社会救助政策执行中腐败现象的经济学分析

刘雪明，陈钊铭

(广州大学，广东 广州 510006)

在现代社会保障体系中，社会救助政策全面反映政府的公共责任，也是当今世界各国政府介入程度最深、并直接以公共财政为经济来源的一项社会政策，被称为社会保障体系的“最后一道安全网”[1]。目前我国已经建立了包括最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、临时救助、教育救助、住房救助、就业救助和社会力量参与在内的“8+1”社会救助体系，但是在社会救助政策执行中，诸如基层救助力量薄弱、执行人员对政策理解不足而出现的执行偏差、“应保未保”等情况，已经成为社会救助工作顺利开展的“绊脚石”。其中，行政官员在社会救助政策实施过程中利用政策及其执行漏洞，“钻空子”滥用公共权力谋取个人私利的腐败现象也严重阻碍了社会救助工作的开展。目前关于社会救助领域的腐败问题研究主要集中在社会救助腐败的现象、特点、影响等外在表现的剖析上。我们在此基础上，进一步通过 “成本—收益”原理分析社会救助政策执行中行政官员腐败行为发生的缘由，以期更有针对性地扼制社会救助政策执行中腐败行为的发生，从而促进社会救助政策的有效执行，推动社会救助工作取得更大成效。

一、社会救助政策执行中腐败的“成本—收益”分析框架

(一)文献回顾

目前，我国学者郑成功(2011)[2]、邹海贵(2012)[3]、王显辉(2017)[4]、朱勋克(2010)[5]、鲁明(2006)[6]等已就社会救助工作的存在问题及制度建构展开了较为深入的探讨和研究。而在廉政治理研究方面，用经济学理论分析腐败问题不仅能有效对腐败行为发生的根源作出讨论，而且还可以在解决腐败问题的措施上提供方法论的指导。我国学界对腐败问题的研究从新中国成立初至今从未间断过。胡鞍钢等(2002)[7]、倪星(2003)[8]、邹薇(2006)[9]、睢党臣等(2015)[10]诸多学者均使用过“成本—收益”理论模型对“腐败”行为或现象进行分析。他们基于受利益驱动的“经济人”假设，认为腐败官员在进行决策时会通过成本收益的计算来决定是否从事腐败活动。倪星等还从“机会—意愿”[11]和“制度变迁”[12]的视角，结合我国反腐败斗争的实践，梳理出廉政建设的演变轨迹，主要包括思想教育、社会运动和制度约束。同时发现，规则和财政管理制度的完善，使个体在腐败决策中意识到成本上升、收益下降，腐败的意愿也在下降。

诚然，不少学者已经从多个经济学视角对腐败现象进行理论分析或建模解释，取得了一定的研究成果。但是就目前情况看，很少有学者从经济学的视角来专门分析社会救助政策执行时发生的腐败行为，或者说专门对社会救助领域尤其是其政策执行中的腐败行为进行经济学分析。本文将吸取学界在腐败问题研究上的有益经验及已有成果，以基于“理性经济人”假设的经济学理论为分析基础，尝试通过腐败发生的直接成本、机会成本、社会成本和收益之关系搭建“成本—收益”分析框架，从“成本”与“收益”两方面对社会救助政策执行人员发生腐败行为的动机作出解释，积极寻求解决社会救助领域腐败问题的办法和措施，从而推进社会治理体系和治理能力现代化建设。

(二)腐败的“成本—收益”分析框架

根据资源的稀缺性原理可知，虽然人的需求是无限的，但是可以获得的资源是有限的，因此对一种物品拥有得多一些，意味着对另一种物品拥有就得少些。事实上，能够占有、分配、处置一定稀缺性资源的主体都有可能存在腐败的倾向，而腐败的产生将造成资源配置不合理和无效，从而导致效率损失、分配不公、影响社会稳定等问题的出现。回归到社会民生领域，实际控制着社会救助资源的人员通过成本—收益的权衡，在社会救助政策执行过程中将会通过扭曲政策意图等手段产生腐败。

1.“成本—收益”分析原理。“成本—收益”是加里·贝克尔提出的犯罪经济学模型。他指出：“人类的一切活动都可以运用经济分析方法加以研究和说明。”[13]由此看来，腐败作为一种人类活动的犯罪行为，也能够通过犯罪经济学模型对其行为的发生展开分析。贝克尔对犯罪问题的分析立足经济学的原理。他认为，罪犯在犯罪时是理性的，会计算犯罪的成本和收益。罪犯无非是在极其不确定的环境中，理性考虑被抓的可能性以及被惩罚的成本有多大，同时预期犯罪的收益。如果预期收益足够大，罪犯就可能铤而走险；但如果收益抵不过成本，就不会发生犯罪行为。

因此，腐败的“成本—收益”分析模型也是基于“理性经济人”假设的。腐败的行政人员出于一己私利和利益最大化的考虑，滥用手中的公共权力，占据公共资源来满足自己的欲望。“成本—收益”分析具有经济性、利己性、计算性，对于行政人员来说，他们当然会考虑政治、经济及两者在交换中带来的利益是否符合自身利益需求。从“成本—收益”的视角来解释腐败行为，其基本思路大概是：行政人员在面临腐败的抉择时，作为“理性人”的他们会衡量腐败要支付的成本或代价及其带来的收益。在权衡之后，如果他们认为收益大于成本时，在忽视道德标准和约束的条件下，他们将选择腐败。反之，他们就会选择拒绝腐败。

2.社会救助政策执行中腐败行为的成本分析。人们之所以对某一件事投入一定的物质财富和时间精力，是希望通过这样的投入，能够得到更多的物质和财富，当然也包括精神上的收益。事实上，收益大于成本，是人们行为的基本出发点，也是人类社会的首要理性原则。所以，行政官员产生腐败的动机首要认定的是自己的行为是利大于弊的，他们能够通过计算或者长期行政实践形成的认识，对个人的付出和收入进行精准分析，而这也是市场经济条件下，腐败官员理性的选择。

事实上，在社会救助领域发生的腐败与其他领域的腐败行为并没有很大差异，是否腐败同样是一种决策的博弈，政策执行人员的抉择包括选择腐败和拒绝腐败，他们如果选择腐败，就有被抓获的可能性，而不同之处可能在于各种成本付出的多少。根据学者胡鞍钢等人对腐败微观机制的解释，当出现腐败机会或诱因时，公务员通常有两种选择：腐败或者是廉洁。如果他选择廉洁，将得到相应的报酬(包括即期收入、未来预期收入和道德满足感等)；如果他选择腐败，他将获得直接贿赂收入，但要为此付出各种成本[7]。那么，产生腐败的成本就分为两种情况：一是被查出的情况下将受到法律处置、经济处罚、党纪政纪处分以及精神或名誉损失等；二是不被查处的情况下职权便利的利用及其过程中消耗的体力、智力、时间等因素(见图1)。

图1 公务员腐败—廉洁选择的决策树[7]

除此之外，在腐败当中还存在着机会成本和社会成本等。腐败的机会成本我们可以理解为行政官员选择了腐败所得的非法收益，而放弃了其他的合法行为所带来的合法收益。试举个简单的例子，某国家机关官员本来受到领导重视、下属拥护，薪酬水平和晋升空间可观，但由于贪污行贿最终被抓获判刑，失去了提高薪酬待遇和职务升迁的机会，这也就是他腐败的机会成本。另外，发生腐败的行政官员一般掌握着丰富的社会资源，当他们决定是否腐败时通常会考虑社会关系网络，在社会权力、人力、物力等方面实现资源利用和转换的最大化，也就是腐败所耗费的社会成本。

3.社会救助政策执行中腐败行为的收益分析。亚当·斯密在《国富论》中将收益定义为“那部分不可侵蚀资本的可予消费的数额”[14]。我们所理解的收益即狭义上的收入的增加，收益是发生于交易一方或交易双方的，可以是有形的也可以是无形的，可以是直接的也可以是间接的[15]。美国著名经济学家尔文·费雪在其《资本与收益的性质》一书中提出了三种不同形态的收益：精神收益，即精神上获得的满足；实际收益，即物质财富的增加；货币收益，即增加资产的货币价值[16]。然而精神收益由于其主观性强而难以测量，货币收益则因不考虑币值变化的静态概念而容易计算，许多经济学家在分析问题时更多地侧重于研究实际收益。但在政治情景中，我们应该将精神收益和货币收益与实际收益同等看待，才能更好地理解行政人员在实现一个目标时作出的行动。按照这样的观点，腐败的收益是有形收入和无形收入的结合，是精神收益、实际收益和货币收益的总和。

从社会救助政策执行中腐败发生的预期成本和收益，我们可以给出成本总和的公式C总=C1+C2+C3，其中C1为腐败的直接成本，主要是执行政策时滥用的权力、付出的时间和精力等；C2为腐败的机会成本，主要包括腐败行为被曝光而受到的经济处罚、法律惩罚、政策执行被认定为出现偏差的行政性责罚以及名誉损失等代价；C3则为腐败的社会成本，主要表现为道德贬值、社会普遍的负面舆论和不正当追求等。而腐败的总收益(R)由物质收益f1和非物质收益f2(如晋升、权力等)组成，函数表示为R=f1+f2，拟合出社会救助政策执行中发生腐败的“成本—收益”函数曲线(见图2)，由此预测该领域的腐败倾向，对防止腐败行为的发生提供解决思路。

图2 社会救助领域腐败的“成本—收益”函数

二、社会救助政策执行中“成本—收益”不均衡导致的腐败

一般地，当收益>成本时，政策执行人员才会产生腐败动机，也才有腐败的可能性。在社会救助政策执行中产生的腐败问题上，虽然官员需要付出腐败发生的各种成本，付出的成本在具体的语境中却跟一般公职人员既有相似之处，也有一定区别，主要表现为他们所付出的直接成本比较低、机会成本所换取的腐败收益可观、社会成本介于两者之间，对社会的损害严重。

(一)直接成本低廉且不易查处导致的腐败

从腐败的直接成本方面(C1曲线)看，在我国社会救助或者社会保障领域，政策执行人员甚少会通过“创租”、直接的金钱交易等活动从而发生腐败，在社会救助政策执行过程中的腐败行为及其直接成本异于其他方面的腐败。试举个显著的案例，湖南省安乡县原劳动和社会保障局副局长兼机关社保处主任郭少云滥用职权，授意社保处业务员石锦将36万元款项存入其个人储蓄账户，并以“机关社保处”的名义出具临时收据，其后挪用于个人消费和经营开支，隐蔽时间超过3年。

目前，我国社会救助基金的规模很大，但是社会救助领域的监管法规存在漏洞，再加上惩罚成本也比较小，导致社会救助领域的腐败行为表现出个人收入较高而腐败的成本很小的特性。这就大大刺激了一些社会救助政策执行人员宁愿冒着风险也要从事腐败活动[10]。

1.情况一。在政策执行过程中出现私自挪用救助资金、违规更改救助规则、救助偏私等行为，尽管在时间、精力等成本上需要付出代价，但在经济物质、权力拥有等方面基本不受损失，社会救助政策执行的交易成本也不会因此而提高，腐败付出的成本相对低廉。其一，腐败主体在政策执行时违规修改救助规则。实际上，政策执行主体在具体操作上正是利用“利益冲突”，实现了公共权力的资源转化，通过行政决策和行政执行掺入自己的私人利益，从而扭曲行政决策和行政执行的公共性和公正性[17]，擅自修改规则从而出现执行偏差，将社会救助政策规定的公共利益划归到自身。其二，腐败主体在政策执行中利用职务便利教唆下属，伙同其他主体构成合谋腐败。

2.情况二。由于政策执行过程中腐败手段较为隐蔽，再加上目前对公共财产的产权划分暂时又没有非常明确的界定，而社会救助政策更是没有对社会救助物资分配作出特别具体的规定，因此行政官员在执行社会救助政策时对救助物资等公共资源的分配就存在自由的话语权、裁量权，而且政策执行人员被揭发和曝光的概率也比较小，即使腐败行为被揭发，能够获得的有效证据也相当有限，其取证和调查时间也较长，因此所受到的惩罚代价也相对较小。这样，就使得社会救助政策的执行人员发生腐败的直接交易成本降低，从而出现低成本、高收益的情况。

(二)机会成本置换收益可观导致的腐败

关于如何预防腐败，学界的说法众多，其一为“高薪养廉论”。所谓高薪养廉，指的是用支付给政府公务人员高于一般水平薪酬的方法，来防止或减少腐败的发生。其内在逻辑是高薪酬使得公务员减少后顾之忧，通过提升薪酬水平激励公务员积极工作，承认他们的个人价值，并且增加他们腐败的机会成本，从而使他们不愿意腐败。而事实上，薪水总是有限的，人的欲望却是无限的，高薪养廉的执行需要大量资金，不能超出国家和纳税人的承受限度[8]，因此“高薪养廉”的设想也只能止步不前。在实际情况中，“高薪”难以实现，基层官员的薪酬待遇、晋升机会也难以保证，在此情况下官员的贪污心理也就随之出现，制度性的收益不足就寻求制度外的获利，将机会成本置换成可观的收益，从而产生“小官大贪”现象。

事实上，在社会救助政策执行中，相比起直接成本和社会成本，由于官员将要面临腐败带来的各种经济、法律惩罚；而且机会成本涉及的范围更广，一切有机会能够置换收益的成本都能够归入此类，腐败的机会成本(C2曲线)就会更高。腐败的机会成本涉及的范围甚广，机会成本越高，政策执行人员的抉择就越困难。尤其对于作为社会救助政策主要执行者的基层公职人员来说，由于工作人员少，他们往往身兼数职、工作量大，工作经费缺乏财政保障[5]，薪酬水平和期望值通常难以达到预期的设想；身处基层职位，即使被查处他们获得的收益也能抵消发生腐败付出的成本，因此他们发生腐败的概率就更大了。

社会救助政策执行人员在执行政策时将会考量这项工作对其带来经济利益、职务升迁、威望提升上可能性的大小，如果正常执行该项政策后、却未如腐败带来的经济收益理想，他们将可能选择腐败。在社会救助政策的执行中，由于政策执行人员正常工作取得的收入薪酬固定而且工资提升空间狭窄，而直接的救助物资或其他公共资源获利丰厚，这就给了社会救助政策执行人员一个可能选择腐败的欲望及余地，再加上因监督缺陷而导致被发现、被抓被逮的概率较小，所要付出的机会成本较低，因此他们选择腐败的概率也就更高。这样的例子也并不少见，如浙江丽水市青田县农村社会养老保险事业管理处原处长程耀东利用职务便利，挪用农村养老保险金629万元，潜逃长达9年。

(三)社会成本难以衡量导致的腐败

当私人的经济活动导致社会成本增加时，社会成本大于私人成本。腐败作为一种官员个人的非法活动，往往发生在整个社会系统之中。社会作为一个整体，是为全体人民所共有的，而公职人员通过自身在政治、经济、社会等资源上的优势占有公共资源，从而获得自身利益，却需要其他社会成员为其支付成本，进而损害其他社会成员的利益。纵观社会救助领域，这样的案例屡见不鲜。例如，辽宁鞍山市四家民政企业用金钱铺路，买通社保部门工作人员，利用更改退休年龄、给好处费等非法手段，违规为300多人办理退休手续，骗取退休金，直接导致国家社保基金损失高达5300万元。与此相关联而造成的对国家社保政策的怀疑、对社保政策执行人员的不信任等间接影响更是难以估量。

目前，由于现行法律和社会压力对个体腐败形成的强大约束，单个腐败个体已经难以凭借公共权力明目张胆地换取经济财富。而在专门针对集体腐败的法律法规相对缺乏的情况下，政策执行相关人员往往通过利益博弈，达成“意见完全一致”，最终结成“分利集团”，形成行业性或部门性的集体腐败，也称之为集团腐败。集团腐败在人际关系结构中维持着交换关系，社会交换中内化的互惠规范促使成员之间自愿履行义务，通过各自所掌握的权力将公共财产变为私有物品[18]。

在社会救助领域，一方面，由于社会救助面向的主要是生活基本需求未能满足的群众。他们属于弱势群体，其能力有限、人际关系单一，所占有和支配的社会资源匮乏，难以发现腐败行为并对其进行制止。如果社会救助政策执行人员滥用权力将这一部分群体的利益占为己有，或者输送给与自己关系更为亲密的非困难群体，将导致困难群体的基本利益难以保障，严重的还将使社会稳定受到影响，社会成本也随之加大。

另一方面，社会救助政策涉及大量的资金和救助资源，由于公共资源浪费以及对社会公众的利益损失常常难以做出及时而准确的衡量，于是有着腐败倾向的执行人员往往存在着这样的侥幸心理：既然社会成本是由全体社会成员共同付出，那么具体到个人的付出就只会占其中很少的部分，因此自身发生腐败所需要付出的社会成本也不会高，但是自身所获得的非法利益却非常大。于是我们看到，在社会救助政策执行中救助资源的配置较容易发生扭曲，由此造成的非法利益由个人或小团体获取，而腐败成本却由全体社会成员共同承担。

三、“成本—收益”分析对社会救助政策执行中腐败治理的启示

通过“成本—收益”分析我国社会救助政策执行过程中发生的腐败行为，我们清晰地发现，成本低、收益高是导致腐败行为产生的重要原因。因此，在政策目标确定的情况下，我们必须加大腐败发生的成本，提高拒绝腐败的收益，从而提高社会救助政策的执行效力。

(一)提高腐败发生的成本

1.加大腐败的经济成本。当下中国反腐败斗争的一个重要方面，从经济学的角度来看，就是要大幅度提高腐败的成本，并通过将腐败成本显露于社会之中，把“隐性成本”变为“显性成本”，使它成为腐败分子必须承担的个人成本时，腐败就很难在社会上流行开来[7]。社会救助政策的执行几乎都与经济密切相关，我国的“8+1”社会救助体系，没有哪一项离得开经济或物资的支持。正因为这样，所以很容易导致腐败，尤其是在缺乏有效监督的情况下，腐败更容易发生。对于社会救助政策执行过程中的腐败现象，我们要进一步加大经济处罚的力度，通过经济惩罚与腐败直接成本的投入分析，既造成腐败直接成本的损失，又使得官员不得不多付出直接成本损失以外的经济处罚成本，从而形成一种“得不偿失”的结果，由此使得社会救助政策的执行人员，因腐败的预期经济成本过高而放弃腐败。

2.加重腐败的惩罚成本。对腐败分子的惩罚是多种多样的。在社会救助领域，由于救助涉及的范围很广，资金规模相当庞大，加之向社会各界募集的救助物资，社会救助资源非常丰富。面对这样的诱惑，政策执行人员发生腐败行为则不足为奇。面对社会救助政策执行过程中腐败行为的发生，我们要通过司法手段对由腐败带来的财产来源不明、贪污受贿、损害弱势群体基本权益等情况给予应有的处罚。我们要通过纪律手段对社会救助政策执行过程中的违纪违法行为进行纪律处分，情节严重的移送司法机关处理。我们还要从社会救助政策执行活动的内在规律入手，建立绩效评价体系，检视政策执行的绩效，监督政策执行到位与否，对执行不当的行为予以处罚。总之，对社会救助政策执行过程中的腐败及违规行为，我们要统统纳入追责范围，加重惩罚成本，进而对社会救助政策执行人员形成不敢腐的震慑力。

3.扩大腐败的道德成本。思想政治教育是我们党的优良传统，也是执行政策的有效手段，在预防腐败中具有举足轻重的作用，加强廉政教育是预防腐败的一种重要方法。特别是在社会救助政策执行的过程中，加强对政策执行人员的廉政教育尤为重要，因为社会救助政策的对象一般都是来自社会底层的弱势群体，他们知识结构较为简单，文化素质比较缺乏，利益诉求表达不充足，正是由于这些弱点造成政策执行人员容易侵犯其合法权益。基于此，我们一方面要加大对此类腐败案件及其涉案过程向社会公众曝光的程度，由社会公众形成普遍的舆论谴责，进而对腐败官员造成强大的道德压力。另一方面通过加强廉政教育、有效的思想政治工作，使得具有腐败倾向的政策执行人员深深地感受到贪污弱势群体的救助物资，损害弱势群体的权益是一种异常不道德的行为，从而扩大腐败的精神和道德成本，使他们及时悬崖勒马，拒绝腐败行为的发生。

(二)保证执行人员的反腐收益

1.提升拒腐的经济收益。在推动社会救助政策执行、实现廉洁目标的过程中，单纯依靠惩罚的反腐败机制是难以对行政官员造成全面约束的，通常西方国家会通过提高薪酬待遇的方式来达到反腐的目的。但是，公务员长期以来的低薪，公务员的边际贡献与边际报酬的工资水平不对等，使公务员产生了消极挫败感[19]，因此，我国社会救助领域的反腐败实践需要靠进一步推动政策执行人员的激励机制发生作用，在制度上维护执行人员的合法权益，制定合理的执行人员薪酬制度，并与激励制度有机结合起来，使执行人员的培训、奖惩、升迁、退出等机制得到规范，将提高政策执行人员的预期收入、防止执行人员之间工资差距过大、完善执行人员社会保障等措施作为新时代社会救助系统工作人员薪酬体系改革的重点，形成明确的腐败严惩、拒腐奖励的政策导向，促进政策执行队伍的良性发展。

2.增加防腐的精神激励。人的精神世界对人的行动具有导向作用。当前我国腐败频发在一定程度上是与思想教育的弱化有关。20世纪80年代以来，伴随着经济改革的过程，社会上一定程度出现了“信仰危机”[8]。因此，除了物质褒奖之外，社会救助政策执行人员还要加强修养，只有培育人道主义精神，把公共精神延伸到政策执行的日常工作当中，才能更好地实现社会救助工作公平、公正与和谐。一方面，必须从理想信念、道德情操着手，引导社会救助政策执行人员培养大爱情怀，以正确的世界观、人生观和价值观形成良好的精神世界，从而影响其行动。另一方面，要对社会救助政策执行中表现出色的工作人员予以表彰奖励，加大模范事迹宣传，引导社会舆论，激励公职人员自觉形成良好的形象，营造良好的社会认同环境，推动廉洁的行政文化覆盖社会救助全过程。

四、结语

自20世纪90年代以来，我国形成了较为完备的社会救助政策体系，在社会救助的最低生活保障、临时救助、大病救助以及受灾救助等方面取得了明显的成绩。我国目前反腐工作的整体进展和态势也向着良性的方向发展，绝大部分国家公职人员能够在职责范围内行使公共权力，营造了和谐、廉洁的行政文化氛围。然而在社会救助领域，行政人员尤其是基层行政人员在执行社会救助政策时，由于趋利性和自利性驱使其执行政策时对腐败行为作出“成本—收益”分析，权衡自身获得利益与否，由此诱发的腐败行为依然屡见不鲜，从而造成了社会救助政策目标出现偏差、政策执行过程不通畅、救助对象权益受到侵犯等问题。如何规范政策执行人员行为，推进社会福利损失最小化，实现社会救助的帕累托最优，维护社会繁荣稳定，将是加强法治社会建设、提升社会治理体系和治理能力现代化的一个迫切话题和重要任务。