环境行政公益诉讼的诉讼请求精准化研究
——基于540份裁判文书的实证分析

田亦尧，徐建宇

(天津大学 法学院，天津 300072)

一、 问题的提出

环境行政公益诉讼的诉讼请求作为诉前程序和司法审判程序、实体依据和程序依据之间的衔接，具有承上启下的地位和重要的过渡作用。以中国裁判文书网和北大法宝案例库为主要检索通道，以icourt案例库和无讼案例网为补充检索通道，以“行政公益诉讼”“生态环境”为关键词，以“判决书”为文书类型，以2017至2020年为时间阶段，进行标题和全文检索，共获取案例1543件。剔除无关案例和重复案例后，共有540件案例可作为有效样本，其中2017年290件，2018年106件，2019年83件，2020年61件。对540件样本案例进行共时性和历时性对比分析，可以发现当前环境行政公益诉讼的诉讼请求主要呈现出类型集中和内容粗放两方面问题。

其一，环境行政公益诉讼的诉讼请求类型集中。在检索整理的案件中，以“确认违法”“继续履职”和“确认违法+继续履职” 的诉讼请求为主。其中，“确认违法+继续履职”的复合式诉讼请求386件，占总样本案例数量的71.48%；其他类型诉讼请求，如撤销违法行政行为、单一提出确认违法或继续履职等，共占总样本数量的28.52%。

总体来看，尽管“确认违法+继续履职”的复合式诉讼请求占绝大多数，但其数量和比例逐年下降，2017至2020年分别为257件、78件、37件和14件，各占当年样本数量的88.62%、73.58%、44.58%和22.95%。单一诉讼请求数量和比例有所上升，不过仍集中于“确认违法”和“继续履职”的诉讼请求类型。其他如“确认违法+采取补救措施”“撤销行政行为”以及“审查规范性文件”等诉讼请求较为鲜见。

其二，环境行政公益诉讼的诉讼请求内容粗放，主要表现为诉讼请求针对的具体行政行为不明确，履职方式、时间、标准和事项等残缺不齐甚至避而不谈。“公益诉讼的网状结构中，检察机关与审判机关在适用法律方面更易形成合力，共同推动行政领域与司法领域法律适用的协同性”[1]。检察机关提出的诉讼请求内容粗放，法院在“许与不许”之间，往往受到外部推力、检察机关身份地位和公益诉讼“正义光环”等多重因素的影响，对于检察机关提出的内容粗放的诉讼请求绝大多数情况下予以支持。经统计，540件样本案例的诉讼请求的总数量为947个，其中获得人民法院支持的有824个，支持率高达87.01%(见表1)。

表1 样本案件诉讼请求支持情况统计

行政公益诉讼超高的胜诉率不仅会增加滥诉的风险，同时也导致规则上缺乏对检察机关承担败诉后果的规定[2]。如此一来，检察机关在行政公益诉讼中的主导作用不断强化，行政公益诉讼的理论发展将受到极大制约，进而容易形成“检察机关主导—理论依据薄弱—诉请内容粗放—法院支持率高—检察机关主导”的悖论逻辑闭环，更进一步加剧了该诉讼机制运行过程中暴露出的众多问题，如判决结果内部无法自洽、检察建议与诉讼请求递进性差、行政机关依法履职判断标准模糊、检察机关职能划分不清等问题。

为破解这一问题，学界进行了一定的研究，有学者认为与传统诉讼相比，民事公益诉讼的诉讼请求在内容、类型和实体依据等方面，缺乏对其特殊性的学理系统论证[3]。有学者通过对裁判文书的分析指出，“目前行政公益诉讼的诉讼请求倾向于固定化、相似化，具体包括以下几种样态：分段、串联评价模式的诉讼请求，即确认违法+继续履职；分类、并联模式的诉讼请求，即针对多个违法履职行为，确认违法或撤销行政行为+继续履职；转化评价模式的诉讼请求，即或准予检察机关撤回诉讼请求，或确认违法”[4]。有学者认为，行政公益诉讼的诉讼请求主要集中于确认违法与继续履行，应当进一步优化提出其他诉讼请求的空间，考量检察建议与诉讼请求的一致性，紧紧围绕“公共利益保护”这一特定目的，实现诉讼请求的精准化[5]。还有学者认为，应当合理界定确认之诉与履行之诉之间的法律逻辑关系，适度提出规范性文件审查的诉求，进一步厘清检察建议与诉讼请求之间的关系等，以纾解诉讼请求的现存问题[6]。Paraschiv认为，检察公益诉讼的诉讼请求，是阐明对法院诉讼的法律主张的过程，其本身可能需要将这一问题重新表述为涉及法律权利和补救办法的问题，而不仅仅包括历史原因、社会态度或政治因素等[7]。上述关于环境行政公益诉讼的诉讼请求及其精准化的研究聚焦于诉讼请求的类型和内容，较少涉及机制本身的特殊性对诉讼请求精准化的影响，更加缺乏对环境行政公益诉讼的诉讼请求精准化系统论证与理论回应。

从现有制度层面看，目前我国环境行政公益诉讼主要依托《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)的原则性规则框架与《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《检察公益诉讼司法解释》)对部分规则作出的针对性规定。但《行政诉讼法》和《检察公益诉讼司法解释》对诉讼请求并无直接规定。《行政诉讼法》第四十九条规定，原告提起行政诉讼需要“有具体的诉讼请求”。何为具体的诉讼请求？《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《行政诉讼法解释》)第六十八条作出回应，但其应当看作是将诉讼请求对判决类型法定化的回应。除此之外，并无其他关于行政诉讼或环境行政公益诉讼的诉讼请求之规定，法律仅对环境行政公益诉讼的判决方式作出明确要求，但其难以为环境行政公益诉讼的诉讼请求精准化提供直接指导。

综上所述，目前环境行政公益诉讼的诉讼请求表现出类型集中、内容粗放等精准度不足的特征，研究和构建诉讼请求精准化便成为纾解前述问题的首要选择。所谓环境行政公益诉讼的诉讼请求精准化，是指在环境行政公益诉讼中，公益诉讼人依据法律和事实，结合生态环境公共利益受损情况以及被告违法行为或不作为的程度，对诉讼请求进行准确且确定的表达。具体而言，可以表现为诉讼请求类型要素和主体、时间、方式、履职事项等内容要素的深度精准化和充分考量诉前程序、履职标准和判决方式等相关环节的广度精准化。本文将从环境行政公益诉讼的诉讼请求精准化程度不足的成因出发，分析其深层理论动因，进而建构环境行政公益诉讼的诉讼请求精准化路径。

二、 环境行政公益诉讼的诉讼请求精准度欠缺成因分析

从当前环境行政公益诉讼的诉讼请求类型集中和内容粗放的现存问题来看，背后主要体现出主观诉讼机制的主导地位对客观诉讼机制的干扰，检察机关行政监督职能尚未得到环境行政公益诉讼机制的重视，行政监督职能与诉讼职能错位，以及为保护生态环境公共利益所导致的诉讼请求所体现出的公共利益诉讼认知偏颇等原因。

1. 主观诉讼机制的干扰

主观诉讼机制是指，当事人出于对自身利益的积极维护，向法院提起诉讼并请求判决支持其实体法律上的合法权益的诉讼机制[8]；客观诉讼机制是指，为了维护公共利益，由特定的与所保护公共利益无直接关系的主体，向法院提起诉讼并以期通过法院判决保护公共利益的诉讼机制[9]。“2017年修改《行政诉讼法》虽确立了行政公益诉讼的基本框架，但传统行政诉讼的主观诉讼基本定位并未发生实质变更，使得环境行政公益诉讼这项客观诉讼机制发展受到束缚”[10]。环境行政公益诉讼的客观诉讼机制运行在传统行政诉讼的主观诉讼机制轨道上，使得主观诉讼机制在行政行为的阶段性划分、诉讼请求的类别运用和实体法规范的适用等方面成为“短板”，进而形成主观诉讼机制对客观诉讼机制的干扰：主观诉讼机制往往不存在对行政机关行政行为的阶段性划分，以至于行政公益诉讼的诉讼请求针对行政行为的阶段性无法区分，复合式诉讼请求内部冲突。在此基础上，“采取补救措施”的附加手段适用出现偏差。同时，主观诉讼机制之诉的利益判断标准有别于客观诉讼机制，传统行政诉讼之诉的利益判断基础是“法律权利标准”，只有法律规定的实体权利受到侵害时，才能够通过司法程序予以救济和保护[11]。行政公益诉讼作为客观诉讼机制，保护的是公共利益，“并不局限于实体法予以保障的主观权利”[12]，而是通过“利益范围标准”将与公共利益并无直接关系的法定主体纳入原告范围，赋予其“利益圈”内法定起诉资格[11]。二者诉的利益判断差异，导致环境行政公益诉讼的诉讼请求在主观诉讼机制框架下一味强调客观诉讼机制之诉的利益特征，摒弃了主观诉讼机制下“法律权利标准”的实体规范依据，实体法规范适用不足。

首先，“确认违法+继续履职”的复合式诉讼请求内部冲突。“确认诉讼较之于其他种类的诉讼类型，具有鲜明的补充性和后备性，只有其他诉讼类型或判决类型无法有效救济或适用无意义，确认诉讼才可能递补而上”[13]。且一般认为该后备性体现于确认违法诉讼请求[14]。因而，从法条依据及其逻辑原理来看，环境行政公益诉讼中笼统表述“确认行政机关行为违法；要求行政机关继续依法履行职责”的复合式诉讼请求矛盾无法协调。如凉州区检察院诉古浪县林业局不履行法定职责案，公益诉讼人提出确认被告未依法履行对被破坏的5.59亩国有公益林森林资源的监督管理职责行为违法，责令被告依法履行监管恢复5.59亩国家公益林地地表植被的法定职责，最终人民法院判决支持上述“确认违法+继续履职”的复合式诉讼请求(1)参见：武威市凉州区人民法院(2018)甘0602行初84号行政判决书。。

其次，附加于“继续履职”诉讼请求之后的“采取补救措施”也存在适用瑕疵。根据《行政诉讼法》第七十六条和《检察公益诉讼司法解释》第二十五条，只有判决确认违法时，采取补救措施才可能作为附加手段适用。“继续履职”和“采取补救措施”应当遵循以下两点原则：第一，采取补救措施并非一项单独的诉讼请求。只有提出确认违法的诉讼请求，才有附加责令采取补救措施的空间，其处于从属地位[15]。第二，采取补救措施无法和继续履职并列提出。针对行政机关同一行政行为不能同时提起“确认违法”和“继续履行”的复合式诉讼请求，也不能同时提起“继续履行”和“采取补救措施”的复合式诉讼请求。如衡东检察院诉衡东水利局不依法履行法定职责案中，检察机关的诉讼请求为：衡东水利局依法采取措施，全面履行职责或采取其他补救措施消除不利影响。该诉讼请求显然将继续履职和采取补救措施作为独立的诉讼请求予以并列、或然。人民法院在判决时对此释明，认为采取补救措施应当是确认违法的附加手段，最终判决被告依法履职，驳回采取补救措施的诉讼请求(2)参见：衡阳铁路运输法院(2020)湘8602行初31号行政判决书。。但仍有大量案件中法院、检察机关未能认识到上述诉讼请求之间的关系。

最后，实体法规范适用不足。环境公益诉讼中检察机关提出诉讼请求，必然要有对应的实体法和程序法依据作为支撑。通过样本观察可以发现，检察机关提出诉讼请求所依据的实体规范较为薄弱。一方面，诉讼请求的实体法依据频次相对较低；另一方面，诉讼请求的实体法依据内容未能充分体现。昌宁县人民检察院诉昌宁县林业局怠于履行监管职责案，检察机关虽然依据《中华人民共和国森林法》(以下简称《森林法》)等实体规范提出诉讼请求，但在诉讼请求的内容上，仍是空泛的继续履职，没有充分展现实体规范所要求履职行为的相应内容(3)参见：昌宁县人民法院(2018)云0524行初1号行政判决书。。

2. 检察机关职能的错位

环境行政公益诉讼机制的建立与发展，拓展了检察机关监督职能的另外一条重要路径——行政监督职能，即通过发出检察建议和提起公益诉讼的方式，对行政机关行使职权或者不行使职权的行为予以监督[16]。以诉讼请求的提出为界点，较为鲜明地二分检察机关的行政监督职能与诉讼职能，前者注重对检察机关的日常履职行为和诉前程序履职行为的监督，后者侧重于以诉讼请求的精准性通过司法审判程序的强制力对前一职能予以保障，二者在准确性、精细度和强制力等方面存在转化、递进关系。然而，实践中检察机关对此并未有清晰认识，行政监督职能与诉讼职能混淆错位。行政监督职能要求检察机关在日常和诉前程序中对行政机关的履职行为予以监督，体现出尚未进入司法审判程序的“柔性监督”，而进入司法审判程序之后，检察机关希望通过诉讼请求，也即诉讼职能，赋予“柔性监督”以“刚性”，在此过程中，检察机关未能认识到二者差异，为了维护生态环境公共利益，提出样态不够合理的诉讼请求，如视情况变更或撤回诉讼请求，并以“确认违法”诉讼请求“兜底”，且检察建议与诉讼请求一致性强、递进性差，诉讼请求未能体现出检察机关职能差异化的精准性。行政机关败诉便成为“家常便饭”，不利于行政机关维护生态环境职责的履行，打击了行政机关履职的积极性。

首先，诉讼请求调整规则不明，主要表现为诉讼请求变更、撤回不尽合理。《检察公益诉讼司法解释》第二十四条规定了行政公益诉讼中检察机关诉讼请求的撤回和变更。实践中往往理解为单纯的递进关系，也即法院对于公益诉讼人撤回起诉的要求，应当准许；对于公益诉讼人不撤回起诉而变更诉讼请求，要求确认违法的，法院进而应当就此判决确认违法。该规定为复合式诉讼请求创造了空间，也导致后续诉讼请求的撤回、变更在“复合式”特性的影响下不甚合理。如茂南区检察院诉茂南区国土环境和城乡建设局不履行法定职责案，公益诉讼人提出“确认茂名市茂南区国土环境和城乡建设局怠于履行职责的行为违法；判决茂名市茂南区国土环境和城乡建设局依法履行职责”的诉讼请求，诉讼期间，被告积极履职，对涉案危险废物处理完毕，公益诉讼人请求确认被告怠于履行职责行为违法。法院判决，确认茂南区国土环境和城乡建设局对非法倾倒危险废物的处置怠于履行职责行为违法(4)参见：茂名市茂南区人民法院(2018)粤0902行初1号行政判决书。。尽管其看似符合法条的表面规定，实则是检察机关行政监督职能与诉讼职能错位的表现之一，有违维护生态环境公共利益的宗旨。

其次，“检察机关提起行政公益诉讼，借助法律监督权将传统行政领域的公益保护延展到司法领域，开创了一种包含公益司法保护内涵的法律监督方式，是诉权与法律监督权的紧密关联”[17]。检察建议与诉讼请求相关度高，检察建议作为诉前程序的核心内容，自然就延伸到之后的司法审判程序中，并在很大程度上转化为诉讼请求予以体现。然而检察机关对上述两阶段中的行政监督职能与诉讼职能关系认知不清，导致诉讼请求难以精准。如繁昌县人民检察院诉芜湖县水务局不履行法定职责案，检察机关提出的诉讼请求有三：确认被告怠于履职行为违法；判令被告针对违法行为采取补救措施；判令被告继续履行日常监督管理职责。检察机关起诉前具备对行政机关日常监管活动的监督职责，属于检察监督定位下的行政监督职能，一旦进入司法审判程序，行政监督职能在一定程度上转化并伴随诉讼职能，即根据日常对行政机关的监督，对具体案件事实提出诉讼请求的职能。此时，检察机关不宜提出针对行政机关日常监督管理的诉讼请求(5)参见：繁昌县人民法院(2017)皖0222行初7号行政判决书。。

3. 公共利益诉讼认知偏颇

公益诉讼作为与私益诉讼相对的概念，二者在诉讼主体、客体、主观方面和客观方面都存在一定的差异。主体方面，环境行政公益诉讼的原告有且仅有检察机关；客体方面，是为了保护受到侵害的生态环境公共利益；主观方面，体现出检察机关作为公共利益维护者的自身源动力和制度发展的外部推动力之间的协同；客观方面，要求行政机关维护生态环境公共利益的履职行为符合检察机关的要求与期待。整体而言，环境行政公益诉讼强调对生态环境公共利益保护的专业性、修复性，并非公共利益的创造或增加[18]。但由于当前司法实践对公益诉讼认知存有偏颇，其对公共利益的保护在主观、主体、客观和客体等要件上表现过于“强势”，认为只有将行政机关置于败诉境地，才能够有效维护公共利益。加之主观诉讼机制干扰和检察机关职能错位，环境行政公益诉讼对公共利益的保护呈现出“失度”局面，即检察机关在环境行政公益诉讼中占据主导地位，法院、检察院两家形成维护生态环境公共利益的合力，行政机关过于被动。即便行政机关在诉讼过程中积极采取措施履职，维护了生态环境公共利益，仍然无法摆脱败诉的“命运”，往往将“确认违法”诉讼请求不加以实体和程序的区分而广泛“兜底”适用，进而判决行政机关败诉。在诉讼请求上，表现为两方面：一方面是“确认违法”的兜底适用，另一方面是确认违法诉讼请求未明确区分程序性行政行为与实体性行政行为。

首先，“确认违法”的兜底适用存疑。依据相关法律及司法解释，提出撤销行政行为与确认违法诉讼请求时，需要对二者进行适法功能上的顺位比较。法律规定的两款确认违法适用是不同的意蕴表达。《行政诉讼法》第七十四条第(一)款所规定的确认违法是对行政行为法律效力的保留，顺位上优先于撤销行政行为；第(二)款规定的确认违法三种情形则是对被诉行政行为法律效力的否定，适用上具有补充性[19]。若检察机关认为应当依第(一)款规定，对先前行政行为效力保留或认可，确认违法的诉讼请求优先于撤销；若检察机关否定先前不依法履职或违法行政行为的效力，应当提起撤销行政行为的诉讼请求。实践中，检察机关未能把握确认违法和撤销行政行为之间的顺位，为了赢得诉讼结果上的胜利，仅认识到确认违法的“兜底性”，从而大量提出确认违法的诉讼请求，反而没有提出撤销重做的诉讼请求，不利于生态环境公共利益的保护。

如临清市人民检察院诉临清市卫计局案，公益诉讼人提出“确认被告未依法履行监管职责的行为违法；判令被告监督相关医疗机构限期完成医疗污水处理设施整改”的诉讼请求，法院判决“责令被告继续履行监管职责；确认被告向有关医疗机构颁发医疗机构执业许可证的行政行为违法”。事实上，涉案医疗机构自成立以来，始终未按规定建设污水处理设施，但被告在其无污水处理设施、未进行环境保护设施验收的情况下颁发医疗机构执业许可证，最终导致环境污染。因此，最为行之有效的诉讼请求应当是撤销行政行为并要求行政机关重新作出，在此期间，行政机关可采取更加有力的措施治理相对人造成的环境污染，解决污染源问题，而非就目前问题继续履职、对此前违法行政行为确认违法。

其次，确认违法诉讼请求是针对程序性行政行为还是实体性行政行为(6)本文所称程序性行政行为与实体性行政行为有其特殊含义。程序性行政行为特指诉前程序中行政机关依法回复检察建议的行为，因该行为只在行政机关和检察机关二者之间具有程序性效力，对于行政机关采取措施履行职责保护生态环境公共利益并无实体意义，因此，本文称其为程序性行政行为。实体性行政行为特指，除本文所称程序性行政行为之外的，行政机关针对维护生态环境公共利益所采取的行政行为。因其可能包含行政执法中的某些程序性行为，为避免读者产生歧义，在此对本文所涉两个概念进行说明，后文若无特别强调，均代表此处含义。没有明确区分。生态环境公共利益的保护要求程序与实体相统一。诉前程序作为检察机关提起行政公益诉讼的必经之路，行政机关在程序方面若不回复或超期回复检察建议，以及在实体方面怠于履职都被看作未依法履职[20]。绝大多数确认违法诉讼请求采用了笼统概括的表达式，未能区分行政机关在诉前程序的程序性行政行为与未依法履行监管职责的实体性行政行为。如龙井检察院诉某局不履行法定职责案，诉讼请求为：确认被告未依法履行保护耕地行为违法；判令被告对此继续依法履职。人民法院认为，行政机关实体上已经履行法定职责，但在程序上存在违法的，可以确认违法，最终判决：确认被告对检察建议未及时办理回复的程序性行为违法；责令被告对某某非法破坏耕地行为继续依法履职(7)参见：延吉市人民法院(2018)吉2401行初9号行政判决书。。

三、 环境行政公益诉讼的诉讼请求精准化实现路径

通过上述对环境行政公益诉讼的诉讼请求问题梳理、成因分析，能够明确环境行政公益诉讼的诉讼请求精准化，首先需要客观诉讼机制、检察机关职能和公共利益保护等相关理论的指导，在此前提下，厘清环境行政公益诉讼机制相关环节对诉讼请求类型精准化的重要作用，进一步实现环境行政公益诉讼的诉讼请求内容精准化。

1. 理论指导

首先，明确客观诉讼机制的主导地位，体现在诉的利益判断和司法审查力度两个方面。诉的利益方面，坚持客观诉讼机制“利益圈”理论下的起诉资格认定的同时，也要明确其仅仅是客观诉讼机制与主观诉讼机制在起诉资格认定方式上的区别，而生态环境公共利益的保护仍然需要以环境法内容体系中的实体规范为诉讼请求依据，即要清晰认识环境行政公益诉讼作为客观诉讼机制，诉的利益与实体法规范在生态环境公共利益保护中的统一性。司法审查力度方面，司法权对行政权的审查强度分为最低、一般和最高三个档位：最低程度审查行政行为的权限、形式、法律根据；一般程度还要审查事实问题；最高程度还要根据实际情况审查行政行为的必要性、正当性和公共利益性[21]。为了维护生态环境公共利益，环境行政公益诉讼对行政机关适用最高强度司法审查固然可行[22]，但需要认识到以下两点：第一，三档次的审查强度是依次递进、包含容纳关系，最高强度审查不仅包括必要性、公共利益性，还包括最低程度和一般程度的审查内容。第二，最高强度审查标准下，还存在两个递进关系的亚审查强度档次，诉前程序的柔性尊重和司法审判程序的刚性精准[23]。二者是过渡关系。

诉的利益判断之“利益圈准则”和司法审查最高强度中的两个亚强度之差异，作用于环境行政公益诉讼的具体环节，就体现为诉前程序所发挥的独特作用。诉前程序属于法定前置程序，是环境行政公益诉讼司法审判程序的必经环节。类似美国公民诉讼中，公民起诉必须符合法定前提条件，即政府在诉讼通知书送达的60天内，仍然没有作出行政行为，公共利益仍处于受损状态[24]。因而，诉前程序是容纳了程序、实体、监督等要素为一体的综合程序要件，进入司法审判程序时，诉讼请求必然应该对诉前程序的内含要素进行判断取舍和明确。诉前程序的设计体现了短期内环境行政管理的“弱执法”与长期以来环境领域立法繁荣的“强立法”之间矛盾的纾解。检察机关对于行政机关的违法行政行为或不依法履职行为不能直接提起行政公益诉讼，应当首先发出检察建议，为的就是缓和行政机关的“弱执法”，行政机关的人力、财力和物力有限，面对复杂的社会生活和飞速的经济发展，难以应对所有生态环境问题，检察机关在此充当补强力量，因此行政机关在收到检察建议后两个月内不履行职责的，足以证明其未尽到维护生态环境利益的职责，检察机关才能提起诉讼。检察建议和提起诉讼之间具有先后顺位的制度安排，检察建议的“柔性”建议本质，要求诉前程序充分体现行政优先的原则[25]。因此，后续提出的诉讼请求之“刚性”则在此基础上，清晰识别环境行政公益诉讼的行政行为阶段性划分，严格依据相关实体法规范进一步精准，方能体现出整个诉讼机制运行中不同环节的差异化表达。

其次，清晰认知检察机关的行政监督职能。以往的研究通常以检察机关的公诉权为中心，无论是将检察机关的职能进行“监督层面和执行层面”[26]或“公诉职能与法律监督职能”的“二元”划分[27]，还是提出公诉职能、职务犯罪侦查职能和司法监督职能的“三元论”[28]，都强调检察机关公诉职能，缺乏对行政机关监督职能的关注。尽管有学者认识到，应当充实检察机关的法律监督职能，赋予检察机关对行政权制约功能，通过对行政机关的执法活动进行监督，以更好地维护公共利益[29]。但实践的空白导致理论缺乏发展空间，直至环境行政公益诉讼的蓬勃发展，对检察职能中行政监督职能的研究逐渐显露，认为“检察机关的行政法律监督是现代客观诉讼的题中之义”[30]。相较于对国家工作人员的监督，对行政机关的监督更能体现检察机关作为国家法律监督机关的本质属性，应该关注行政监督职能[31]。

由于检察机关权力配置和调整，法律监督权项下的诉讼职能与监督职能发生分离，诉讼职能已经不单单是提起刑事公诉，还包括公益诉讼；监督职能也不再仅仅是传统意义上的“刑事法律监督权”，还细分出“行政监督”和“诉讼监督”这两种样态[32]。换句话说，在法律监督机关的总体定位下，监督职能和诉讼职能二分，其中，诉讼职能主要包括检察机关提起环境行政公益诉讼，监督职能包括对行政机关的监督，即本文所指的行政监督职能(8)为了避免歧义，本文所提及的行政监督职能，如无特别强调，均指检察机关在环境行政公益诉讼中对行政机关的行政行为进行监督的职能，并非行政机关对相对人的监督。。检察机关在环境行政公益诉讼中提出诉讼请求，则是行政监督职能向诉讼职能过渡、转化、适度并存的关键节点[33]。诉前程序及之前，检察机关发挥行政监督职能，对行政机关自由裁量权充分尊重，检察建议柔性概括表达。司法审判程序中，诉讼职能便要求提出精准刚性的诉讼请求。行政公益诉讼天然具备检察机关职能的二分属性，侧重于不同的目的与手段，对应不同的程序环节。检察建议和诉讼请求分别作为诉前程序和司法审判程序的核心内容，应当是检察机关职能二分的集中体现。日常行政管理活动和诉前程序中，检察机关是行政机关的监督者，具备行政监督职能；检察机关提起行政公益诉讼时，身份角色开始发生转变，成为诉讼参加人。此时检察机关提出诉讼请求，不仅要体现督促行政机关依法履职或纠正违法行为的职能，还应体现“保护公共利益”“维护法律秩序”等客观诉讼的鲜明特征。“检察机关提起行政公益诉讼，诉权与实体法上法律监督权有紧密关联，诉讼请求也与普通行政诉讼的诉讼请求存在重大差异”[17]。根据身份角色和目的的不同，检察机关提出的诉讼请求也应当有所区别。首先是程序与实体上的区别，目前诉前程序中检察建议的回复与行政机关依法履行监管职责之间的区别，及诉讼请求对应的程序性和实体性行政行为，为法院充分发挥裁判功能创造有利条件[34]。其次是客观诉讼特征的体现，应当提出特定情况下对规范性文件进行审查等诉讼请求，同时尽量避免“确认违法”的兜底适用。

最后，正确看待公共利益保护的价值取向。环境行政公益诉讼作为维护公共利益的新手段，其内在主观与外在客观、实体正当与程序正当、形式合法与实质合法等方面具有一致性[35]。① 内在主观与外在客观相统一。外在客观表现为行政机关为保护生态环境公共利益采取的一系列行政行为。由于诉前程序需要检察机关充分尊重行政机关的自由裁量权，内在主观只能通过具体的带有强制性的诉讼请求予以表现。因此，诉讼请求的精准化便能够促进行政机关依法履职，维护生态环境公共利益。② 实体正当与程序正当相统一。实体正当要求行政机关依法履职和检察机关的诉讼请求严格依据相关实体规范，程序正当要求检察机关提出诉讼请求，明确区分确认违法和继续履职复合适用时，行政行为的程序性与实体性。③ 形式合法与实质合法相统一。无论是行政机关依法履职行为还是检察机关要求行政机关依法履职的诉讼请求，都属于形式合法的范畴；而行政机关自身履职或检察机关要求行政机关依法履职所达到维护生态环境公共利益的实际效果，则属于实质合法的范畴。在形式合法与实质合法相互匹配的过程中，必然存在某些意志外因素的阻碍，特别是生态环境恢复的周期性等难以把握，一时间也难以达到生态环境恢复的预期效果。若检察机关忽略天气、季节等客观原因，贸然提起环境行政公益诉讼，人民法院就此支持检察机关非精准化的诉讼请求，只能导致形式胜诉而实质败诉的结果。实体规范依据成为生态环境公共利益保护的核心内容，实体依据的重要作用是判断行政机关是否依法履行职责，以维护生态环境公共利益。“《行政诉讼法》只能对环境行政公益诉讼作出原则性规定，具体的公益诉讼条款还应当在各部环境保护的实体法中设立”[36]，以切实判断行政机关是否依法履职进而维护生态环境公共利益。对于环境行政公益诉讼中履职标准的把握，需要结合履职时间、实体依据、客观条件等因素考量，进而搭建“双重二阶层”(9)本文所称“双重二阶层”是指两方面的“二层次”判断，第一重是形式性的履职标准判断，即行政机关在诉前程序和行政执法程序中，行政机关在主、客观层面是否按照法律的要求履行程序性法定职责，如按期回复检察建议或依法采取相关行政措施履行职责。第二重是实质性的履职标准判断，即行政机关采取的履职措施是否足以维护生态环境的公共利益，同样需要进行主、客观层面的综合考量。参见：代杰,徐建宇.行政公益诉讼中行政机关不依法履行职责抗辩事由研究：基于159份判决书的实证分析[J].江西理工大学学报,2020,41(4):26-36.的履职标准研判路径，有利于检察机关提出诉讼请求时对类型和内容的精准把握。

2. 类型建构

理论关照下，明确环境行政公益诉讼机制相关环节对诉讼请求精准化的宏观思路后，应当进一步考虑检察机关提出诉讼请求类型的单一或复合适用，即诉讼请求精准化的中观类型建构，为微观层面诉讼请求的内容完善提供合理基础。

首先，明确四类诉讼请求的适用(10)本文对环境行政公益诉讼的诉讼请求精准化之类型周延也并非矫枉过正，将上述提及的诉讼请求类型逐一进行可能性和可行性论述，而是就当前诉讼请求类型集中现状下的拓展空间进行适度化周延。。一是合理使用撤销行政行为的诉讼请求。《检察公益诉讼司法解释》第二十五条规定了行政诉讼和行政公益诉讼中撤销判决的适用条件，即行政机关针对生态环境公共利益受到损害的重大风险或事实采取的行政行为已经完毕[37]，但由于行政机关的行政行为具有《行政诉讼法》第七十条所规定的有关情形，因此，需要撤销之前已经完结的行政行为，同时可以要求行政机关重新作出。传统行政诉讼的撤销行政行为诉讼请求需要在个人利益与公共利益之间加以平衡，而环境行政公益诉讼不同，无论是行政机关在诉讼前还是在诉讼中，针对行政相对人作出的行政命令、行政许可还是行政处罚，生态环境公共利益与个人利益具有一致性。检察机关提起撤销行政行为的诉讼请求，一方面有利于避免因地方政策影响或公共利益维护的急迫，以至行政权力行使畸轻畸重的不稳定性，另一方面，撤销行政行为的诉讼请求能够在否定之前履职行为合法性的同时，要求行政机关继续针对生态环境公共利益受损的情况行使职责，从而有利于纾解确认违法和继续履职复合式诉讼请求之间的类型冲突。二是适当提出规范性文件审查诉讼请求。“公益诉讼作为客观诉讼，将检察机关的法律监督职责视为立法监督在司法领域的延伸，与立法机关的法律实施监督功能联系起来，很容易发现立法不足的问题”[1]。环境行政公益诉讼除了救济受损生态环境公益之外，还应当发挥客观诉讼机制维护法制统一的功能[10]，目前环境行政公益诉讼中几乎没有对规范性文件审查的诉讼请求。《行政诉讼法》第五十三条、第六十四条和《行政诉讼法解释》第六十八条本就创造了对于规范性文件进行审查的空间。我国生态环境保护的实体法依据体系庞杂，立法成果丰富且具备自身体系[38]。行政机关往往会选择自身熟知的地方规范性文件，有利于行政机关生态环境执法，也便于抗辩自身依法履职或行政行为并非违法。适当提出规章以下抽象行政行为审查的诉讼请求，有利于维护生态环境领域法制统一，也有利于明确依法履职的研判标准。三是充分发挥继续履职诉讼请求的功效。继续履职本质上是对行政行为的肯定，并要求其继续发展。适用于行政机关采取行政行为的“途中”且该起点并无错漏，无需纠正。应在具体条件下积极适用，以维护生态环境公共利益。需要注意的是，继续履职的诉讼请求也仅能够针对行政机关出于具体事实维护生态环境公共利益的行政行为，而非要求行政机关继续履行日常监督管理职责的“继续履职”。四是限制确认违法诉讼请求的适用。依前文所述，确认违法的诉讼请求适用分为优先和补充两种顺位情形。环境行政公益诉讼中，确认违法难以作为规制行政机关履职的有效诉请，缺乏实质意义，偏重形式主义[39]。确认违法的诉讼请求首先考虑程序性适用，即行政机关未回复或超期回复检察建议，行政机关事后回复已无实际必要。对于实体性履职的行政行为，要慎用确认违法的诉讼请求。第一，确认违法代表行政机关已无必要继续履行职责。因此，对行政机关未依法履职而生态环境受损的情况，不能提出确认违法的诉讼请求，而应要求行政机关继续依法履行职责。第二，若起诉前或诉讼中，行政机关采取措施，维护了生态环境公共利益，且没有程序性行政行为违法的情况，则要更加避免提出确认违法的诉讼请求。因为此时行政机关已经采取措施维护了生态环境公共利益，若再提出确认违法的诉讼请求，便打击了行政机关维护生态环境公共利益的主动性和积极性，司法权对行政权长期如此否定，反而不利于生态环境公共利益的保护[40]。本文以为，环境行政公益诉讼中，确认违法诉讼请求的适用范围应当仅限于行政机关未依法回复检察建议的程序性行政行为。

其次，可兼容的复合式诉讼请求适用情形。一是关于撤销行政行为和确认违法的复合式诉讼请求。确认违法和撤销行政行为诉讼请求的适用，以确认违法诉讼请求的适用顺位为界限，优先性和补充性的二元划分较为鲜明。究其根本，是出于公益与私益之间的权重衡量[41]。环境行政公益诉讼作为客观诉讼，撤销行政行为的诉讼请求非但不会给公共利益造成重大损害，反而是出于对生态环境公共利益的保护。同时，检察机关作为公益诉讼人，也并不享有传统行政诉讼中私主体作为原告所拥有的实体性权利。环境行政公益诉讼中，确认违法诉讼请求只适用于程序性行政行为，而撤销行政行为诉讼请求更加偏向适用于实体性行政行为。因此，若行政机关存在未依法回复检察建议的程序性行政行为，同时行政机关的实体性行政行为违法，二者可以在不同性质的行政行为阶段复合适用。二是关于规范性文件审查和确认违法的复合式诉讼请求。确认违法的诉讼请求主要针对行政机关的程序性行政行为，而规范性文件的审查，事实上需要依托行政机关实体履职行为的审查判断。若行政机关未依法回复检察建议，可以提出确认违法的诉讼请求，同时检察机关认为行政机关所依据的实体规范存疑，导致其履职行为违法，对此可以提出撤销行政行为和规范性文件审查的复合式诉讼请求。因此，二者处于不同的性质与阶段，存在复合适用的空间。三是关于撤销行政行为和规范性文件审查的复合式诉讼请求。撤销行政行为代表行政机关的行政行为违法，需要重新作出，以维护生态环境公共利益。此时存在两种可能性，一种是行政机关未依据相关法律规范履行职责，需要撤销行政行为；另一种是行政机关依据相关规定履职，但由于该规定本身与上位法存在冲突，有违和之嫌，此时，便需要在提出撤销行政行为的诉讼请求时，对此前依据的规范性文件进行审查，因此，撤销行政行为与规范性文件审查之间为有条件的复合适用关系(见图1)。四是关于实践中广泛使用的确认违法和继续履职的复合式诉讼请求。需要分情况讨论：若检察机关要求行政机关继续履行，并要求确认行政机关未回复或未及时回复检察建议的程序性行政行为违法，该情形下确认违法和继续履行的两行政行为之间并不存在诉讼请求和判决的矛盾之处，不违背逻辑与法理，可以复合适用；若检察机关要求行政机关继续履行职责，并要求确认行政机关不完全履行法定职责的行为违法，此情形下确认违法和继续履行存在矛盾(见图2)。

图1 “撤销行政行为+规范性文件审查”复合式诉讼请求适用类型

最后，不可兼容的复合式诉讼请求。一是关于撤销行政行为和继续履职的复合式诉讼请求。首先不涉及回复检察建议的程序性行政行为，只需要针对维护生态环境公共利益的实体性行政行为进行判断，撤销行政行为和继续履职的区别在于二者行政行为的起点不同。撤销行政行为对应的行政行为已经结束，是对终点的否认并返回原点后重新作出，侧重纠正，意在否定。因此，撤销行政行为和继续履职仅能够择其一而适用。二是关于继续履职和规范性文件审查的复合式诉讼请求。继续履职的诉讼请求内含检察机关对行政机关履职依据的肯定，也就无需提出对规范性文件审查的诉讼请求。二者不可复合适用。

3. 内容完善

环境行政公益诉讼的诉讼请求内容完善是其精准化的微观层面体现。由于侵害方式不同、环境要素多样、实体依据复杂、履职标准灵活等特征，需要格外注意诉讼请求在内容方面的精准把握。

首先，诉讼请求对象的精准化。检察机关在提起诉讼前，应当重点考虑事实和法律在行政主体层面的适配性。厘清《行政诉讼法》第二十五条规定的“负有监督管理职责”和第二十六条规定的“作出行政行为的行政机关”与《检察公益诉讼司法解释》第二十一条规定的“负有监督管理职责”主体之间关于履职的义务和责任关系，应当尽量避免单纯从主客观诉讼、一般与特别的关系理解，而是应当结合相关实体规范和案件事实加以考量。

其次，履职时间限定的精准化。行政机关履行职责的时间限制为两个月和15日，与《森林法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国环境噪声污染防治法》等实体规范对行政机关履职时间“限期”的弹性规定有所差别。诉讼请求应当综合考虑诉前程序及先前行政机关的履职程度和时间消耗，掌握生态环境公共利益的受损情况与自我修复情况、具体案件事实、客观因素等，合理确定实体规范所要求的履职标准和时间，以协调生态环境公共利益保护的科学性与紧迫性之间的关系。

再次，诉讼标的划分的精准化。环境行政公益诉讼中，应当严格区分诉讼标的，即诉讼请求对应的行政行为，特别是实体性行政行为和程序性行政行为，诉讼请求的内容应当明确是针对行政机关在诉前程序未依法回复检察建议的程序性行政行为，还是行政机关维护生态环境公共利益的实体性行政行为。诉讼标的的清晰划分，能够助力诉讼请求在类型和内容方面的精准。

最后，履职方式要求的精准化。诉讼请求应当明确行政机关何事实、何行为未依法履职或违法履职。首先，应当指明行政机关在何方面因何事实未依法履职；其次，应当明确行政机关对此应当依法采取何种措施进一步行使职权，以最大程度维护生态环境的公共利益。诉讼请求中对履职方式的精准把握，有利于行政机关明确履职目标，在错综复杂的事实和法律中归纳提炼出针对某一环境要素、某一违法行为采取措施维护生态环境公共利益的“公因式”，更好发挥环境行政公益诉讼对生态环境公共利益的保护和预防功效。

四、 结语

我国环境行政公益诉讼机制完善的当务之急是，实践要尽快认识到理论的指导意义，通过诉讼请求类型和内容的精准化，使环境行政公益诉讼契合理论应然与司法实然的要求。客观诉讼机制、检察机关职能和公共利益保护等理论，对环境行政公益诉讼的诉讼请求精准化提供总体指导，明确诉讼请求类型适用，进一步对诉讼请求的内容要素予以精准把握，为环境行政公益诉讼的诉讼请求精准化提供了基础路径模型。本文所提出的确认违法、继续履职、撤销行政行为和规范性文件审查四类诉讼请求尚能够满足当前环境行政公益诉讼实践和理论对诉讼请求精准化的要求。但我国环境行政公益诉讼的理论依据仍在不断发展，实践探索依然如火如荼。确认无效、变更行政行为和一并解决相关民事争议等诉讼请求在理论和实践发展过程中，其适用范围和条件仍然需要在今后的研究中进一步讨论。