试论政府购买服务预算绩效管理体系构建策略

定边县财政绩效评价中心

引言

为加快推进现代财政制度的建设，党的十九大提出“全面实施绩效管理”。在《意见》中提出“力争用3-5年基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”的目标。2014年12月颁布的《政府购买服务管理办法（暂行）》，就已经提出了制度规范政府购买服务预算管理。随着改革的深入推进，2020年1月，财政部公布了《政府购买服务管理办法》（财政部令102号）（简称《办法》），提出了绩效管理是政府购买服务工作中的新情况及新问题，是政府购买服务工作的薄弱环节。

一、全面预算绩效管理的内涵

预算绩效管理是以产出为导向的一种预算管理模式，是一种制度的创新、理念的转变和机制的再造。它以为民服务为理念，强调预算资金支出的效率及责任，要求政府在预算编制环节、执行环节及监督过程中更加关注财政资金的产出及结果，要求不断改进政府部门服务水平及服务质量，花更少的资金、办更多的实事，从而使政府服务更加务实、高效。

简单来讲，就是对预算资金采用绩效的方式进行管理，可以这样理解，“预算”是绩效管理的对象，包含所有“财政性资金”；“绩效”是绩效管理的内容、手段；“管理”是实施方式。

从绩效评价过渡到绩效预算，预算绩效管理发挥着重要的桥梁作用，而绩效评价是其核心所在。《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号）文件指出“绩效评价是指财政部门、预算部门和单位，依据设定的绩效目标，对项目支出的经济性、效率性、效益性和公平性进行客观、公正的测量、分析和评判。”绩效评价主要是八个方面问题：①项目是否要干？②钱从哪来？③钱用得好不好？④项目怎么管，管的好不好？⑤产出了什么？⑥效果怎么样？⑦可持续性怎么样？⑧干这个项目需要花这么多钱吗？

二、政府购买服务实施预算绩效管理的必要性

《意见》指出，“将各级政府预算支出全部纳入预算绩效管理。”政府购买服务资金属于财政预算支出，必然属于预算绩效管理范畴。《办法》也明确了“政府购买服务是创新政府公共服务提供方式、推动政府职能转变、全面实施绩效管理的一项改革。”随着政府购买服务领域的拓展及种类的增多，政府购买服务资金规模也在不断扩大，无论从规模还是效益来看，政府购买服务都需加强预算绩效管理，这就需要从政府购买服务“养人办事”到“花钱买服务、办事不养人”的转变理念出发，从加强购买服务的财政支出资金的管理入手，结合政府购买服务绩效评价主体、评价环节的特殊性，构建对应的预算绩效管理体系，服务政府购买预算，从而加强政府购买服务管理，提高政府预算资金使用的效率、效果及效益。

三、政府购买服务预算绩效管理体系存在的问题

（一）预算绩效管理意识薄弱，重视程度不够

目前，政府购买服务绩效评价的主体不但对绩效评价工作的意识薄弱，重视程度及接受度也明显较低。主要表现为：一方面不重视预算绩效目标制定与申报环节，没有严格按照《办法》要求的购买内容及范围确定购买服务项目，购买服务的内容容易出现泛化现象。另一方面评价主体的绩效评价工作参与度、配合度不足，难以保证预算资金支出的实际导向作用，使预算绩效评价的工作仅流于形式。

（二）承接主体资金管理制度建立尚不完善

《办法》规定，承接主体应建立政府购买服务项目台账，严格遵守相关财务规定，配合相关部门对资金使用情况的绩效评价工作。但实践中，承接主体在项目资金的财务制度建设及管理上不够重视，认为反正是政府资金，支出支配随意、预算约束力不强；或者有些承接主体虽然建立了相关财务制度，但仅仅停留于形式，不能真实反映政府购买服务资金的财务管理信息。

（三）政府购买服务绩效评价指标体系尚待完善

构建项目绩效评价指标体系在预算绩效评价工作中发挥着至关重要的核心作用，但由于评价项目涉及的行业领域和项目类别众多，绩效评价指标的表现形式也是多种多样，现有的评价指标体系过于笼统，不能客观有效地反映政府购买服务绩效评价的成效，亟须建立一套以严密数据分析为基础的科学、完整、统一的政府购买服务绩效评价指标体系。

四、完善政府购买服务预算绩效管理体系的相关建议

（一）坚持制度先行，健全制度保障

结合政府购买服务项目特点，统筹研究完善相应的绩效管理制度，如政府采购服务的绩效目标管理制度、绩效跟踪监控制度、绩效评价管理制度以及绩效工作考核制度等相关制度。通过建立制度，完善政府购买服务绩效评价实施中的具体操作流程，细化每一个评价环节，使绩效评价工作有章可循。针对承接主体的资金、财务管理制度建立及执行情况，一方面提高相关制度建立及执行情况在评价指标体系中的权重分值，另一方面将其纳入绩效工作考核范围，并注重评价及考核的结果应用。同时，逐步将政府购买服务绩效评价机制法制化，赋予相关制度严肃性及约束性，对不遵守或违反相关制度的行为大力惩罚。

（二）加强宣传力度，提高预算绩效管理意识

凡是涉及财政预算资金的部门单位、社会力量都应当对预算绩效管理引起重视。政府购买服务预算绩效评价工作需要评价部门、政府服务购买主体、承接主体、服务受众等多方配合共同完成，应抓住今年预算绩效管理深入推进的机遇，深刻领会中央文件精神，积极开展预算绩效管理宣传活动，引导大家从思想深处接受、强化绩效责任认识，从而为预算绩效评价工作营造良好的社会舆论氛围及良好的工作开展环境。

（三）加强培训学习，强化绩效目标管理

预算绩效目标作为预算资金具体安排、绩效跟踪监控及绩效评价的基础依据，它主要体现项目实施的科学性、必要性、可行性，其在政府购买服务预算绩效管理中的重要性不言而喻。可以通过提供关于绩效目标管理的学习、培训机会，使评价主体认识到绩效目标管理实施的重要性，增强其绩效目标导向意识，从而强化绩效目标对项目实施和绩效评价的指导意义。

（四）科学建立政府购买服务绩效评价指标体系

绩效评价指标是绩效目标的细化，且具有较强的可操作性。因此，为保证政府购买服务绩效评价工作更加顺利的推进，建立一套科学、合理、有效的政府购买服务绩效评价指标体系是非常必要的。设置政府购买服务绩效评价指标体系的主要政策依据是财预〔2020〕10号文件，共设三个等级的指标，其中三级指标是二级指标的细化，结合购买服务的采购过程及契约式管理的特点设置。因此，初探政府购买服务绩效评价指标体系建立如下表1：

结语

政府购买服务预算绩效管理体系建设还在探索阶段，无论从微观还是宏观来看，都具有很大的现实意义，尤其是在提升预算管理方式水平方面。同时也还存在着许多需要继续探究的地方，如将评价结果应用与承接主体的选择及预算资金安排相结合、引入专业评价机构等。