需求导向对高校基建项目管理模式的影响

张海璇

(暨南大学基建处，广州510632)

1 引言

高校基建管理是影响高等院校发展的重要因素之一。高校要发展，其赖以发展的空间条件也需不断地调整更新。近年来，为响应“双一流学科、双一流高校”建设的要求，高校基建建设成为高校管理的重要内容之一。对于高校基建管理模式的探讨也层出不穷。不同于社会上其他基建项目，高校基建项目有其固有的特点[1]，包括资金来源、建设项目类型多样化、参与方范围广、建设管理部门专业人员配备不足等。其中，基建管理模式的选择成为决定项目顺利进展的关键性因素。J大学新校区现已建设完成的8栋学生宿舍楼，在建设中采用了几种不同的管理模式，本文以该8栋学生宿舍楼的建设情况作为实例进行分析，简单探讨不同需求导向下高校基建项目管理模式的选择。

2 案例基本情况

J大学新校区宿舍区位于整个校区北部，属于环山建筑群，规划设计12栋。现已建成8栋学生宿舍楼，详细情况见表1。

表1 J大学已建成学生宿舍楼详情（按照建设时间排序）

其中，T1～T4栋学生宿舍属于新校区首批项目的一部分，该项目除4栋学生宿舍外还包括有教学楼、图书馆、食堂、学院楼、学校围墙及大门、体育场、校门诊楼及校区配套市政道路工程、绿化工程和电力增容等其他配套设施的建设。由于校区用地手续完善后，该批项目的建设离新校区计划启用时间仅剩一年半。考虑到项目规模庞大、工期紧张，需要一个强有力的专业团队来负责，校方研究讨论决定委托市重点公共建设项目管理办公室代建，并与其签订建设管理协议。协议约定，首批建设项目采用“交钥匙工程”的管理模式。

首批项目交付使用后，受到学校资金安排的影响，且考虑到学生宿舍建设规模小，项目工期相对充足，借鉴代建单位的首批项目建设管理经验，学校分两期陆续启动了后续4栋宿舍楼的建设工作。其中，学生宿舍楼T11、T12栋为完全“自管制”建设模式，从招标、施工到竣工验收完全由校方基建处人员负责；T5、T10栋则在T11、T12栋建设的经验基础上，引进全过程造价咨询单位作为辅助力量。4栋学生宿舍楼均按照合同工期顺利交付使用。

8栋宿舍楼为同一设计单位，宿舍楼的设计风格保持一致，宿舍内设施配置也相同。

3 代建制模式

J大学新校区T1～T4栋学生宿舍的代建单位属于事业型代建机构，采用“交钥匙工程”的管理模式。本项目因为社会影响很大，要求项目按时交付使用，整体打包的项目规模庞大，单凭高校基建管理部门的力量难以实现，只能借用于代建单位的力量。负责本项目的代建单位拥有充足的政府资源，多个重大项目的建设经验，以及涵盖建设项目全生命周期的管理制度体系，工期上顺利保证了新校区的按时启用。代建制管理模式的优势在此类项目中的应用得到充分展现，其可有效地保证规模庞大的新校区建设按时按量完成，为高校的发展提供强有力的保障。代建制管理模式示意图见图1[1]。

图1 代建制管理模式示意图

但是，代建制管理模式也存在缺点，陈清瑜[2]应用层次分析法对本项目的“代建制”管理模式进行了分析。研究指出其存在以下几点不足：（1）代建单位的政府部门特质导致校方与代建单位签署合同时无法争取到最大的权益；（2）代建单位管理人员积极性和主动性不足，项目进展过程中过于依赖校方意见决策，缺乏独立思考，且其在完成项目质量验收后，未及时办理项目的规划、消防、档案验收等单项验收工作；（3）代建单位与校方基建管理人员管理界限不清晰等。除此之外，本项目的代建制并未能保证中标施工单位的质量，从而导致项目完工质量一般，用户需求也没有得到最大化的满足。

4 自管制模式

J大学新校区T11、T12栋为首批项目建成后启动。由于该项目未列入学校与代建单位签订的代建协议中，且考虑到项目规模小，基建处人员配备充足。且前期宿舍楼的建设没有完全达到学校的需求（包括建材品牌的选择、过程中变更的处理等），故该2栋学生宿舍楼采用了自管制模式，项目组由分管处长领导，各科室（综合科、规划计划科和工程科）各派1人组成。该项目顺利保证了2016年新生入住，为新校区容纳更多学生创造了住宿空间。

相较于代建制模式，自管制模式可以实现校方对建设项目功能需求的最大化，减少聘用代建单位的费用，同时也增加了校方对基建项目的管理经验。自管制项目管理人员责任心更强，校方的管理力度也更大，更注重项目全寿命周期流程的完善，该2栋宿舍楼在完工交付使用的同时，规划、消防及卫生学评价等单项验收均已完成。

但自管制管理模式也存在相应缺点。最大化功能需求实现的同时可能会增加最终决策的时间，延长项目周期。过程中若出现用户需求的不断变更，除对工期造成影响外，甚至可能导致项目实际投资额的不断加大，存在投资失控的风险。其次，自管制模式对校方基建管理人员的专业能力水平要求较高，项目组成员需要兼顾多种类型的工作，包括项目前期报建、设计、招标代理、监理、造价咨询、施工图审查和施工单位等的招标采购，施工现场管理，造价核算和审计，后期竣工验收报备办理等，若中间某一环节出现纰漏，有可能导致项目工期滞后、投资控制不达标等问题。除此之外，自管制项目要求学校基建管理部门建设有完备成熟的管理制度体系，但由于学校基建项目经常分阶段开展，即使设置管理制度体系，也难以实时更新，存在较大的制度漏洞。另外，自管制模式也要求项目管理人员具有强烈的廉政意识，项目出现腐败的风险较高。

5 全过程造价咨询介入的“自管制”管理模式

高校基建项目的资金一般包括政府财政资金、社会捐赠和学校自筹等若干途径，其中，大部分来自财政资金，因此，投资控制是高校基建项目管理中极其重要的一个方面。在传统的建设模式中，监理单位的工作范围已包括对项目进行投资控制。但在施工阶段，现场监理人员与施工单位管理人员一起生活起居，二者关系可能会过于亲近，在部分工程变更处理方面，监理单位有时不能完全满足建设方的造价控制要求。综合考虑T11、T12进展过程中体现的自管制模式问题，J大学新校区T10栋和T5栋2栋学生宿舍楼采用了自管制+全过程造价咨询辅助的管理模式。

全过程造价咨询是对工程建设项目开展全寿命周期的工程咨询服务。本项目中的全过程造价咨询单位服务范围主要集中在工程实施阶段、竣工阶段造价咨询控制。合同中约定全过程造价咨询单位需派驻驻场人员全程跟踪项目进展情况。在实施阶段为甲方编制使用计划，审核工程计量与工程款审核，审核合同价款调整和工程变更，索赔、签证以及实施阶段造价控制和审核竣工结算资料。该单位的介入弥补了项目组与施工单位纵向信息不对称的问题，杜绝施工单位和监理单位共同串谋分享利益，为现场工期和投资管理提供了保障，同时有效解决自管制项目在项目管理中存在的专业性不强、易滋生腐败等问题。

国家发展改革委和住房城乡建设部于2019年3月发布的《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资〔2019〕515号）中指出：为增强政府投资决策的科学性，提高政府投资效益，政府投资项目要优先采取综合性咨询服务方式。在房屋建筑、市政基础设施等工程建设中，鼓励建设单位委托咨询单位提供招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等全过程咨询服务，满足建设单位一体化服务需求，增强工程建设过程的协同性，为全过程造价咨询单位的市场化提供政策支持。

凌学东[3]从其参与的项目实例着手分析，认为代建制模式无法发挥其应有的优势，不能杜绝建设工程中易滋生腐败的问题，在政府投资项目管理中引入全过程造价咨询单位是更适合的模式。文中指出我国工程咨询服务市场已发展多年，市场化程度也较高，相关制度制定实施也更加容易。不同于代建单位部分或完全取代业主的项目管理权限，全过程咨询介入的项目管理模式中，建设主体没有遭到异化。尤其是高校基建对于项目过程中沟通要求高，建设主体仍为高校基建部门，可更好实现业主需求。而且全过程造价咨询取费依据为咨询服务报酬，不与项目投资效益挂钩。可以保证投资控制不以代建单位效益意愿为转移，而以项目实际需要为转移。

6 高校基建项目管理模式的选择建议

高校基建项目管理模式的选择首先要遵循项目本身的固有特点，在不同的需求导向下，选择适合当前需求下的项目管理模式。

首先，高校基建管理部门的架构不同于高度市场化的企业模式，人员更新迭代比较缓慢，因此，不同时期部门的技术力量和管理水平有所不同，对项目管理模式类型的选择也有所不同。除此之外，项目规模的大小也影响着管理模式的选择。高校基建管理部门毕竟不是高校的主营业务部门，部门的人员编制有限，在承接类似于新校区建设规模的项目时，高校基建管理部门团队力量有限。代建制可以为大规模的校区建设提供专业团队力量，大大减小高校在基建上的管理压力，同时规避掉可能存在的腐败风险。

但若高校基建工程的启动不是长期性行为，对于校区内只有若干楼栋的建设量，采用自管制管理模式可更好地实现校方的需求。如前所述，后开工建设的4栋（T5、T10、T11、T12）学生宿舍楼可借鉴首批项目的建设经验，因其建设规模较小，符合采用自管制模式。由基建管理部门作为管理主体，在项目实施的整个过程对设计、施工、监理等实施监督和控制。但自管制模式长期被诟病的腐败、突破预算等问题也一直影响着高校基建管理部门对该模式的选择。在这种时代背景下，在项目管理过程中引入全过程造价咨询单位为自管制模式选择提供了新思路。

7 结语

我国高校基建工程量逐年增加，基建工程管理模式也得到了充分的讨论与实践。基建项目管理模式还是需要立足于项目本身的特点、用户需求导向等方面进行选择，以达到最优的项目目标。