论优化营商环境下法治政府行政公务道德建设

邓 琦，姬佳欣

（哈尔滨商业大学法学院，哈尔滨 150000）

一、问题的提出

21 世纪初期，我国开始积极建构法治政府。进入新时代以来, 面对复杂的国际经济与政治环境以及法治时代应有的文明进步，我国政府更举大力优化营商环境，积极推进法治政府建设。2004 年3 月，国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》，提出“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”，要建设成为一个合法行政、合理行政、权责统一、程序正当、诚实守信、高效便民的政府。2015 年12 月，国务院发布《法治政府建设实施纲要（2015—2020）》，进一步明确了法治政府的具体要求，即“到2020 年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。党的十九大在我国已取得的法治政府建设理论和实践的基础上，对法治政府建设提出了更深层次的要求：一是推进依法行政，严格规范公正文明执法；二是转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式；三是增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府；四是形成科学合理的科学体制，完善国家机构组织法。

我国法治政府建设已经取得了显著成就，但我们同时也应该认识到，与新时代全面推进依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化的目标相比，我国法治政府建设还有较大的进步空间。从内容上看，无论是我国制定颁行的法律法规和政策性文件，还是学者们的观点，对法治政府的界定几乎都是从政府与法律之间的关系展开的，包括法律对行政的规制、依法行政以及法律至上等。依法行政是现代政府最典型的特征，但却不能因此忽视行政公务道德的建设。道德是法律的重要来源，“道德原则恰恰是决定法律的面貌和内容的最接近的基础”，现行约束政府权力的法律规范亦存在从道德规范中提炼其价值取向、约束机理、规范理性、考量标准等。从这个角度来说，行政公务道德建设是实现依法行政必不可少的重要环节。因此，对法治政府的界定不应忽视行政公务道德层面，对法治政府的构建亦不应忽视行政公务道德建设。

二、行政公务道德在法治政府构建中的作用

道德属于社会意识形态范畴，是人类生活与行为的一种准则和规范。道德种类包括家庭美德、职业道德和社会公德三个维度，是分别对应于人的社会活动的三个领域，即家庭生活、职业生活和社会生活。按照以上分类，行政公务道德属于一种特殊的职业道德，即行政机关及其公务人员所要遵守的职业道德。张康之教授认为，公共行政制度道德化、公共行政体制道德化，以及公务人员道德化，是公共行政道德化的内在向度，从公务人员道德化这一向度来说，公务人员是公共行政道德的主体，其公务行为应具有道德性，遵循道德原则。行政公务道德在法治政府构建中发挥三重重要作用。

（一）指引作用

在法治政府的构建中，应当而且必须注重行政公务道德建设，建立起行政公务道德制度体系。从语义上看，法治政府建设当然要通过法律规范约束政府的行政权力，避免行政公务人员出现贪污腐败、以权谋私等违法行为。但从更深层次上讲，法治政府建设不仅要实现依法行政的目标，还必须致力于实现“依德行政”的目标，即必须确保行政公务人员在依法行政的基础上还要具有优良的服务态度和工作作风。这就必须强化行政公务道德的建设。对于行政行为而言，有法律法规明确加以禁止或允许的，就可以依据法律法规进行调节；没有法律法规予以调整或调整较为模糊的，就要依靠行政公务道德来进行规范了。从这个意义上说，法治政府目标的实现，是需要行政公务道德来发挥指引作用的。通过行政公务道德，行政公务人员更能够在善与恶、是与非以及正义与邪恶中作出选择，对于行政公务人员健康人格的促成也有相应的积极作用。

（二）弥补作用

随着法治建设的逐步深化，我国行政领域的法律规范也在不断完善和精细化。然而，任何制度都不能事无巨细地覆盖所有方面，总是会存在着缝隙，法律规范也是如此。由于法律规范本身具有的滞后性和有限性等特征，法律规范对政府的约束难免存在薄弱甚至不及。在这种情况下，行政公务道德就具有了特殊的重要作用。另外，由于社会的日新月异，总会出现一些法律无法预见的新问题，使一些行政行为不能及时地受到法律约束。这时，就需要道德弥补法律的缺失，以使行政公务人员开展的行政活动具有正当性和可接受性。

（三）评价作用

行政公务道德是一项特殊的职业道德。行政公务人员手握“公权力”，他们在行政活动中的行为、态度和选择，都带有着权力的印记。所以，与其他的职业道德相比，行政公务道德处于中心的位置，它的失范会导致其他社会道德的紊乱。就行政公务道德和法治政府建设之间的关系而言，行政公务道德建设越完善，法治政府实现的程度就越高。因此，行政公务道德对法治政府建设就具有了衡量和评价的作用。正如有学者所指出的，仅有法律制度，那只是专制集权型社会背景下的虚假秩序，真正的社会秩序是以法律为基础并且自身充分道德化的政府政治下的社会秩序。

三、支撑法治政府构建的行政公务道德基本内容

我国已相继出台了包含有行政公务道德要求的公务员行为法制规范。如，《中华人民共和国宪法》第27 条规定，一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。这一规定具有浓厚的公务道德要求。《中华人民共和国公务员法》虽然是一部专门规范公务员行为的法律，但也对包括行政公务人员在内的公务人员提出了有针对性的公务道德要求。《中国共产党章程》要求党员干部坚持党和人民的利益高于一切，个人利益服从党和人民的利益，克己奉公，多做贡献，吃苦在前，享受在后。而意在构建公务人员不敢腐、不能腐、不想腐长效机制的《中华人民共和国监察法》则规定了更多的公务道德要求。据此，支撑我国法治政府构建的行政公务道德的基本内容可以概括为以下几个方面。

（一）为民便民

对于行政公务人员而言，为民是他们应该具有的根本性公务道德，而便民则是由为民延伸出来的一项具体公务道德要求。如果行政公务人员背离为民便民的公务道德要求，法治政府建设是不能实现的。因而，在其位不谋其政，精神懈怠，作风懒散，不能急人民所急、想人民所想；缺乏工作主动性，怕承担责任，无所事事；虚假作为，故弄玄虚，不尊重客观规律，搞“形象工程”“政绩工程”；“身在曹营心在汉”，做事三心二意，不谋正业，脱离岗位；虚伪应付，脱离群众，不做调查，主观臆断等等行为都是为民便民原则内容的反面，只有真正为人民群众多做好事实事才体现了为民便民的道德性要求。

（二）公正务实

公正是现代行政法的基本原则，它集中诠释了法律面前人人平等的法治精义。对于行政公务人员而言，公正的行政公务道德要求他们在行政活动中要一视同仁，防止歧视对待。也就是说，不论行政相对人的出身、性别、职位、政治面貌等如何，行政公务人员都应秉持着公平公正原则，维护正义和中立，避免有失偏颇。而务实的行政公务道德，最重要的是要尊重客观规律，知行合一，坚持理论和实践、知和行的具体的历史的统一，避免追求“形象工程”和“政绩工程”。求真务实是我们党和国家长期以来形成的优良传统，也是行政公务人员最基本的一项职业道德。鉴于务实的重要性，习近平总书记多次就“空谈误国、实干兴邦”作出强调。这要求广大行政公务人员尊重客观规律、不急于求成，不说空话、注重履践，不做表面文章、力求实效。

（三）清正廉洁

清正廉洁是对行政公务人员职务纯粹性和职务纯洁性的一项道德要求。在行政活动中，仍然存在部分行政人员，被诱惑蒙蔽了双眼，以身试法，去触碰法纪的底线。行政公务人员若在公务行政中滥用公共权力，来实现自己的非正当利益；损害他人利益，危害社会秩序；公私不分，把公家财物当私人财物随意支配；进行权钱交易，运用公权力为个人牟取私利；为了金钱美色，自甘堕落，中饱私囊，无视法纪，徇私舞弊等都将极大地破坏我国法治政府的建设。行政公务人员作为公权力的持有者，要带头知法、遵法、守法，在法律允许的范围内开展行政活动。

（四）诚实守信

诚实守信既是中华民族的传统美德，是一项道德规范，也是我们的一项重要法律原则。在当今社会，每一个公民都需要恪守诚实守信的品质。人无信则不立，作为公民的第二张“身份证”，诚信倡导的是求实、求真、守信、重诺的基本价值追求，这是每个人都应具备的一项重要道德品质。对于行政公务人员而言，是政府行政权力的具体执行者，直接面向社会公众开展行政活动，他们是否具有诚实有信的公务道德，既代表了个体的品质、能力与态度，也在极大程度上展示着政府的形象。行政公务人员诚实有信道德品质的缺乏，必将破坏政府形象、降低政府公信力，也会对诚信社会建设产生较大冲击。

（五）勤勉敬业

勤勉敬业是对所有社会成员提出的一项重要道德要求，是现代社会职业道德中的基本内容，更是行政公务人员不可或缺的一项重要道德品质。对于行政公务人员来说，勤勉敬业的最基本要求就是尊重自己的岗位并忠于职守、尽职尽责。具体而言，行政公务人员就必须用无私奉献精神在实际的工作岗位中为人民办实事、为人民谋福利。同时，针对行政公务人员的勤勉敬业，还要求他们不断提高管理和服务的效率，不断优化管理和服务的质量。也只有如此，才能不断取得人民群众的支持和信任。

四、强化行政公务道德建设的主要思路

（一）推进行政公务道德规范制度化

以理性选择和契约规定而形成的规则治理是法治的形成逻辑和实践机理，法律规制是以“硬”的形式而存在的，即法治的实施有一套完整的、严格的法律程序和法律体系。从“人治”到“法治”的转变过程中，统治阶级将原本零散的、不完备的、不呈体系的、符合一定价值基础的规则集中起来体系化、系统化，从而上升为国家意志进行运作。相对于法律上的要求，行政公务道德有其自身的特质，它更加侧重于对行政公务人员在工作作风、工作态度、政治思想状态、道德选择以及道德判断等方面的约束。因此，与依法行政要求相比，依德行政有其相对独立的内容体系。

为了规制行政公务人员的行政公务道德失范，我国颁布了诸多法律规范并形成了一套制度体系。但从这套制度体系所涉及的行政公务道德而言，它们大多较为分散，外延也较大，可操作性不足。而从实践来看，将法律规定与道德规范相混淆，以及将公民职业道德与行政公务道德混为一谈的情况亦时有发生。分散、不集中、不成体系的行政公务道德规定没有起到很好约束行政公务人员践行公务道德的重要作用。因而，我们需要将分散的行政公务道德集中化，经过科学提炼、结构优化之后，使行政公务道德和法治一样系统化、体系化地运行起来。当下必须构建的行政公务人员行政道德体系，是应依循于《公民道德实施纲要》《公务员法》，延承中华民族优秀传统美德，与社会主义核心价值观相协调，与社会主义市场经济相适应的。

（二）完善行政公务道德监督考评制度

监督考评是一项能够保证行政权力合理行使、避免行政公务道德失范的重要方式。针对行政公务道德的监督考评，是全方位和多角度的，既包括行政系统内部的监督考评，也包括外部的监督考评。其中，重点是要强化外部力量对行政公务人员遵守行政公务道德的监督考评。在外部力量中，舆论媒体监督又具有特殊重要性。在互联网时代，舆论监督是一把利剑，并且在行政监督中的作用也愈发重要，它不仅可以监督行政行为，还可以传播信息，保障行政相对人的知情权。良好的道德和习惯只有在外在监督和内在修炼综合作用之下才能养成，而舆论监督就是外在监督的一种重要手段。

（三）构建融合行政公务道德要求的法治政府指标体系

法治政府指标体系是人们为评价法治政府建设的情况而设计出标准及其体系。法治政府指标体系，一方面可以用以对法治政府建设情况及程度的衡量，另一方面又可以指导法治政府建设的方向，弥补其中不足。在法治政府指标体系中，既要包括行政公务人员不能为的“负面清单”，还要为行政公务人员积极作为提供制度上的空间。法律规范难以对行政公务人员该做什么公务行为作出全面和系统的规定，这部分内容离不开行政公务道德的指引和约束。这就要求在设计法治政府指标体系时，不能仅有法律方面的内容，也同时必须含有道德上的内容。将行政公务道德要求融合入法治政府的指标体系中，在逻辑结构中是具有一致性的。