中国共产党基层协商民主效能发挥的三个环节

袁竞闻

(上海应用技术大学 马克思主义学院，上海 201418)

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中指出：“确保党在新时代坚持和发展中国特色社会主义的历史进程中始终成为坚强领导核心！”[1]党的十九大报告指出：“协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。”[2]38中国特色社会主义已经进入新时代，社会主要矛盾发生重大变化，利益主体更加多元化、利益诉求更加多样化已成为必然。在这一背景下，新的问题不断产生并且大多发生在基层[注]笔者认为，虽然协商民主反对聚合建议，但是聚合建议是理性思考、提炼升华的前奏和条件，实践中须避免止步于单纯简单多数的聚合。，运用协商民主妥善处理新问题显得尤为重要和迫切。基层协商民主应重点聚焦参与、共识和监督这三大重要环节。

一、基层协商民主效能发挥的参与环节

没有参与的民主是形式上的民主，在基层开展协商民主须牢牢抓住参与环节。参与是形成共识的前提和必要条件之一。参与不仅要具有一定数量规模，也要注重质量。因此，协商民主参与应是量与质兼顾的参与，可以从两个方面分析。

(一)实现基于量的广泛参与

习近平总书记指出：“保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。”[2]38基于量的广泛参与包含自下而上的正向参与和自上而下的反向参与。

1.自下而上的正向参与过程。“民主参与是公民教育的最佳方式。”[3]密尔认为参与即教育学习的过程，而主动参与则能实现更优化的效果。正向参与指公民通过一定民主形式直接参与有关自身利益的事务，为参与扩大化提供了可能，在参与过程中会发生两种变化。一是参与有所得，表现在权益得到维护，尤其对相当一部分纯粹为保护自我利益而进行问题性参与的公民来说，是争取保障自身基本权益的合法民主路径；二是参与有所学，表现在技能得到锤炼，包括对话、引导、决定、辨析等必要技能，还有谦让、移情、冷静、包容等美德技能，避免使用简单粗暴的方式解决分歧。同时，通过民主参与进一步激发了公民参与民主的兴趣，增强了公民民主参与的动力，促使他们追求参与并乐在其中，实现参与的正当进行和持续扩大。

2.自上而下的反向参与过程。“互动过程是参与得以扩大的必备要素。”[4]反向参与指党政机关通过一定民主形式主动参与有关管理的事务讨论。参与方向的调转，是特定责任要求党政机关完成从用权于民到给权于民的实践过程转变，目的是与民众沟通、收集智慧及整合意见并上升到政策制定和推行。但是反向参与又如何实现参与扩大呢？一是通过调查研究，党政机关工作人员主动走出大楼，广泛、持续地深入基层深入实地参与调查研究，可以联系更多群众，突破少数参与的封闭式局面，转变为开放式多数参与，创新扩大参与的方式，避免参与规模不足。二是通过征集意见，民意是现代民主跳动的心脏，关注民意才能拥有牢固的民主基础。民主程序通过征集大量弱势者的意见，把更多群体吸纳进来，避免聚集矛盾、深藏矛盾、隐蔽矛盾以及矛盾再发生等隐患，有助于实现参与扩大和加强参与者双方互动。比如，随着生活条件不断提高，越来越多的家庭拥有了属于自己的汽车，这使得出行变得更方便，但同时也遇到了停车难的问题，尤其是小区内的停车难问题更为突出。以上海长宁区新泾镇下辖的淞虹公寓停车位问题为例，该公寓有车一族停车问题多年来始终难以解决。为解决这一难题，该区政协组建了“委员履职在新泾”活动小组，深入进行调研。一方面，实地了解淞虹公寓有车族停车难的问题；另一方面，走访周边企事业单位，了解其内部停车位负荷情况。在调查基础上，遵循共享发展理念，小组提出把辖区内某些单位能够调剂的停车位通过试行错峰共享停车位的办法调剂给居民使用。在帮助解决停车难问题的过程中，该区政协组织发挥了专门协商机构作用，精准施策，通过“实地调研+协商民主”方式解决了淞虹公寓多年悬而未决的居民停车难问题，体现了协商的价值，从而助力基层之治。

(二)实现基于质的有效参与

进入新时代，人们对美好生活需要日益增长，对于依法享有权利的追求，更多地表现出由物质转向精神的需要，尤其是对民主参与的需要。理想的民主参与不仅包含平等开放的参与，还包含长效持续的参与[5]。

1．平等开放的参与过程。平等参与就是对等维护话语力量，保障对话权利，是保证参与准入公平以及展开正常对话的源起环节。在西方公民陪审团以及类似协商民意测验的协商形式中，都能够反映出平等是协商民主的主要特征，同时也是其重点追求的目标[6]。协商民主的参与若没有平等保证，就是无源之水、无本之木。一是协商民主过程必须保证平等参与。包括参与准入公平，即准入条件上的一致性，“不管他们在社会上是贤达名流还是贩夫走卒”[7]，身份差异和权力差异不能成为禁止参与的标准来限制人们的参与行为；也包括展开正常对话，即对话上公平对待，能力差异和资源差异不能成为排斥和轻视的理由，对他人提出的见解看法不能带有先入为主的观念。总之，地位平等是参与者须得的权利，促进主体间平等协商也是各主体在讨论过程中避免被边缘化的保障[8]。二是协商民主过程中贯穿程序公开，最直观地体现开放透明的协商精神。哈贝马斯曾言：“公开性是法的内在价值，也是协商民主基本要求之一。”[9]如浙江宁波宁海县出台了《宁海县村级权利清单三十六条》，将村级干部的权力范围进行公开协商并做规定限制，做什么、怎么做、谁来做等类似信息被详细列举并公开告知[10]。此举让村民享有了知情权，避免了不必要的质疑，同时对村级干部的权力进行监督，使村干部和村农形成利益共同体，防止产生“塔西佗陷阱”现象。开放透明公开的做法，一方面对应外部，即通过透明化计划、准备、讨论及反馈等重要过程，让选择的信息能够公开共享，避免信息不足及不对称，从而让公众借此做出明确的选择；另一方面对应内部，即以公开形式落实统一规则下目标追求的理念，同时让外部进行共同监督，无形中要求参与者合理论证自己的行为和理由，而不是通过其他不正当手段，借此排除内部干扰，从而实现民主的有效参与。

2．长效持续的参与过程。长效持续意在实现预想效果并长期确保正常运行，实现从“众意”到“公意”的共识目标，再实现从“公意”到“在意”的再次参与。一是从“众意”到“公意”：利益与观点的冲突会造成参与者之间的矛盾，但是在一定制度框架内，可以限制矛盾扩大的空间，为之后在参与中聚合建议带来可能[注]本文所涉基层主要指乡镇、街道社区及以下单位组织。。通过规范参与制度，将参与者的建议、偏好进行分类归属，尽可能体现包容性，聚合建议则为最后提升质量做了铺垫，将分类归属的建议让参与者进行再讨论，即对纳入讨论的建议、观点进行精炼，既能让参与者视野更加开阔，也能使其得到更多更好的观点，做到有效的质量提升。具有质量的参与更容易得到多数参与者的肯定，从而使“众意”成为“公意”。二是从“公意”到“在意”：参与长效与否，除了实现预期功能，还要看参与者是否“在意”参与行为本身，是否愿意再次或多次参加协商民主。“公众愿意积极参与社会生活、表达意见以及表达多少在很大程度上还取决于政府对参与结果的重视程度及其回应程度。”[11]政府对参与结果的重视程度及其回应程度越高，公众参与积极性越高，其内在驱动力越大，容易在参与过程中获得足够信心和兴趣，把参与看作是一件没有压力、非常正常的事，并享受参与这一行为，借此从观念、心理以及实践上都为开展再次或多次的协商参与做好有效规范的舆论准备，从“公意”到“在意”间埋下发芽的种子。

综上，基于量的广泛参与和基于质的有效参与是基层协商民主的重要环节，是共识形成的前提和必要条件之一(见图1)。

图1 参与环节的两个方面

二、基层协商民主效能发挥的共识环节

习近平总书记强调：“有事多商量、有事好商量、有事会商量，通过协商凝聚共识。”[12]共识使协商民主结果的落实成为可能，其对于参与主体增加认同性也有很大帮助，形成共识需要兼具理性及感性两重因素，其中，理性因素是由现实利益所决定的，感性因素是由潜藏于内心的情感所左右的。

(一)基于理性导向的利益共识

差异的存在具有普遍性，正因为有差异才需要相互协商，解决由差异所引发的矛盾是协商民主价值功能的体现。塞拉·本哈比主张，把我们的差异带上公共舞台，通过公共讨论进行修改，其是协商民主的最终目标[13]。解决差异的关键在于产生合作，而合作的中心在于形成利益一致的共识。“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”[14]但是，强调一致，并非强调等价交易或牺牲某一方利益，而是意指在理性导向下进行审慎的权衡与选择。

公民具有的自利性与自利选择。公民明白什么选项对自身来说是最有利或损害最小的，这是形成共识并做出选择的前置条件。这种自利性并非是单纯意义上的自私利己主义，所以并不需要对这种自利性加以诟病，而是要理性地看待它。其一，自利性是人的自然本能。英国前首相帕默斯顿曾经说过：“没有永恒的朋友或敌人，只有永恒的利益。”说明自利性是永恒的人的本能，正应了亚当·斯密提出的“理性经济人”观点。他们追求方案中的制高点，使利益最大化的可能性得以增加。假定在一场制定公共决策的会议中，参与者的个人选择都将以选票形式来表示，那么很自然地参与者就会提出或赞成使自己利益最大化的提议，不论这个提议是否对公共决策有利，也不论这个提议是否会损及他人利益。正如密尔所认为，投票者会选择对自己有利的选项，而不会是对公共有利的选择[15]。其二，自利性本质是个体对自我理性把握的有限性。既然是有限的，就说明这个限度可以被量化，可以被改变，可以在更广泛的、公共利益的背景下考虑自我利益的实现，借此整合协商过程中的多边意见，形成多边同意的共识。以环境协商事件为例，截至2018年3月，我国已建成PX项目共18个[注]参见国家石油和化工网：http:∥www.cpcia.org.cn/html/16/20184/169568.html. PX，即对二甲苯，属于芳烃的一种，是化工生产中重要原料之一。。芳烃产能影响国家战略发展以及社会经济增长，从整体和长远来看，适量PX项目好处甚多。但是，近年来，我国厦门、宁波、南通、昆明、漳州、茂名等市先后发生过针对PX项目的事件，其中非理性行为占据多数，原因在于相关方无法达成利益上的一致，合作共识也就无从谈起。共识无法形成的原因在于对PX项目知识的缺乏，产生一定程度的恐惧，加上谣言传播，导致相关利益个体的有限理性产生“扩大效应”。福建厦门PX项目则通过反复座谈协商形式协调个体与整体利益，充分综合地把相关观点、解决的可能方案摆到台面上，实现处理争议时的互惠性，劝说理由能够不触碰双方的利益底线，最终对该项目进行迁建达成共识。这说明，理性的有限性虽然客观存在，但也有权衡利益和审慎弥补的可能性，基于“理性推动共识”并非以损害消减个体利益为条件，而是通过利益一致将个体与整体拉近的理念，找到暂时利益和长远利益间的均衡点、个体利益和整体利益间的共识点，从而形成利益共识的中心点。

(二)基于感性导向的情感共识

虽然人在多数时候是理性的，但是每个人都一定会理性地选择对自己有利的选项吗？甘贝塔提出对话中的大男子主义——“Claro!”，即明知对方的选择能够带来好处，却固执己见认为对方有阴谋或碍于面子而驳斥并拒绝对方的提议[16]。斯托克斯则提出虚假认同，即维持自尊体面而形成一个与之利益相反的认同选择[17]。这些观点共同的前提是进行选择的主体都能分辨出什么是有利的选项，但是最终基于情感抵触而做出了非理性选择。因此，人也是感性的，消除情感抵触的切入点就在于激发人们的同理心。

公民具有的同理心与整体选择。公民具有宽容与移情的能力，这是主体之间相互信任以及避免情绪抵触的依据。社会中存在的各种差异在客观上决定了互动的重要性，互动在一定程度上拉近了各主体之间的情感距离，对于信任的形成有重要意义。其中，宽容与移情是促进互动的动力，宽容有助于克制自我情绪，能够给予对方提出观点的机会；移情则有助于增进共同感受，能够给予自己换位思考的可能。基于交换情感的对话性过程而达到相互理解的活动，对激活公众的德性、责任和群体意识有重要的推动作用。协商不是强制性的，而是自发性的；协商不是同质性的，而是异质性的，仅仅依靠习俗行为、约定行为等非制度性的信任构建方法不具备实现宽容与移情的条件。而互动行为既能够满足自发性这一特点，也能够契合异质性的前提，同时能够满足在有限时间内实现信任构建的需要。齐美尔认为，互动是信任构建形成的出发点，正是互动行为在复杂的人与人关系中编织出了一张互信网[18]。信任是“对其他人的连续性及客观世界的信任”[19]，即对于他人信念的期望。根据肯尼思·克洛克阐述，只要一方开始了不信任，那么不信任的恶性循环就会启动[20]。不信任会通过互动传播得以强化，同样地出于主体间的信任也会通过互动传播获取相互支持。集体行动大多依靠信任，否则交易成本将变得非常昂贵，无论是说服别人、寻求帮助还是修正观点等行为都不容易获取对方的支持。在这方面，浙江台州温岭市民主恳谈会走在了前头。从1999年以来，搭建了村民恳谈、劳资双方恳谈、年度参与式预算恳谈、基层干部群众协商沟通、机关市民协商沟通等多种恳谈会的重要平台。借此平台实现了“官官、官民、民民”等参与主体之间信息分享、互动交流、协商对话的可能，进而在连续的历史演进中、持续的对话过程中产生互动与信任。“信任别人的人总是持续合作，不管团体中他人的行为如何。”[21]情感使合理性成为可能，提高了人们志愿互动的一致意愿，提高了人们的归属感和凝聚力，从而有益于获取其他主体对共识形成的支持。

综上，基于理性导向进行审慎权衡选择形成的利益共识与基于感性导向消除情感抵触形成的情感共识，使协商民主过渡到决策环节成为可能(见图2)。

图2共识环节的两重因素

三、基层协商民主效能发挥的监督环节

监督环节是现代民主社会政治运行机制中的重要环节，对执政党及政府手中的权力正确使用和约束起到重要作用。对于协商民主而言，通过监督对民主行为进行控制，有助于引导和规范公民参与相关活动，最大化保证协商实施的公平、公正化及合法、有效性，实现协商民主公共利益最大化的目的。

(一)协商民主中的立体化监督

习近平总书记强调：“人民群众是社会主义协商民主的重点。”[22]78因此，协商民主公平、公正化及合法、有效性的有序运行，就需要建立在参与协商的公民进行立体化监督的基础之上。

1.存在于组织协商者与参与协商者之间的垂直监督。组织协商者为使协商对话顺利开展并朝正确方向发展，会采取直接干预和管控的行为，该行为偏向于“硬”监督,“硬”监督的运行从两个方向展开。一是从组织者到参与者的方向。将监督融入协商对话、交互和说理的过程之中，如果该过程出现偏差或者往相反方向发展，组织者应该直接干涉、中断过程并重新调整参与者的参与状态，给他们循序考虑、回归理性的空间，此举有助于提升协商结果的科学性。此外，在对结果的产生与选择上可以进行“二次把控”，既可以用持续提出建议的假设方式来推敲当前结果的思维漏洞，也可以用多轮协商的实验方法来检测出当前结果的操作缺点，做到既遵从众人意见又得到“更好的观点”。二是从参与者到组织者的方向。“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”，参与者知无不言，以主动反馈的形式进行提议，协商组织者出于成功实现协商的需要,主动自愿地接受监督协商。

2.存在于协商参与者中的各主体之间的平行监督。平行监督更偏向于“软”监督，是存在于参与者之间的监督，具有非强制性的特点，通过相互监督来产生软约束。通过在协商过程中的间接引导和相互监督，提供一种能够相互制约协商行为的边界，并进一步形成一种制衡状态。通过协商交流、提出建议的监督方式，更符合协商民主的实际要求，协商交流中多数协商主体为了维持自身在对话中的正义性，即使是出于私利，也要陈述理性的观点并以负责的态度回应协商议题，从而达到相互制衡并约束私利的作用，增进协商个体间的认同与自觉性。

3.存在于组织协商者与协商参与者外部的监督。把协商样本、流程、结果等公布到网络媒介上，把协商决策与外界联通，通过媒介公示接受更多群体的监督，增强了信息的开放性，意见和信息的多元传播也突破了限制。更多人也可以借助媒体发声，更容易参与其他地区的协商事务，化身为正面参与协商民主的中坚力量。比如，浙江台州纸媒“民情365”栏目，通过“固定栏目+动态栏目”结合的方式，将协商议事过程中参与者行为加以呈现，形成外部无形的监督，有利于参与者在对话过程中克制负面情绪，对协商民主中不良行为、不当决策具有一定的约束和纠正作用，从而保证协商公平有效性。

(二)协商民主中的过程化监督

“民主是一件人工制品”[23]，是有监督的国家权力，需要在实施的各环节作出评价、提出意见、不断改进，予以过程化监督方能维持并优化民主的效果，协商民主不外如是。“完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制”[22]293，通过在协商各关键节点置入监督行为，形成过程化监督，对整个协商过程具有纠偏作用，从而保证协商民主真实、有效。

1.协商样本选择过程中的监督。随着市场转型和社会发展，利益主体“多元”化与利益诉求“差异”化共存，由此产生的主体差异化现状成为样本选择中必须要面对的情况。这种差异化对协商样本选择提出要求，比如协商样本选取条件是否全面、选取产生方式是否合理；初步选取后协商样本是否全员参与民主协商，还是应用代表机制选出部分代表进行协商；复选协商样本代表的产生标准界定是否具有合法性，代表的覆盖面是否广泛等，这些都需要置入监督程序。

2.协商内容选择过程中的监督。协商内容就是协商议事的主题和议题，对于议题选择需要满足几个条件：一是覆盖面，内容选择要密切关联协商主体利益要求，要把是否能较全面反映主体的意志和利益作为条件。二是导向性，要重视群众的呼声和关心的实际问题，寻找既务实的又能调动人们兴趣的主题和议题，真正使群众感受到在协商过程中维护了自身的合法权益。三是相关性，要从各地的实际出发，协商内容选择要与当前的地区发展紧密挂钩，争取发挥地区优势又能协调各方。四是真实性，协商前确定的主题和议题要与协商中讨论的主题和议题尽量一致，以前后一致性保证协商真实性。这些条件达成都需要有人进行监督。比如，甘肃兰州先锋路街道的“1+6+X”模式[注]“1”即1个主席，以街道党工委副书记为主席；“6”即6大成员，包括街道政协委员、法律工作者、群众代表、经济组织代表、社会组织代表和其他参与方；“X”即不固定成员。，设立了民主议事台账制度，在议题收集和确定、议前调研、议事等流程都设立了台账，并对其进行公开公示，使基层协商民主得到过程化监督，很好发挥了基层协商民主效能。

3．协商环境维持过程中的监督。平等、公正环境是协商民主的“天性”，也是其基本原则和要求。要做好对协商民主运行中的公平维持的监督。利益主体“多元”化与利益诉求“差异”化共存，使主体产生差异化，这种差异化将协商参与者这一整体区分开来，并形成了少数者和多数者，少数者和多数者如何实现平等合作成为现实难题。因为两者间的合作经常受到少数服从多数惯例的影响，在这种影响下进行协商并产生的“多数共识”并不牢靠，这种共识是建立在对少数派利益剥削基础之上形成的，对少数人利益的轻视，反倒可能产生“派系冲突式”[24]的对立。为了避免此类情况，增加协商民主的效能，可以通过监督多元主体行为，致力于参与、对话与合作，避免简单多数的对话原则。比如，2014年《中国(上海)自由贸易试验区条例》起草制定，经过立法协商形成了2.6万字的立法修改建议。其中，多元主体经过协商参与立法，能够凝聚对立法结果的认同，同时可以有效避开“城管式治理”[25]的尴尬处境，不但恰当地回应了多元主体的需求，而且公平协调了公众间的合理需求。

(三)协商民主中的规范化监督

协商民主的实践成果多样，完成了从理论研究到实践研究的跨越，内含了丰富的操作经验。在这个基础上，需将协商民主实践研究与经验总结并行融合，“注重实践经验提炼总结，并适时上升为制度规范”[23]299，从而使一般经验转化上升为具有指导作用的理论，再将这种理论固定下来成为科学范本。科学范本包含一种常态的工作方法、模式或者制度意味，范本本身就被赋予规范性，这种规范性规避了因领导人以及实施者的看法和关注点改变而改变的情况，避免协商实践中权力被滥用，不至于使协商民主产生中断、倒退的现象。

近年来，我国的协商民主形式有了大量的创新和丰富，多具有自发性、动态性的实践特点，通过长期在实践中探索开拓、总结积累，部分地区的协商民主逐渐呈现科学化、稳定化的特征。以浙江台州温岭市为例，松门镇的决策民主恳谈、泽国镇的协商民主恳谈、箬横镇的预算民主恳谈等不断得到发展和完善，经过提炼并总结出大量的实践经验，形成典型的浙江“温岭模式”。尤其是浙江温岭“民主恳谈”，该模式之所以能够长期存在并成为协商民主研究的热门实践案例，是源于许多中外专家学者的参与，将“恳谈经验”加以总结、不断提炼，转化成“恳谈规律”并上升为“恳谈模式”，最终将其协商模式固定下来，形成科学范本。随着协商民主实践的推广和传播，在沪、川、滇等地区也出现协商实践模式化的成功案例，其中具有代表性的有上海市“三会模式”[注]有徐汇区漕河泾社区实施的“社区居民听证会”“社区居民协调会”“社区居民评议会”三会制度； 还有卢湾区实施的“决策听证会”“矛盾协调会”“政务评议会”三会制度等。、四川省“白庙模式”及云南省“盐津模式”等。模式化做法，实现了将感性认识上升到理性认识，将实践所得上升到理论范本的目的，得到了规范化的、具有指导性和稳定性的协商模式，从而为监督作用的有效发挥奠定了坚实的基础。

综上，基于组织协商者与参与协商者、协商内部与外部，针对协商样本、内容与环境选择等要素，形成立体化、规范化及过程化的监督(见图3)。

图3 监督环节的多位路径

四、结语

中国共产党成立100年来，领导全国各族人民接续奋斗，已实现第一个百年奋斗目标，正迈向全面建成社会主义现代化强国第二个百年奋斗目标的新征程。中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾发生变化，新问题、新情况随之产生，且多数发生在基层。“基础不牢地动山摇”，因此“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”[1]，运用好协商民主处理基层新问题、新情况就显得更为重要和迫切。实践中，要紧紧抓住参与、共识和监督基层协商民主三大重要环节，充分发挥其重要作用，着力解决人民群众“急难愁盼”问题，在推动实现最大公共利益的同时，助力国家治理现代化建设进程，在奋进第二个百年奋斗目标新征程中，展现社会主义协商民主的独特优势，更好地发挥基层协商民主效能。