政府基层治理创新研究
——以网格化的治理转型为视角

黄铃娟，林孝新，尤永盛

（1梧州市产业投资集团有限责任公司，2梧州市法学会，3梧州市综治中心，广西 梧州 543000）

习近平总书记指出，要运用大数据提升国家的治理现代化水平。公共管理成为开阔的治理体系，信息时代为治理体系提供更大的空间［1］。地方政府普遍采取网格化的治理手段，将城乡社区以居住人口为标准划分为无数个网格，作为治理的基础单元，运用地理信息系统、无线通信等信息技术和设备，为基层治理空间的精细化、管理对象的数字化以及管理信息的采集与传输奠定基础，力图构建新型的社会服务管理信息化支撑体系［2］。

一、政府基层网格化治理创新的三个方向

（一）在区域选择上，划定网格重点地域

在大数据视角下，没有所谓的地缘格局，只有大数据逻辑之下的大数据网络［3］。科学选定一到两个社区及所在街道作为打造基层治理创新的先行区域，进而以同心圆扩散的方式不断扩大范围，最终延至整个行政区划范围。在这一过程中，需要注意选取社区的典型性，从构成性质上来说，我国基层社区是复杂多样的：可能既有城镇社区，又有农村社区；既有人口占大多数的民族与其他民族的杂居区，也有少数民族小聚居区；既有全部华人的一般性社区，也有外国人混居的国际社区。

（二）在领域选择上，提高网格服务水平

按照党的十九大报告“提升社会化、法治化、智能化和专业化水平”的要求，在四个方面各选择一个抓手进行重点突破。“社会化”强调社会多元主体协同共治，可参考江苏太仓的“契约治理”模式，以契约形式明确彼此的权责；“法治化”强调法治思维和法治建设；“智能化”强调基层治理过程中，在网格内充分运用大数据、云计算、物联网等现代信息技术；“专业化”强调基层治理的科学化程度和高素质队伍建设等，以借助高校力量合作建设基层治理（网格治理）学院为抓手，全面提升网格中基层治理队伍的专业化水平。

（三）在投入力量上，明确网格突破重点

基层在探索、适应的初期，普遍存在行政管理机构的内部集约和外部价值均衡问题，具体表现为基层政府管理机构大饱和度的平均工作量和应接不暇的整体态势。可以采取年度重点工作、体制机制创新突破口、绩效考核重点定位等方式，在一定周期内对重点区域和重点领域进行重点打造，从集中汇聚力量、领导特别关注、全力重点打造到制度化、常态化、稳定化的“应有之义”。

二、政府基层网格化治理创新的四个抓手

（一）注重“三治”融合

“三治”融合是指在基层治理中将自治、法治与德治相结合，有效化解基层社会矛盾，创新基础基层治理。以“枫桥经验”“桐乡经验”为代表的多地在基层治理探索中都强调了自治、德治和法治的有效融合、相互补充，通过在网格中搭建乡贤评理堂、百姓参政团、阳光议事厅、村民议事会、坊间论坛、村民论坛等不同形式的群众参政议政平台，建立市—镇—村三级道德评议组织，成立道德法庭及设立道德基金，健全完善道德模范先进典型的评选表彰及学习宣传机制，推进“警调、检调、诉调、访调”对接机制全覆盖，引导各级干部运用法治思维和法治方式服务群众，有效提高公众参与程度，实现基层治理创新。

（二）强化数据应用

数据应用是指利用互联网、物联网、云计算、大数据及信息平台等媒介，实现社会治理的智能化、科学化和现代化。要深刻认识到互联网在国家管理和社会治理中的作用，加快用网络信息技术推进社会治理。创新基层社会治理，必须重视大数据的价值。在网格中完善政府电子政务网络、三级联动电子工作平台、智网工程、智能手机和网络应用、社会综合治理“云平台”，采集唤醒和激活沉睡数据，提升回应速度，实现“秒级回应”，解决服务群众“最后一公里”甚至“最后一米”的问题，提升基层治理创新的效能、效率和水平。

（三）实行精准应对

精准应对是指基层治理要有同质化的公共服务，正确解决普遍性的公共问题，还要分析公众需求的差异性，针对性地解决问题。各地在网格治理的实践过程中，可通过“八步工作法”、“民意直通车”、社区志愿行动、重点特殊人群心理辅导、突发事件心理介入引导、社区居民心理咨询、“1+3+N”（“社区党组织+居民议事会、居民委员会、社区工作站+各类群众协会组织”）治理结构、引入培育社会公益组织，将教育、医疗、养老、绿色环保等民生领域纳入网格中，利用社会组织提供专业精准服务，有效吸纳公众利益。

（四）实施“小微”治理

“小微”治理是指基层治理立足于社区网格，将社区治理的任务、方案、措施等予以落细、落小、落实。“小微”治理突出通过划小基层治理网格单元、关注居民日常生活、构建居民紧密利益共同体、社区清单制度、社区共治协商平台等，实现基层治理的人性化，有利于激发基层多元主体的能动性、主动性和创造性。

三、政府基层网格化治理转型的四条路径

（一）规避多地网格化实践中出现的共性负面问题

一是功能定位狭隘。许多地方功能定位主要集中在城市管理、综合维稳、安全生产等管控职能上，淡化了民生服务、社会化服务、政务服务等服务职能。二是组织结构复杂。许多地方依然按照金字塔的科层体系模式，设计成一级网格、二级网格、三级网格，甚至更多层级的网格组织体系，不但没有减少层级，反而提升了组织结构的复杂性。三是信息系统割离。许多地方的信息化建设缺乏系统性，网格化与信息化不能有效衔接，信息系统碎片化、部门化现象严重。往往从一个街道、一个部门或一个片区的狭隘区域考虑，难以与其他政务网站有效对接，结果导致重复建设，难以实现资源互动共享。四是治理主体单一。许多地方网格化的治理主体主要是城管、公安、消防、信访等政府机关，对社会组织的参与重视度不够。五是考核制度单一。目前国家层面没有统一的政策文件与考核制度，各地已有的考核制度往往存在考核主体一元化与考核制度形式化的问题，难以实现对网格员的督促和激励。

（二）结合“物理空间”和“化学类型”归属网格

一方面，基层政府需要考虑实际区情，检视网格分割和组合的合理性，匹配产城发展的规划布局，基本厘清与其他街道、产业平台、其他行政区之间存在的网格权责边界，进行一般性综合网格、企事业单位专属网格以及少数民族聚居区域、外国人居住区等特殊网格的划分，力图实现基层政府行政区划内网格“物理空间”划分的全覆盖。另一方面，根据不同网格内部的人员构成、文化程度、治安状况、群众参与、流动人口、公共交通、利益诉求、主要矛盾等特征，分析“化学类型”的多样性，从而在网格职责、人员配备、考核制度、管理资源、协调力度、服务事项上有所区别，有的放矢，实现精准、靶向网格治理。

（三）利用校地合作平台加强网格人力资源建设

在网格化治理人才队伍建设方面，基层政府应该统一招录专职网格员，按照人员与职责相统一的原则，盘活用好现有社工等基层人力资源，形成以社区社工为主，其他条口人员以及平安志愿者、楼栋长等为辅的网格员队伍。在建立一支专业化的专职网格员队伍方面，一是参考大学生村官制度，建立大学生网格员体系；二是充分利用大学生毕业实习、认知实习、暑期社会实践等机制，将网格管理服务中心作为相关专业大学生的实习基地，以校地合作的形式，充分利用实习学生资源，形成稳定的网格员助手力量来源。

（四）深入数据挖掘提升网格信息资源的效率效能

基层政府应重点综合采集网格内的人、地、物、事、组织等基本要素，建立统一的基层治理基础信息资源库。数据挖掘技术可对基层政府行政区划范围内的工作对象、工作资源的具体情况，辖区内所有不稳定社会因素的风险点及隐患因素进行深度分析，为网格员提供信息储备、应急预警和预判评估服务，以协助矛盾纠纷化解、和谐社区建设、社会治安稳定等。

当然，在大数据运用过程中必须关注公民个人隐私保护，选择合法的信息采集渠道，安全储存相关信息，强化数据清洗和脱敏意识等，否则将给网格化治理带来合法性危机和公民信任危机。