农地的小规模经营格局，③参见韩旭东、王若男、杨慧莲、郑风田：《土地细碎化、土地流转与农业生产效率——基于全国2745个农户调研样本的实证分析》，《西北农林科技学学报（社会科学版）》2020年第5期。甚至引发了“小农户复制”现象，④参见郑阳阳、王丽明：《土地流转中为什么会形成大量小农复制》，《西北农林科技大学学报（社会科学版）》2020年第7期。其对农村生产力发展的贡献度仍然有限。

可见，在农地制度已经完成了由“两权分离”向“三权分置”重大转型的历史背景下，如何在“加快放活农地经营权”的总体框架内探索更为有效的农地流转方式，以期为城乡融合积累更为有利的条件，仍是一个有待深入探讨的理论命题。

在当前代表性研究成果中，具有高度共识性的一个观点是：20 世纪90 年代以来农地在乡城之间再配置（即“乡—城”单向流动）规模的不断扩大为工业化和城镇化创造了巨大发展红利，但农业、农村和农民在这一过程中却所获甚少，这在一定程度上拉大了城乡间的发展差距。⑤参见王小斌、李郁芳：《土地财政、城镇化与城乡收入差距——基于1999—2011 年省级面板联立方程的实证研究》，《产经评论》2014年第5期。⑥参见吕炜、许宏伟：《土地财政、城市偏向与中国城乡收入差距》，《财贸经济》2015年第6期。而农地在农村和农业内部的再配置（即农地流转）效果方面，相关研究结论却出现了一定分野：有学者认为，农地流转有利于农业生产效率的提升和农户收入的增长以及综合福利的增进；⑦参见刘卫柏、郑爱民、彭魏倬加、李中：《农村土地流转与劳动生产率变化——基于CIRS 调查数据的实证分析》，《经济地理》2017年第12期。⑧参见冒佩华、徐骥：《农地制度、土地经营权流转与农民收入增长》，《管理世界》2015年第5期。⑨参见Jin, S., and Deininger, K., "Land Rental Markets in the Process of Rural Structural Transformation: Productivity and Equity Impacts from China," Journal of Comparative Economics, vol.37,no.4(2019),pp629-646.⑩参见毛加强、贾蕙宇：《农地流转对农民福利的影响研究— —基于一般化加速模型( GBM) 的倾向评分加权法与PSM 的实证检验》，《农林经济管理学报》2018年第6期。但也有相当数量的实证研究发现，当前农地流转在促进农业现代化方面的无效率现象仍然普遍存在，对我国土地错配的纠正作用有限，甚至其本身就引发了新的土地资源误配，实际效果同预期效果之间却存在较大差异。⑪参见史常亮、占鹏、朱俊峰：《土地流转、要素配置与农业生产效率改进》，《中国土地科学》2020年第3期。⑫参见匡远配、陆钰凤：《我国农地流转“内卷化”陷阱及其出路》，《农业经济问题》2018年第9期。⑬参见周泽宇、余航、吴比：《农业生产效率测度、无效流转与土地再配置——一个机遇“U 形”关系的识别》，《经济科学》2019年第6期。⑭参见盖庆恩、程明望、朱喜、史清华：《农地流转能够影响农地资源配置效率吗？——来自农村固定观察点的证据》，《经济学（季刊）》2020年第5期。

其实，学界对于我国农地流转效果的认识之所以出现严重分歧，可能的原因在于，大多数学者的研究工作基本是在没有区分农地流转规模和组织方式的前提下展开的，未来究竟应该鼓励何种方式的土地流转、应该如何进一步优化具体制度安排等政策问题尚未得到充分重视。然而现实情况是，不同个案下农地流转的组织方式各不相同，其流转绩效也存在巨大差异，农地流转组织方式与流转绩效之间很可能存在紧密的内在联系。故此，在理论层面厘清何种方式的土地流转更具逻辑合理性，对于避免制度创新过程中政策变量的选择偏误，以及纠正政策瞄准机制同政策目标之间可能产生的偏差，对于进一步释放农地经营权流转活力，具有重要的理论意义和现实意义。本文的目的集中在三个方面，即：（1）根据马克思主义城乡融合理论，概要阐述农地流转对城乡融合发展的基础性作用；（2）借助规范分析和经验实证方法，揭示组织化流转相较于自发性流转更具交易效率、经济效率和社会效率的原因，从而说明组织化流转应该代表未来农地流转趋势；（3）从实践环节入手，识别农地组织化流转的实施难题，并据此提出较具针对性的破解思路，试图在深化城乡融合发展路径认识方面做出一定的边际贡献。

二、城乡融合的发生与农地组织化流转的逻辑关系

（一）城乡融合的发生逻辑

在空间维度下，乡村与城镇共同构成了现代人类社会，二者由分割发展走向融合发展是人类经济社会发展进程中的基本规律和历史趋势，更是发展中国家现代化愿景体系中的重要内容之一。

根据马克思和恩格斯所提出的城乡融合理论，①马克思和恩格斯关于城乡融合问题的详细论述，可参见刘先江：《走向城乡融合——马克思恩格斯城乡融合理论与当代中国城乡和谐发展研究》，长沙：湖南人民出版社2014年，第18-36页；白雪秋、聂志红、黄俊立等：《乡村振兴与中国特色城乡融合发展》；北京：国家行政学院出版社2018 年，第24-29 页；隋筱童：《马克思恩格斯城乡关系理论研究及新时代启示》，《兰州学刊》2020年第10期。城乡融合格局的形成，“单靠意志是无法实现的”，②马克思、恩格斯：《马克思恩格斯文集》第1卷，北京：人民出版社，2009年，第557页。需要在经济社会发展过程中积累两方面客观条件，即生产关系高度优化所形成的以公有制为特征的社会条件和生产力高度发展所形成的物质条件。从社会条件角度看，在“消灭资本主义私有制→均衡配置生产要素与生产力→打破城乡分工界限→促进所有社会成员全面发展”的制度体系建构过程中，消灭资本主义私有制具有决定性意义，③马克思、恩格斯：《马克思恩格斯文集》第1卷，第556页。④马克思、恩格斯：《马克思恩格斯选集》第4卷，北京：人民出版社，1995年，第572页。而随后通过制度体系的不断优化来消除城乡分工界限的现实意义同样不容忽视。从物质条件角度看，在“工业生产力不断发展→工业生产力向农业延伸→工业和农业联合发展→城乡对立消亡”的历史逻辑与理论逻辑中，⑤马克思、恩格斯：《马克思恩格斯选集》第1卷，北京：人民出版社，1995年，第243页。⑥马克思、恩格斯：《马克思恩格斯选集》第4卷，第654页。工业生产力向农业的延伸以及工农业联合发展显然处于关键环节，始终需要精细设计和统筹推进。

（二）作为城乡融合前置条件的农地流转

将马克思主义城乡融合理论应用于我国当前实践，可以发现：随着1956 年社会主义“三大改造”的完成，公有制就已成为国民经济的体制基础，阶级矛盾和阶级对抗的根基不复存在，城乡融合发展的社会条件已经初步具备。而进入21 世纪以来，“中央一号文件”连续18 年聚焦“三农”发展，加之近期密集发布的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》等重要文件，则使得城乡融合的社会制度条件变得更为系统化。相比之下，如何在农村空间内为城乡融合积累生产力条件已经显得尤为迫切。

农业生产力的提升是全社会生产力演化系统中的难点和突破口。①根据国家统计局公布的相关数据，经整理后可以发现，1978 年我国二元对比系数（农业比较劳动生产率同非农产业比较劳动生产率的比值）为0.1643，40余年后的2019年仅提高至0.2287，尚未进入发展中国家0.31—0.45的平均波动区间，与发达国家0.52—0.86的波动区间相比更是存在非常大的差距。尽管农地细碎化情境下的分散经营模式有利于保障劳动要素的投入强度，但迟早会在边际收益递减规律的作用下耗尽农地的增产潜能和农民的增收潜能。②参见裴小林：《论土地生产率极限法则：一个改进的马尔萨斯理论和不同发展阶段的反向逻辑》，《中国乡村研究》第6辑，福州：福建教育出版社，2008年，第221-266页。因而，只有在规模经营成为大范围现实的情况下，农地同资本、人才、先进技术与现代化装备的高效率组合才会成为可能，才能确保农业生产力水平的稳步提升。不但如此，鉴于农地经营的平均利润率通常低于社会平均利润率和工业、服务业的平均利润率，③参见党国英：《中国农村改革与发展模式的转变——中国农村改革30年回顾与展望》，《社会科学战线》2008年第2期。等量资本即便被投入较大规模的农地，如果对应地块高度分散，那么诸如田埂、沟壑的浪费现象仍然无法避免，基于提高农地质量和耕作效率考量的农业基础设施、先进技术、现代化装备与专业人才的投入，同样难度极大，规模报酬递增的目标和获取社会平均利润的目标仍然难以实现。总之，通过优化流转行为使农地呈现集中连片特征，并且以此为基础促成农业生产力向工商业生产力的不断收敛，构成了未来我国城乡融合发展的重要前置性条件（见图1）。

图1 农地流转与城乡融合的内在联系④ 本文将在下一部分内容中对农地“自发性流转”和“组织化流转”进行概念界定与比较分析。

三、农地组织化流转的内蕴效率

（一）农地流转的两种基本形式

如前所述，农地集中连片式流转是降低小规模经营效率损失的基本途径，是代表先进生产力的各类生产资源向农村集聚，并与土地形成合理配置关系的前置条件。那么，农地集中连片式流转的主要实现方式何在？其具体的实践优势又体现在哪些方面呢？为了完整回答以上两个问题，在参考已有相关研究成果的基础上，⑤参见马育军、黄贤金、许妙苗：《上海市郊区农业土地流转类型与土地利用变化响应差异性研究》，《中国人口·资源与环境》2006年第5期。⑥参见张建、褚培新：《不同农地流转模式对农业生产效率的影响——以江苏省四县为例》，《资源科学》2017年第4期。我们根据关键性的推进主体和一次性流转规模等差别，将农地流转划分为自发性流转和组织化流转两种基本形式。

所谓农地自发性流转，是指农地流转双方基于个性化合约或口头约定而实施的农地流转过程。所谓农地组织化流转，是指作为农地转出方的农户以整体而非分散个体的形式，基于统一的流转合约、权益分配方案等正规文件，通过集体行动而实施的农地流转过程。二者的显著差别主要表现为五个方面：（1）农地转出主体不同。自发性流转过程中的农地转出主体是独立的个体农户，而组织化流转过程中的转出主体则是由数量较多的分散农户共同构成的一致行动团体。（2）农地流转的核心动因不同。自发性流转主要是由农户小规模经营无法获得理想收入或家庭务农劳动力不足，却又不愿对农地做撂荒处置引发的；组织化流转则是在资本或资产所有者发现农地规模化经营潜在收益的情况下，通过统一谈判，主动与特定农户群体而达成经营权流转合约的过程。（3）农地流转的期限不同。一般来说，自发性流转多属于短期流转或暂时性流转。而在组织化流转模式下，由于转入方为了提高农地利用效率往往会在土地整理、农田基础设施建设和先进技术与装备引入方面进行大规模投资，其回报周期较长，因而所需流转期限也较长。（4）农地流转的组织者不同。自发性流转是农户根据家户意愿独立开展的农地流转活动，一般不需要外部组织者或“中间人”。而组织化流转由于涉及农户众多，因而主要通过双重“委托—代理”机制，一般由村“两委”集体扮演农地流转双方共同“代理人”角色，负责二者的沟通与协调工作。当然，出于发展新型农村集体经济的考虑，村集体有时又会以农地转入者身份，直接启动村（组）农地集中流转程序。（5）农地流转合约不同。自发性流转多属于双边交易合约，农地转入方与不同转出农户签署的流转合同在条款构成上可能各不相同，有时小规模农户之间的农地流转甚至仅以口头约定的方式订立。组织化流转则属于集中交易，标准化合约是其主要流转依据，农地转入方通常会一次性地同特定农户群体中的每一个农户签订无差别的流转协议。

（二）农地组织化流转的潜在效率优势

相较于分散的自发性流转，农地组织化流转在合约订立与执行、农地综合利用以及促进农村社会发展等三个方面，均具有明显的潜在效率优势。

1.农地组织化流转具有更高的交易效率

在组织化流转过程中，为了达成连片流转意愿，农地转入方可以选择自己全程组织流转，独立完成诸如从众多农户中甄选潜在交易对象、确认分散地块四至边界、搜集所有农户差异化流转条件、与每一个转出户单独谈判等众多繁复工作。然而，这种推进方式通常需要耗费大量的人力、物力、时间和费用，①参见陈义媛：《组织化的土地流转:虚拟确权与农村土地集体所有权的激活》，《南京农业大学学报(社会科学版)》2020年第1期。甚至有可能因个别农户的“私下搅局”而搁浅。此时，在支付一笔低于自我实施成本的代理费用的情况下，将上述工作委托给村域内具有足够影响力的组织或个人，统一协调和推进，显然可以极大地压缩事前交易费用。另一方面，从农地流转合约的执行角度看，组织化流转合约既然是一次性批量签订的，且合约中关于农地流转期限、流转价格或农地溢价收益的分配机制、并田连片及农业基础设施建设权利等各项条款具有均一性特点，因而在合约订立后，农地转入方可以大幅减少因合约到期时间不一致、合约条款各异等原因带来的合约管理、合约续订等方面的支出，并且能够避免因个别农户退出所造成的农地再次细碎化的不必要损失，能够有效降低农地流转的事后交易费用。另外，在组织化流转模式下，具有农地转出意愿的农户可以在流转对象的选择上，不再受限于“熟人”范围，既可以有效降低自发性流转模式下转入方的议价优势，又可以将原本碍于情面难以正规化处理的流转条件明确落实到流转合约中，从而有效降低未来发生合约纠纷的概率。

2.农地组织化流转具有更高的土地利用效率

农地组织化流转之后，农地集中连片格局将变为现实。这时，经济理论所预期的农地利用的规模经济、范围经济等现象也将逐步显现。（1）农地集中连片后，通过破除田埂、填平沟壑等做法，能够在一定程度上提高可利用农地面积，有利于进一步降低单位农地利用成本。①参见根据刘海启（2019）对新疆石河子棉花精准作业区的测算，去除部分田埂、填平部分沟壑, 会使耕地面积增加7%左右。参见刘海启：《以精准农业驱动农业现代化加速现代农业数字化转型》，《中国农业资源与区划》2019年第1期。（2）农地集中连片后，农地转入方可以通过改造或新建农地基础设施、开展土壤改良活动、投入大型农业机械等途径，提高农地的资本有机构成，改变劳动投入的“内卷化”倾向并显著提高农地单位产出效率。（3）农地集中连片后，农地转入方能够更经济地利用先进农业科学技术和农业专门人才，顺利实现对农业生产的全过程管控，不仅能够有效降低自然灾害和农作物疫病造成的产量损失，而且能够全面保证农产品的综合品质，实现特色化经营或品牌化经营，获得远超普通农产品经营的额外利润。（4）农地集中连片后，农地转入方可以凭借土地充足、技术和装备水平较高的有利条件，适当延伸产业链条，将诸如育苗（甚至育种）、农产品储运、加工、销售等生产经营环节中的部分或全部业务纳入经营范围，从而将与这些业务对应的外部主体收益内化为自身的经营收益。不但如此，农地转入方在技术、设备、人才比较充裕的情况下，甚至可以为周边分散农户提供全程托管服务或销售、加工服务，并因此获得超越土地经营范围的额外收益。（5）农地集中连片后，农地转入方可以在不改变农田基本用途的条件下，谋求与当地经营性建设用地的高效整合，②当然，具体操作过程中可以采取农地转入方一并流转的方式，也可以采取同所在村庄共同开发的方式。打造农业生产与涉农产业项目的一体化融合格局，降低村庄或农民对种养殖业的过度依赖，实现村庄产业发展的多样化，拓宽农民与村集体的收入来源渠道。

3.农地组织化流转具有更高的潜在社会效率

从农地利用角度观察，流转面积较大、流转期限较长、农地集中连片程度较高，是农地组织化流转区别于自发性流转的核心特点，这一特点决定了农地组织化流转可以产生更高的社会效率。（1）农地组织化流转的“供给者剩余”水平较高。分散性流转格局下，农地转出户主要是非农兼业户和非农户，家庭核心劳动力外出务工比例较高，农业经营的“机会成本”也较高，③参见赵晓秋、李后建：《西部地区农民土地转出意愿影响因素的实证分析》，《中国农村经济》2009年第8期。农地流转过程中自己主动降价或遭遇转入方蓄意压价的可能性较高。相比之下，组织化流转格局下的农地转入方通常不会专门针对这两类转出户开列歧视性价格，有时甚至会在基础性“租金”之上另外赋予转出户未来经营收益的分配权，参与农地流转的农户总体“供给者剩余”更高，农地社会保障功能也能够得以更为充分地实现，农业剩余劳动力非农化迁移乃至城镇定居意愿将进一步得到强化。（2）农地组织化流转能够产生显著的“外部效应”。通常，农地组织化流转后，农地转入方一般会雇佣一部分原有务农劳动力，在为后者就近获得工资性收入创造有利条件的同时，也能够使其接触到先进的农业科学技术与现代化农业装备，令其在“干中学”的过程中实现人力资本水平的快速提升。与此同时，农地组织化流转完成后，农地转入方出于长期经营、持续获利的考虑，会更为理性地化解农产品产量、品质与价格之间的矛盾，更倾向于主动涵养地力、降低农业面源污染强度，对农村环境改善发挥积极作用。④参见Bowei Li, and Yueqin Shen, " Effects of Transfer Quality on the Application of Organic Fertilizer by Large-scale Famers in China," Land Use Policy, vol. 100, 2021, pp.105-124.⑤参见梁志会、张露、张俊飚：《土地转入、地块规模与化肥减量——基于湖北省水稻主产区的实证分析》，《中国农村观察》2020年第5期。另外，农地流入方对于农产品品质、品牌和特色的追求，能够在一定程度上改善外部采购商或消费者对本地农产品的评价，有助于其他农户获得销量和单价双重提升的正向影响。（3）农地组织化流转易产生村庄跃迁式发展的“催化效应”。如前所述，农地组织化流转一般是村“两委”集体在农地转入方和转出方之间协调的结果，或是由村“两委”直接作为独立转入方同绝大多数农户统一协商的结果。前一种情况下，村“两委”因提供“代理人”服务，往往既可以获得较为可观的中介报酬，又可以将机动地、荒地、废弃湾塘等闲置土地经过适当整理后一同流转，从而使村集体一次性获得较大数额的可支配资金，用于快速优化基本公共产品供给、整合村内其他经济资源发展新型集体经济，为“三农”协同发展注入持续而稳定的资金保障。后一种情况下，村“两委”可以获得较大规模的连片农地，经统一规划、统一整理、统一基础设施建设后，可以选择在“拍卖”机制下直接进行二次流转，或是选择将村庄闲置场地、集体建设用地“打包”流转，抑或采取“村社合一”模式自主发展集体经济，同样可以筹集到村庄发展所急需的“加速”资金。

（三）农地组织化流转内蕴效率的实践例证

1.山东省D村农地组织化流转及其实践效果① 本部分信息主要来自作者实地调研，此处隐去村庄名称，下同。

D 村位于山东省寿光市东端，属于纯农业村庄，实有耕地299.2 公顷，人均耕地面积长期保持在0.14 公顷左右。该村在经济发展方面既无区位优势又无资源优势，2008 年之前一直处于农业基础薄弱、村集体收入高度紧张、人居环境非常恶劣的状态。为了全面改变村庄发展面貌，2008 年村“两委”牵头组建了以彩椒种植和销售为主要业务的果菜合作社。因采取了严格的统一监管措施，彩椒的品质得到了充分保障，故而快速通过了绿色食品认证，不但畅销国内外，而且价格远高于同类彩椒。随着彩椒种植收益的不断提高，经营用地供需矛盾也变得愈加突出。为此，2012年村“两委”领办了土地股份合作社，按照每亩农地折算1股和“保底分红+按股分红”的盈余分配原则，②保底分红为每年600 元/股，当地折算合作股份的单位为亩，此处未作折算；按股分红比例为村集体占60%，社员（即农户）占40%。在未发生任何上访事件的情况下，集中流转了村内全部土地（农户参与率为100%），并将村头闲置场地改造为彩椒交易市场。合作社随即开展了大规模的土地整理和生产作业区基础设施（水、电、路）配套建设。此后，根据社员的统一意见，合作社对农地进行了投标式二次流转，显著提高了农地规模化经营水平，目前全村已经涌现20余个经营面积超0.2公顷的家庭农场和6个大型农业园区。

D 村土地股份合作社的农地组织化流转，成功解决了村庄特色农产品规模化经营的用地难题，种植户的经营收入和非种植户的农地股权收入同时实现了快速增长。村集体农地整理投入和闲置场地投入也获得了较高的回报，村庄人居环境、基本公共服务和村庄治理的改善工作，均在集体资金投入力度不断加大的背景下取得了突出成效，“三农”共进局面已经形成（见图2）。有信息显示，因兴办果菜合作社特别是土地股份合作社，2013 年D 村年人均纯收入就快速上升至1.6 万元，由全市的落后村一跃进入领先村行列，2019年这一数字更是提高至2.9万元，远超同期山东省和寿光市的平均水平，村集体收入也早在2016 年就跨越了100 万元门槛。有了集体资金的保障，该村基本公共服务和治理模式也发生了重大变革，先后获得了“山东省文明单位”“全国创新社会治理最佳案例”“全国基层党建创新典型案例”等一系列荣誉。

图2 山东省D村农地组织化流转与村庄跃迁式发展的基本逻辑

2.陕西省Z村农地组织化流转及其实践效果①本部分信息主要来自新浪网。详见新浪网2014 年11 月25 日，http://sx.sina.com.cn/yulin/economy/ 2014-11 -25 / 092722037. html；新 浪 网2018 年1 月19 日，http://sx. sina. com. cn / news / g / 2018-01-19 / detail-ifyquixe4208516.shtml；新浪网2020年7月2日，http://k.sina.com.cn/article_1740397697_67bc5c8102700qhwk。

Z村隶属于陕西省榆林市，距离城区30公里，地貌以丘陵、沟壑为主，人均耕地约0.22公顷。2013年前，Z 村多数青壮年常年外出务工，人口和产业“空心化”特征明显，耕地撂荒现象非常普遍，产业缺乏支撑、农户增收困难、村民人心涣散构成了村庄发展的主要掣肘因素。2014 年，Z 村被确定为陕西省首批农村集体产权制度改革试点村，从而走上了以农地组织化流转为基础、以“三变”改革为路径、以第一、二、三产业有机融合为特征的产业化变革之路（见图3）。2017年，Z村股份经济合作社正式成立，推出了土地股、人口股、劳龄股、旧房股为基础保障股、资金股为发展股的“4+1”股权设置模式，各种股权占比分别为38%、22%、5%、12% 和23%。在此基础上，合作社将全部农地和集体经营性建设用地统一纳入股权系统。根据地形地貌、乡土文化等特点，Z村规划设计了5个产业功能区，分别由股份经济合作社下辖的1 个农业发展有限公司、2 个种植养殖专业合作社和1 个乡村文化旅游公司负责运营管理，村民的单一身份转变为合作社股东和合作社员工的双重身份，每年不但可以获得股份分红收益，同时还可获得在园区、景区务工的工资收入。

图3 陕西省Z村农地组织化流转与“三农”发展的基本逻辑

利用村民自愿筹集的435万元启动资金，依托农地经营权的组织化流转、农地集中化整理以及多功能价值整合性开发，Z村农地实现了小块地、绺绺田向大块地、整装田的转变，可利用面积大幅增加，先后建成了27 公顷的时令水果采摘基地、66.7 公顷的旱作农业示范区、100 公顷的生态经济林示范区、2.3 公顷的现代养殖小区、20 公顷的葡萄酒生产基地、17.7 公顷的农家休闲垂钓区和100 公顷的杏树文化观光区，将全村打造成了以“杏花溪谷、峁上人家”为主题的休闲度假村，实现了三次产业的就地高质量融合。农民和农村也因此实现了双受益：农民的人均年收入由2013年的不足3000元提高到2019 年的20000 元，2019 年的当年村集体收入达到350 万元，“三农”发展面貌发生了彻底改观，2019年其成功经验被推介至全国。

四、农地组织化流转的实施难题及其破解思路

（一）农地组织化流转的实施难题

相较于自发性流转而言，农地组织化流转具有一系列的效率优势，但并不意味着它会自动成为现实中的主流模式，这与其在实践环节所面临的下述难题紧密相关。

1. 农地承包权配置的制度安排潜藏了组织化流转的隐性障碍。农地经营权是附着于承包权之上，从承包经营权中分离出的农地权利。在人地关系高度紧张的强约束下，基于加总潜在产出均等化理念设计的农地承包经营权平均分配制度，是农民户均耕地面积有限且地块高度细碎化的根源，也造成了农地“经营权”异常分散的现实格局，导致集中连片农地的供给量远低于需求量。①参见贺雪峰：《关于实施乡村振兴战略的几个问题》，《南京农业大学学报(社会科学版)》2018年第3期。

2. 农户土地流转条件各异推高了组织化流转的合约价格。初始地块承包权归属的高度分散性，决定了农户参与农地流转的诉求多种多样，其合意的农地流转价格也各不相同，比如：对外出劳动力较多的非农兼业户或举家外出的非农户而言，农地经营收益在其家庭总收入中占比较低，农地的收入保障功能和社会保障功能已经被严重弱化，因而其合意的农地转出价格也可能较低；然而，对纯农户和农业兼业户而言，由于其家庭收入以农业经营收入为主，农地的收入保障功能和社会保障功能几乎无法被替代，因而其合意的农地转出价格就可能较高。但是，为了获得足够的集中连片农地，农地转入方只能选择单位价格“就高不就低”的原则，否则，纯农户和农业兼业户的反对行为极有可能造成“插花田”的存在，并成为未来集约化经营的隐患。

3.村“两委”的集体声誉影响组织化流转的顺畅程度。农地经营权交易市场基本空白是我国各类农地流转主体所面临的共同现实。在这一背景下，农地转入方为了压缩交易成本，往往会求助于当地村“两委”集体。然而，村“两委”成员同农户沟通与协商的效果，很大程度上取决于其自身“声誉”水平的高低。如果村“两委”成员在此之前主动联系村民、主动服务村民的行动频率较高，其集体“声誉”水平较高，那么其在农地流转过程中就更容易取得农户的信任，流转交易也更为顺畅。反之，如果村“两委”集体“声誉”水平较低，农户对其是否已被委托方“俘获”的疑问就将产生，因此极可能采取集体抵制行动，导致组织化流转终止。

4.在工商企业作为农地转入方的情况下，组织化流转目标的实现与企业的资金实力、商业信誉和政府支持/监管力度密切相关。组织化流转模式下，在较长的履约期内，如果转入方经营不善，农户就可能遭遇流转收益兑现风险（如减付或拒付问题）以及转入方中途弃约后土地复耕成本过高的风险。②参见黄丽萍：《东南沿海农地承包经营权连片流转探析——基于浙江、福建和广东三省的调查》，《农业经济问题》2009年第8期。因此，农户在参与组织化流转活动时，不仅会充分关注农地合约价格高低的问题，而且会极其重视农地流转收益的安全问题，会对工商企业的资金实力、商业信誉和政府支持/监管力度进行综合审视。如果这种审视的结果不理想，即便农地转入方提供的合约价格较高，农户也极有可能不参与交易或退出交易。

5. 在村集体作为农地转入方的情况下，组织化流转目标的实现受村“两委”产业发展能力与产业发展意愿的双重影响。农地组织化流转涉及大量农户的长期利益变化，在村民自治制度下，依托土地集中而制定的产业发展规划，必须保障农户收益的稳定性和可增长性，否则，农民就会担忧农地的收入保障功能和社会保障功能受损，进而阻碍农地组织化流转进程。而这一关键环节又取决于村“两委”班子经济决策能力的高低。与此同时，村“两委”既肩负村庄管理的职责，又有接受乡镇政府指导、协助乡镇政府开展工作的义务，工作任务非常繁重。在地方政府引导与激励强度不高时，“平稳型”（而非“进取型”）村“两委”开展大规模农地流转、发展村级集体经济的意愿可能就不够强烈，农地组织化流转可能因此无法发生。

（二）农地组织化流转实施难题的破解思路

一是在新型城镇化建设持续推进和农业转移人口市民化趋势显著的客观条件下，继续坚持农地第二轮延包以“户”为单位（而非以“人”为单位）签订承包合同，以及“增人不增地、减人不减地”的基本原则，鼓励各地在此基础上开展广泛的制度创新，①比如，“虚拟确权”就是近年来该领域内一种较具代表性的制度创新。参见夏柱智：《虚拟确权：农地流转制度创新》，《南京农业大学学报（社会科学版）》2014年第6期。切实提高集中连片农地的有效供给水平，弱化组织化农地流转过程中的农地供需矛盾。

二是进一步健全农村社会保障体系，着力提高农村社会保障支付水平，缓解农民对农地社会保障功能的过度依赖，借此降低农户土地流转的自我评估价格，提高农户长期流转的意愿。基于相似原因，应高度关注农民工养老、医疗、失业、工伤、生育保险以及住房公积金的扩面工作，并逐步提高其支付水平，使外出务工的农村劳动力能够用城镇“五险一金”替代农地的社会保障功能，从而降低组织化土地流转的价格门槛。②国家统计局《2014年全国农民工监测调查报告》显示，即使在农民工“五险一金”参保率最高的东部地区，各险种的农民工参保率分别也仅为工伤保险的29.8%、医疗保险的20.4%、养老保险的20.0%、失业保险的12.4%、生育保险的9.1%、住房公积金的6.0%（此后历年该报告中均未提供上述数据）。参见国家统计局官网2015 年4 月29 日，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201504/t20150429_797821.html。另外，在政府拟重点推进的相关农业产业化项目或农业园区建设过程中，如果涉及农地的规模化流转，甚至可以考虑引入农地转入方和转出方双向补贴政策，吸引双方的主动配合和参与。

三是加速推进农地经营权市场体系建设，尽快开展土地经营权流转信息平台开发和相关信息互联互通工作，引导和支持土地流转中介组织、土地流转价格评估组织、法律服务组织等进入市场，发挥交易“润滑剂”作用。

四是加大工商资本参与农地经营权组织化交易的审核、指导、全程监管等支持力度。探索建立规模化农地流转登记备案制度、合同履约保证金制度和相关工商企业信用信息提示制度，及时将企业信用水平较低的工商资本纳入监管系统。对商誉良好的工商资本参与行为，则应为其提供诸如工商注册、税收优惠、融资便利等方面的可达性政策支持。

五是由地方政府因地制宜地制定村“两委”班子工作绩效评价指标体系，并动态优化其内容构成和评价结果运用机制，适当增加经济发展能力与发展绩效的权重，引导村“两委”班子主动开展农地组织化流转，并以此为基础整合村庄经济资源，提高村庄经济活力，增强村庄内生发展动力。

五、基本结论与展望

城乡融合发展是我国实现社会主义现代化强国目标的必由之路。然而，城乡融合发展格局的形成，需要同时满足生产力和生产关系两方面条件。从农村一端看，随着建国初期农地私有制的消除和近年来“三农”制度体系的不断完善，城乡融合的生产关系条件正在显著优化；但是，农业生产力与工业服务业生产力之间的差距仍然较大，已经成为城乡融合道路上的突出短板和严重阻碍。

农地资源是农村发展过程中最基本的经济资源，其利用效率的提高，是农村生产力不断提升的关键突破口。本文研究结果表明，在农地流转的两种基本模式中，组织化流转相较于自发性流转具有更高的交易效率、经济效率和社会效率，因而应在有效识别其实施困境的基础上，借助系统的制度创新和实践创新予以推进，为城乡融合发展格局的实现积累更为充分的空间生产力条件。

在农地制度不断创新的背景下，学界对我国农地流转的影响因素、影响机制和实际效果等方面问题已经开展了广泛研究。展望未来，农地流转中仍然有很多问题有待追问和系统回答，如：农地流转与城乡融合发展之间的内在关系、农地流转效率评价结果各异的原因、如何通过农地流转形式创新提高农地利用效率等。本文集中对部分问题进行了尝试性解释，但由于缺乏足够的数据支撑而不够深入。相关结论是否揭示了一般性规律，仍然需要通过广泛的实证研究进行系统验证。