南南合作视域下中国开发性金融国际化发展研究*

崔守军，焦玉平

一、问题的提出

近年来，中国开发性金融发展势头迅猛，以中国国家开发银行(CDB，以下简称“国开行”)、中国进出口银行(EIBC，以下简称“进出口银行”)等为代表的金融机构在全球开发性投融资领域扮演了日益重要的角色。在“一带一路”建设中，源于中国的开发性融资成为推动基础设施互联互通和发展战略对接的关键驱动力，推动了南南合作的深入发展和全球发展治理的变革完善。

中国开发性金融国际化发展在取得引人瞩目的成就的同时，也冲击了西方大国固有的领导地位，引发部分西方官员及学者的顾虑与猜忌。归纳起来，有两种代表性观点。第一种观点将开发性金融贷款指摘为中国推行“债务陷阱外交”(Debt-trap Diplomacy)的工具。2020年1月，美国时任国务卿蓬佩奥称，中国开发性金融贷款导致拉美国家陷入“债务陷阱”危机，加深了这些国家对中国的“非对称性依赖”。(1)US Embassy in Costa Rica, “Secretary Michael R.Pompeo and Costa Rican President Carlos Alvarado at a Press Availability”, January 21, 2020,https://cr.usembassy.gov/secretary-michael-r-pompeo-and-costa-rican-president-carlos-alvarado-at-a-press-availability/.这种观点认为，中国向他国基础建设进行了大量投融资，加剧了接受国的债务负担，并在其无法偿付债务后要求以主权性战略资产相抵。例如，中国向斯里兰卡基础设施建设进行了大额融资，在债务违约后，斯里兰卡政府决定将汉班托塔港口的管理权移交给中国公司，该项协议被解读为威胁到了斯里兰卡的主权。(2)Kai Schultz, “Sri Lanka, Struggling with Debt, Hands a Major Port to China”, The New York Times, December 12, 2017,https://www.nytimes.com/2017/12/12/world/asia/sri-lanka-china-port.html.但实际上，斯里兰卡外债中的47%是国际主权债务，对中国债务仅占10%，且其中大部分是优惠贷款。(3)Umesh Moramudall,“Sri Lanka’s Changing Retationship to Chinese Loans”,The Diptomant,October 23,2020,https://thedipiomat.com/2020/10/Sri-lankas-changing-relationship-to-chinese-loans/.第二种观点将中国开发性金融误读为新一轮“重商主义”的兴起。美洲理事会副总裁法恩斯沃思(Eric Farnsworth)就认为，中国的“新重商主义”(Neo-mercantilism)过度追求出口盈余，损害了他国的利益，具有“掠夺性”。凭借中国开发性银行提供的融资支持，中国企业以高于市场的报价竞标拉美国家的基础设施项目来提高竞争力和成功率，最大化地谋求商业利益。(4)Eric Farnsworth, “The New Mercantilism: China’s Emerging Role in the Americas”, Current History, 2011, 111 (733): 58-59.中国开发性金融“以不公平的方式”加快了中国的经济增长，但是以牺牲全球经济为代价。(5)Robert D.Atkinson, “Enough Is Enough: Confronting Chinese Innovation Mercantilism”, The Information Technology & Innovation Foundation, February 2012, p.7,http://www2.itif.org/2012-enough-enough-chinese-mercantilism.pdf.实质上，该种观点“选择性无视”中国开发性融资为广大发展中国家带来的发展红利，是对事实真相的恶意歪曲。

尽管有部分西方学者蓄意夸大和抹黑中国海外开发性金融的负面效应，但仍有相当多的学者对中国海外贷款秉持客观中立的立场。例如，澳大利亚洛伊国际政策研究所(Lowy Institute)的研究称，虽然中国庞大的贷款金额有可能会对借款国构成风险，但现有证据表明，中国并未在太平洋地区蓄意推行“债务陷阱外交”。(6)Roland Rajah, Alexander Dayant, Jonathan Pryke, “Ocean of Debt? Belt and Road and Debt Diplomacy in the Pacific”, Lowy Institute, October 21, 2019,https://www.lowyinstitute.org/publications/ocean-debt-belt-and-road-and-debt-diplomacy-pacific.又如，《日本时报》(The Japan Time)发布的研究报告认为，中国并未在“一带一路”沿线国家实施“债务陷阱外交”，相反，中国一直努力汲取经验、优化贷款模式，竭力满足东道国的真正发展需求。再如，英国《卫报》(TheGuardian)刊文称，一部分西方国家将中国在非洲的贷款视为“新殖民主义”是站不住脚的，对绝大多数非洲人民来说，中国贷款改善了他们的生存环境、增加了就业机会。(7)Nick Van Mead, “China in Africa: Win-Win Development, or a New Colonialism?” ， The Guardian,July 31, 2018,https://www.theguardian.com/cities/2018/jul/31/china-in-africa-win-win-development-or-a-new-colonialism.塞内加尔总统马基·萨勒(Macky Sall)也认为，中国为非洲提供了大量超过25年、甚至更久的低利率超长期融资，不仅促进了当地基础设施建设，更是向广大非洲国家传递了中国的技术和经验，对改善民生至关重要。(8)Atlantic Council, “Transcript: Investing in Africa’s Future, a Conversation with African Presidents”, October 16, 2020,https://www.atlanticcouncil.org/commentary/transcript/transcript-investing-in-africas-future-a-conversation-with-african-presidents/.

针对西方舆论中的争议性观点，究竟应如何认识中国开发性金融国际化发展的现状与本质？又该如何看待其产生的国际影响？本文旨在聚焦上述问题，从学理上厘清中国开发性金融国际化发展的现状与态势，深入剖析其固有的南南合作本质与特征，探究其对推动可持续发展和全球发展治理变革的成效与影响，这既有利于破除西方对中国开发性金融的误解，也有利于进一步服务“一带一路”建设的推进，具有重要的理论与现实意义。

二、中国开发性金融国际化发展的态势

开发性金融(Development Finance)是以国家信用为背书，以市场业绩为路径，以中长期投融资为载体的运作模式，其目的是贯彻主权国家政策，实现政府发展目标，促进社会经济发展，具有长期性、可持续性和微利性。作为政策性金融的深入和发展，开发性金融推动了金融市场和制度建设，将巨大的融资优势与市场组织协调优势相结合，在服务政府发展、提供公共产品、弥补市场失灵、优化社会资源配置、熨平经济周期波动等方面发挥独特的优势和作用。(9)陈元：《改革的十年，发展的十年——开发性金融实践与理论思考》，《求是》2004年第13期；陈元：《发挥开发性金融作用、促进中国经济社会可持续发展》，《管理世界》2004年第4期。与商业性金融仅强调利益获取和政策性金融更重视政府财政融资补贴不同，开发性金融更注重发挥国家与市场的协调共进作用，是对商业性和政策性金融的超越和发展，也是经济金融体系中不可替代的重要组成部分。中国开发性金融国际化发展具有前瞻性、战略性和开放性，是新时期中国金融“走出去”的有生力量，在推动中外经济融合发展方面扮演了重要角色。(10)倪经纬：《中国开发性金融“走出去”战略研究》，中国经济出版社，2018年，第16页。

中国开发性金融的国际化发展是中国经济金融体系适应全球化发展的必然要求。从时间上看，中国开发性金融迅速崛起于2008年国际金融危机之后。长期以来，以布雷顿森林体系为核心、七国集团为载体，世界金融治理的主导权一直掌握在西方发达国家手中，中国在世界金融治理体系中处于“边缘化”地位。受2008年国际金融危机及随后欧债危机的冲击，西方发达国家在全球金融治理上乏善可陈，对外投融资能力迅速下降，给中国开发性金融走向世界舞台的中央提供战略契机。在“走出去”战略加快推进的大背景下，依托巨额外汇储备的资本优势和基础设施投融资中积累的经验优势，中国在开发性金融向发展中国家和新兴市场再平衡的进程中发挥了重要作用，在全球金融体系中的地位日益凸显。尤其是2013年“一带一路”倡议提出后，作为“五通”之一的“资金融通”成为加快推动基础设施互联互通和人类命运共同体建设的关键一环，中国开发性金融国际化发展获得新驱动力。2017年5月，中国国家主席习近平在“一带一路”国际合作高峰论坛演讲中强调，推动“一带一路”高质量发展，“应重视投资和融资合作，支持扩大相互金融市场开放，鼓励开发性金融机构发挥重要作用”(11)习近平：《在“一带一路”国际合作高峰论坛圆桌峰会上的闭幕辞》，《人民日报》2017年5月16日。，服务“一带一路”建设成为中国开发性金融“走出去”的责任担当。

资金筹措是解决发展问题的关键钥匙。“一带一路”沿线国家多为发展中国家，经济发展愿望强烈但资本积累不足，在基础设施建设、能源资源开发和产业发展等领域存在巨大融资缺口，这些项目建设周期长、资金需求大、投资回报率低，仅靠源于南北合作框架下的发展援助资金远不能满足发展中国家经济可持续发展的需求。联合国研究报告显示，为落实2030年可持续发展议程，全球31个低收入国家和51个中低收入国家每年仍面临1.4万亿—3万亿美元的资金缺口。(12)The United Nations Association-UK, “Filling the Finance Gap”, June 19, 2019,https://www.sustainablegoals.org.uk/filling-the-finance-gap/.然而，目前来自经合组织(OECD)的官方发展援助(ODA)资金每年仅有约1 500亿美元(13)OECD, “Net ODA Data”,March 10,2021,https://data.oecd.org/oda/net-oda.htm#indicator-chart.，远不能填补发展中国家面临的“资本鸿沟”。基于南南合作的发展认知，中国开发性金融秉承相互尊重、平等合作、互利共赢的发展理念，以国家信用为依托、市场运作为手段、微利保本为原则，为“一带一路”沿线国家提供长期、大额、稳定和低成本的融资支持，在西方“存量”援助资金之外，以有效的“增量”筹资安排助推“一带一路”沿线国家摆脱发展困境。

中国开发性金融的国际化发展主要体现在两个方面。第一，中国开启以国开行和进出口银行为主体、以基础设施和能源开发为主要类型的全球融资模式。美国波士顿大学全球发展政策研究中心(Global Development Policy Center)的研究认为，国开行和进出口银行向发展中国家提供的贷款数额已达到世界银行的水平。(14)Kevin P.Gallagher, “Opinion: China’s Role as the World’s Development Bank Cannot Be Ignored”,National Public Radio, October 11, 2018,https://www.npr.org/2018/10/11/646421776/opinion-chinas-role-as-the-world-s-development-bank-cannot-be-ignored.尤其是2008年之后，国开行、进出口银行已经向非洲、拉美等国家提供了逾3 000亿美元的开发性融资贷款。(15)基于波士顿大学中拉金融数据库(China-Latin America Finance Database)和约翰·霍布金斯大学中非研究中心(China-Africa Research Initiative)披露数据的加总测算。参见Kevin P.Gallagher, Margaret Myers, “China-Latin America Finance Database”,March 21,2021,https://www.thedialogue.org/map_list/；Johns Hopkins University, China-Africa Research Initiative, “Interactive Database of Chinese Loan Commitment to African Governments (2000-2018)”,March 21,2021,https://chinaafricaloandata.org/.第二，中国积极领导筹建、参与多边开发银行业务，大力推动双边与多边融资的互促发展。2015年由中国参与建设的金砖国家新开发银行(NDB，以下简称“金砖银行”)在上海启动运营，金砖国家包含了超过全球40%的人口和20%的GDP，该银行的成立对全球金融治理体系的变革与发展产生重大影响。同年12月，亚洲基础设施投资银行(AIIB，以下简称“亚投行”)正式成立，这是首个由中国倡议成立的多边开发性金融机构。亚投行秉承开放包容的合作理念，旨在推动国际金融秩序框架内的多边金融合作，是对现有全球性和区域性多边金融机构的有益补充。(16)舒建中：《亚洲基础设施投资银行与国际金融秩序》，《国际关系研究》2015年第4期。此外，中国还积极参与非洲、亚洲和拉丁美洲的多边开发银行业务。例如，早在1985年，中国就加入了非洲开发银行(AfDB)，2008年国开行和进出口银行分别与其签署了谅解备忘录。1986年，中国正式加入亚洲开发银行(ADB)，目前中国是该行开发性融资和“知识共享计划”(Knowledge-sharing Initiatives)的主要贡献者。(17)Asia Development Bank, “Asian Development Bank and the People’s Republic of China: Fact Sheet”, May 2020,https://www.adb.org/publications/peoples-republic-china-fact-sheet.1993年中国向泛美开发银行(IDB)提出加入申请，2008年10月泛美集团以99%的赞成票接纳中国为其新成员国。2009年1月中国正式加入泛美开发银行，成为该行第48个成员国。(18)温源：《中国加入泛美开发银行集团》，《光明日报》2009年1月14日。泛美开发银行成立于1959年，是世界上历史最久、规模最大的地区性金融组织，加入泛美开发银行为中国利用多边融资手段拓展西半球市场开启新机遇。

从地域上看，中国开发性融资主要集中在拉丁美洲、非洲等发展中地区。据美国波士顿大学全球发展政策研究中心和美洲对话组织(IAD)联合开发的中拉金融数据库(China-Latin America Finance Database)数据显示，2005—2019年间国开行和进出口银行已向拉美地区提供了1 370亿美元的贷款承诺，获得贷款排名前五的国家分别是委内瑞拉(622亿美元)、巴西(289亿美元)、厄瓜多尔(184亿美元)、阿根廷(171亿美元)和特立尼达和多巴哥(27亿美元)。(19)Kevin P.Gallagher, Margaret Myers, “China-Latin America Finance Database”, Inter-American Dialogue,March 21,2021,https://www.thedialogue.org/map_list/.约翰·霍普金斯大学中非研究中心(China-Africa Research Initiative)披露的数据表明，2000—2019年间中国共计向非洲贷款1 530亿美元，其中交通运输、能源和开采行业是重点领域，分别获得466亿美元、380亿美元和184亿美元融资。(20)China Africa Research Initiative and Boston University Global Development Policy Center, “Chinese Loans to Africa Database, Version 2.0”,March 21,2021,https://chinaafricaloandata.bu.edu/.

从领域上看，中国开发性金融主要流向能源和基础设施。据波士顿大学全球发展政策研究中心中国全球能源贷款数据库(China’s Global Energy Finance)的数据显示，2000—2020年间国开行和进出口银行向全球能源领域提供了逾2 500亿美元的开发性融资(21)Kevin P.Gallagher, “China’s Global Energy Finance”, Global Development Policy Center,April 15,2021,http://www.bu.edu/cgef/?lang=en#/all/Country.，使得全球开发性融资的总额增加一倍，中国向发展中国家提供的能源融资金额已超过西方国家主导的多边开发银行的总和。(22)Kevin P.Gallagher, Rohini Kamal, Junda Jin, Yanning Chen, Xinyue Ma, “Energizing Development Finance? The Benefits and Risks of China’s Development Finance in the Global Energy Sector”, Energy Policy，2018, 122: 314.国开行是中国最大的开发性金融机构，基础设施是其对外融资的首要领域。波士顿大学全球发展政策研究中心报告显示，截至2014年底，国开行的未偿还贷款余额中基础设施占53.3%，主要集中于电力、高速公路、铁路等公共基础设施等领域。(23)Yongzhong Wang, “The Sustainable Infrastructure Finance of China Development Bank: Composition, Experience and Policy Implications”, Boston University: Global Economic Governance Initiative Global Economic Governance Initiative, 2016, 5: 14.

2017年以来，中国在全球开发性融资中所占的比重有所下降。2017—2019年间国开行和进出口银行向拉美地区贷款总额为95亿美元，而仅在2016年中国就向拉美地区提供了126亿美元贷款。(24)Kevin P.Gallagher, Margaret Myers, “China-Latin America Finance Database”, Inter-American Dialogue,March 21,2021,https://www.thedialogue.org/map_list/.2017—2019年，中国全球能源开发性融资也呈现出下降趋势，三年共计融资497亿美元，其中2018年和2019年分别仅为103亿美元和82亿美元，低于往年。(25)Kevin P.Gallagher, “China’s Global Energy Finance”, Global Development Policy Center,April 15,2021,http://www.bu.edu/cgef/?lang=en#/all/Country.究其原因，主要是由于近几年海外投融资风险持续增长促使中国政府采取趋于谨慎的风险防范态度。尽管融资规模有所下降，中国仍是全球开发性金融领域最重要的融资来源国。以拉美地区为例，中国在该地区的融资额度削减主要集中在委内瑞拉一国，但在较长一段时间内，中国仍将会是拉美地区最主要的资金提供者之一。(26)Margaret Myers, Kevin P.Gallagher, “Chinese Development Finance ‘Down but Not Out’ in Latin America”, Global Americans, March 30, 2018,https://theglobalamericans.org/2018/03/chinese-development-finance-not-latin-america/.

总的来说，2008年后中国开发性金融的国际化发展备受瞩目。据测算，中国的开发性金融机构——包括国开行和进出口银行已成为全球规模最大、投融资最活跃的开发性金融机构。(27)Global Development Policy Center, “China Development Finance”,April 25,2021,http://www.bu.edu/gdp/research/global-economic-governance/development-finance/chinese-development-finance/.日本外交学者(TheDiplomat)网站刊文称，在过去十年中，中国与其他金砖国家一起向全球基础设施、能源等领域提供大量开发性融资，这彰显出新兴国家在全球开发性金融领域谋求更大话语权的战略默契。(28)Mercy A.Kuo, “The US International Development Finance Corporation and China”, The Diplomat, October 25, 2018,https://thediplomat.com/2018/10/the-us-international-development-finance-corporation-and-china/.

三、中国开发性金融国际化的南南合作本质

“一带一路”倡议是新时期中国对外开放战略，旨在改善全球经济治理体系、促进全球共同发展繁荣(29)《习近平谈治国理政》，第3卷，外文出版社，2020年,第486页。，而广大发展中国家是“一带一路”建设的主要伙伴国，加强与南方国家之间的团结合作是中国对外关系不可动摇的根基。可以说，南南合作与“一带一路”倡议之间关系密切，一方面南南合作为“一带一路”倡议的实施奠定了基础，另一方面“一带一路”倡议的推进又为南南合作提供了新的发展机遇。“一带一路”是以推动参与国经济社会发展为目标的框架性倡议，通过加强互联互通满足南方国家的经济社会发展需求是“一带一路”实施的优先方向，因此“一带一路”已被联合国认可为“21世纪南南合作”的重要组成部分。(30)联合国大会第七十二届会议:《南南合作情况报告》，2017年8月7日，第2页。通过推动基础设施的互联互通来推动国际发展合作、改善国际发展治理是“一带一路”的固有属性，因而有学者认为“一带一路”倡议是一种发展中求合作、合作中谋发展的“南南合作新模式”。(31)张贵洪：《中国、联合国合作与“一带一路”的多边推进》，《复旦学报(社会科学版)》2020年第5期。

南南合作发轫于1955年的万隆会议，是发展中国家发展自觉和自醒的产物，至今已走过60多年的不平凡历程。所谓南南合作，即发展中国家之间在经济、社会、文化、环境和技术等领域展开的合作，通过共同努力共享知识、技能、专长和资源，实现经济和社会发展目标。(32)United Nations Office for South-South Cooperation, “About South-South and Triangular Cooperation”,April 25,2021,https://www.unsouthsouth.org/about/about-sstc/.在实践中，南南合作的核心内容围绕全球经济治理和技术合作两个维度并行展开。在全球经济治理层面，南南合作秉承万隆会议精神，倡导发展中国家在贸易、投资、金融和科技创新等方面开展经济合作，其根本导向是建构更加公平包容的全球经济治理体系，以改善发展中国家经济发展的外部环境。(33)王大为：《从全球治理的层面认识和加强南南合作——展望第三届南方首脑会议》，光明网，2020年2月13日，https://theory.gmw.cn/2020-02/13/content_33552217.htm.以七十七国集团和金砖合作组织为代表的多边合作机制是发展中国家推动全球经济治理体系完善的两大核心平台，而2013年联合国南南合作办公室(UNOSSC)的创立意味着推动广大发展中国家的共同发展已成为联合国的优先议题。2000年联合国首脑会议通过“千年发展目标”(MDG)，就消除贫困、促进两性平等、全球发展合作等八个领域设定可量化、可评估约束的约束性指标体系，并在2015年“千年发展目标”到期后推出“可持续发展目标”(SDG)，以在发展领域持续推动和改善全球治理。在技术合作层面，南南合作聚焦南方国家间的自力更生和“集体互助”，即通过利用官方资金相互开展技术援助项目，其根本导向是提升发展中国家的自主发展能力。1974年联合国发展署(UNDP)设立了推动发展中国家技术合作职能，1978年第一届联合国发展中国家间技术合作大会在阿根廷首都布宜诺斯艾利斯召开并通过《布宜诺斯艾利斯行动计划》(Buenos Aires Plan of Action)，这份里程碑式文件强调技术合作是发展中国家间建立沟通、拓宽合作领域、提高合作效率的重要方式(34)United Nations Conference on South-South Cooperation, “Buenos Aires Plan of Action (1978)”,June 6,2021,https://www.unsouthsouth.org/bapa40/documents/buenos-aires-plan-of-action/.，为发展中国家开展相互技术合作提供行动指南。

近年来，伴随金砖银行和亚投行等多边开发性金融机制的创立，南南合作的重心开始从全球经济治理和技术合作逐步向全球发展治理转移。聚焦“发展赤字”，变革全球发展治理体系，全面落实联合国《2030年可持续发展议程》成为发展中国家的共识。长期以来，全球发展治理被经合组织发展援助委员会(OECD-DAC)所主导(35)李小云：《发展援助的未来：西方模式的困境与中国的新角色》，中信出版集团，2019年，第3页。，全球发展治理结构呈现“金字塔形”垂直等级结构，位于金字塔顶端的发达国家掌握规范的制定权，而位于中端的新兴国家和底端的传统发展中国家话语权严重不足。2008年国际金融危机之后，世界经济增长的重心加速向东和向南转移，从经合组织向新兴经济体转移。发展中国家整体经济实力显著增强，占全球GDP的比重从40年前的25%上升到超过50%，对全球经济增长的贡献率已超过80%，2008年以来中国对全球经济增长的贡献率已超过30%。(36)United Nations, “2020 Handbook of Statistics”,December 9,2020,p.45,https://unctad.org/system/files/official-document/tdstat45_en.pdf.在全球发展实践中，以金砖国家为代表的新兴经济体发挥的作用突出，已成为国际发展合作的重要资金提供方，它们将自身的发展经验、先进技术和专业知识分享给其他发展中国家，在为南南合作注入强劲动力的同时，推动全球发展治理向“橄榄形”结构变迁。

然而，与全球发展合作的实践相悖，有关全球发展治理规范和南南合作议题的讨论却越来越向“官方发展援助”偏离。在西方的话语霸权下，国际发展合作被“窄化”为与西方“官方发展援助”相提并论的一个概念，这是对南方国家间卓有成效合作实践的一种漠视和背离。(37)郑宇：《援助有效性与新型发展合作模式构想》，《世界经济与政治》2017年第8期。“官方发展援助”源于西方的理念与经验，经合组织将其定义为北方国家政府对南方国家提供的赠款或赠与成分不低于25%的优惠贷款。(38)OECD, “Official Development Assistance-Definition and Coverage”,May 28,2021,https://www.oecd.org/development/financing-sustainable-development/development-finance-standards/officialdevelopmentassistancedefinitionandcoverage.htm.“援助”是西方国际发展观中的核心内容，西方学者基于南北合作框架将“援助等同于发展”，其概念界定过于狭窄，不利于国际发展合作的实际开展。事实上，在南南合作实践中，除了传统的发展援助外，由新兴国家提供的开发性融资在国际发展合作中的地位日益突出。在南南合作框架下，中国、巴西和印度等新兴国家向南方国家提供了数额巨大的开发性融资，但却被西方国家排除在国际发展合作范畴之外，这无疑“矮化”了新兴国家对南南合作的贡献和影响。因此，学界呼吁重塑国际发展合作的理念。林毅夫和王燕就认为，传统南北合作框架下的发展合作以“官方发展援助”为主导，在很大程度上排除了南南合作框架内的资金来源，大大降低了诸如开发性贷款、投资、贸易等对国际发展合作的贡献，因此倡导用更具有包容性的发展理念来促进更为多元的国际发展合作。(39)林毅夫、王燕：《超越发展援助，在一个多极世界中重构发展合作新理念》，北京大学出版社，2016年，第5-6页。

“一带一路”将中国发展治理与全球发展治理有机结合起来，坚持“发展才是硬道理”，始终从发展视角看问题，聚焦互联互通，谋求变革和完善国际发展治理体系。(40)孙敬鑫、于米：《“一带一路”助力全球发展治理》，中国网，2021年3月2日，http://www.china.com.cn/opinion2020/2021-03/02/content_77263936.shtml.从本质上看，依托“一带一路”治理平台，中国对外开发性金融合作的实质是在南南合作框架下开展的“新发展合作”，既是对西方发展援助体系的超越和发展，也是新时期推动南南合作向更高水平、更深层次发展的重要牵引力。首先，从认知上看，中国开发性金融国际化始终是在南南合作的整体框架下展开。中国开发性金融机构以构建“新型发展合作”为出发点，谋求国际发展治理体系变革，推动从“援助有效性”向“发展有效性”的转变。(41)郑宇：《援助有效性与新型发展合作模式构想》，《世界经济与政治》2017年第8期。其次，从合作对象上看，中国开发性金融“走出去”的绝大部分地区是发展中国家。基于自身的发展路径和成果，中国不仅能够为东道国提供必要的基础设施和能源融资，更乐于分享自身的工业化和城市化经验，以满足发展中国家的经济社会发展需求。(42)南南合作金融中心：《迈向2030:南南合作在全球发展体系中的角色变化》，社会科学文献出版社，2017年，第31页。再次，从实施条件上看，中国对外提供的开发性融资不附加任何政治条件。西方融资以东道国是否符合西方民主价值观念下的“善治”作为前提条件，而中国则在相互尊重主权的基础上，以东道国的“需求导向”为融资指引。最后，从结果导向上看，中国开发性金融以提升东道国的自主发展能力为目标。在南北合作中，西方国家提供的融资以自身获益为最终目标，广大发展中国家往往扮演利益缺失方的角色，而中国开发性融资始终关切东道国的自主发展能力建设，强调“授人以渔”，以实现利益“最大公约数”为己任。

中国倡导的开发性金融合作是根植于南南合作理念上的范式创新，不是简单、刻板地沿袭西方所推行的国际发展援助规范，而是对西方发展合作模式的超越和发展。(43)程诚：《中国特色的官方开发金融——中非发展合作的新模式》，《复旦国际关系评论》2016年第2期。具体而言，在南南合作框架指导下，中国开发性金融国际化具有如下特征：

第一，具有“耐心资本”的超长期性。中国开发性金融“走出去”以基础设施和能源为主轴，以亚投行、丝路基金、金砖银行、国开行、进出口银行等为平台，通过与他国金融的有机衔接，推动发展中国家的经济发展和民生福祉。(44)中国开发性金融促进会：《开发性金融治理与发展创新:全球开发性金融发展报告(2016)》，中信出版社，2017年，第156-178页；Kevin P.Gallagher, Margaret Myers, “China-Latin America Finance Database”, Inter-American Dialogue,March 21,2021,https://www.thedialogue.org/map_list/.一般而言，投资金额大、回报周期长的基础设施和能源资源类投资离不开国家资本的支持。以综合国力为后盾，以国家信用为背书，中国国家资本为对外开发性金融合作提供了超长期、可持续的资金来源。中国开发性金融作为一种“超长期资本”，也被称为“耐心资本”(Patient Capital)。“耐心资本”是相对于“不耐心资本”而言的，一般是指融资周期在10年以上，以谋求长期回报而不是短期收益为导向的长期资本。(45)林毅夫、王燕：《重新审视发展融资及开发银行：耐心资本作为比较优势》，《中国金融学》2018年第1期。中国开发性金融国际化取得的重大进展是中国“耐心资本”充足的表现，这种“超长期资本”不附加任何政治条件，能够缓解发展中国家政府对西方金融资本的依赖，有效增大东道国政府的回旋余地，减低短期资本退出导致的信贷紧缩风险。

第二，具有参与主体、实践方式和目标导向的多重协同性。首先是参与主体的协同性。中国开发性金融国际化最主要的主体——国开行和进出口银行本身就是一种复合载体，其依托国家信用、通过市场化运作，政府与市场(银行)都是融资的不可或缺方。除了开发性金融机构本身外，中国中央和各地方政府、企业甚至个人也都是开发性金融国际化的重要参与方。例如，在中国与委内瑞拉的“贷款换石油”(Loans for Oil)模式中，国开行、中国政府、委内瑞拉政府、中方项目公司、中方石油公司以及委方石油公司都参与其中。其次是实践方式的协同性。目前，中国开发性金融国际化坚持双边与多边相结合,贷款与投资、贸易相结合,重大项目与民生项目相结合，坚持国际结算、贸易融资、财务顾问、离岸资产证券化等业务相融合(46)《以开发性金融服务“一带一路”建设》，新华网，2017年5月8日，http://www.xinhuanet.com/money/2017-05/08/c_129594753.htm.，形成了全方位、多产品的融合发展模式。最后是目标导向的协同性。从结果上看，在南北合作框架下，西方官方援助往往流向接受“附加条件”的国家，以实现援助国的政治和经济利益为导向，而并非真心实意地促进受援国的发展。(47)张传红、李小云：《西方发展援助评价的意义建构》，《现代国际关系》2020年第5期。中国开发性融资在南南合作指导下不附加任何政治条件，在合作中谋求政治性、商业性和发展性的相互融合，相较于南北合作更重视对东道国产生的“正外部效应”。

第三，具有基于南南合作定位下的互利共赢性。作为世界上最大的新兴国家和发展中国家，中国是南南合作的坚定支持者、积极参与者和重要贡献者。中国开发性金融在“走出去”的进程中，始终秉承“平等互利、注重实效、长期合作、共同发展”的南南合作原则，在实现自身发展的同时，坚持把自身利益同广大发展中国家的共同利益结合起来，为全球范围的南南合作树立了良好典范。正如习近平主席所言，新兴市场国家和发展中国家面临相似的发展任务，深化务实合作，发挥互补优势，能产生“一加一大于二”的积极效应。(48)《习近平在出席金砖国家领导人厦门会晤时的讲话》，人民出版社，2017年，第25页。实现中国与东道国之间的互利共赢，是中国开发性金融国际化发展的首要目标。对于东道国而言，中国开发性金融能够弥补可持续发展所需的资金缺口。“一带一路”沿线发展中国家众多，覆盖了世界三分之二的人口、四分之三的能源资源，涉及公路、铁路、港口、能源、通讯设施多个领域，面临资金匮乏的难题。中国开发性金融国际化致力于服务“一带一路”建设，截至2019年底，国开行为“一带一路”沿线国累计提供专项贷款的合同资金达近4 000亿等值人民币，累计发放贷款金额逾2 400亿等值人民币。(49)国家开发银行：《2019年度报告》，第51页，http://www.cdb.com.cn/bgxz/ndbg/ndbg2019/.

四、中国开发性金融国际化的正外部效应

与西方国家相比，中国开发性金融国际合作具有独特优势。其一，充沛的外汇储备是中国开发性金融“走出去”的战略保障。中国是全球最大的外汇储备国，外汇储备高达3.1万亿美元(50)中国外汇储备数据参见国家外汇管理局官网,https://www.safe.gov.cn/safe/tjsj1/index.html.，其中绝大部分为美元资产，出于盘活外汇资产和实现资产增值的考量，推动资本“走出去”加快了中国开发性金融的国际化发展进程。其二，巨额国家储蓄是支撑中国开发性金融国际化的基石。中国是世界储蓄率最高的国家，当前总储蓄额高达6.2万亿美元，是排名第二美国的1.6倍。(51)The World Bank, “Gross Savings (current US$)”,March 10,2021,https://data.worldbank.org/indicator/NY.GNS.ICTR.CD?most_recent_value_desc=true&view=chart.中国国家储蓄的资源禀赋为中国开发性金融的国际化发展夯实了基础。其三，中国城市化和工业化发展中积累的经验优势是中国开发性金融“走出去”的助推剂。迄今为止，中国城市化和工业化的规模、难度、影响力都堪称世界之最，而国开行是重要的推动者之一。(52)陈元：《政府与市场之间：开发性金融的中国探索》，中信出版社，2012年，第62、68页。当前，绝大多数“一带一路”中国家正处于城市化、工业化进程之中，中国在提供开发性融资的同时，更注重分享自身的发展经验。

从本质上看，中国对外开发性金融合作是新时期中国为实现与发展中国家共同发展而形成的“中国方案”，对促进全球可持续发展而言具有显著的正外部效应。对发展中国家而言，中国开发性融资有助于填补基础设施缺口，缓解能源供给瓶颈；对全球而言，中国开发性金融推动了全球发展治理体系的变革完善，夯实了人类命运共同体的建构根基。

第一，填补了发展中国家的基础设施鸿沟。基础设施投融资不足是制约发展中国家经济发展的头号障碍。亚洲开发银行认为，2016—2030年期间亚洲各国每年亟需1.7万亿美元的基础设施资金用以保障自身经济发展和消除贫困。(53)Asian Development Bank, “Meeting Asia’s Infrastructure Needs”, February 2017,https://www.adb.org/publications/asia-infrastructure-needs.非洲开发银行的数据显示，非洲大陆每年至少需要1 300亿—1 700亿美元的基础设施资金用以维持国家经济发展，但目前存在一半以上的资金缺口。(54)African Development Bank, “African Economic Outlook 2018”, 2018, p.63,https://www.afdb.org/fileadmin/uploads/afdb/Documents/Publications/African_Economic_Outlook_2018_-_EN.pdf.实现全球性的基础设施互连互通是“一带一路”倡议的关键领域和核心内容，旨在解决发展中国家在国内和全球之间的连通性缺口，进而推动供应链和贸易融通的便利化发展。(55)Rafiq Dossani, Jennifer Bouey, Keren Zhu, Demystifying the Belt and Road Initiative: A Clarification of its Key Features, Objectives and Impacts, The RAND Corporation, 2020, p.1.自“一带一路”倡议提出以来，中国为亚非国家提供了大量基础设施融资。数据显示，截至2019年上半年，中国累计向东南亚基础设施领域投资2 250亿美元，是仅次于日本的第二大资金来源国。(56)Michelle Jamrisko, “China No Match for Japan in Southeast Asia Infrastructure Race”, Bloomberg, June 23, 2019,https://www.bloomberg.com/news/articles/2019-06-23/china-no-match-for-japan-in-southeast-asia-infrastructure-race.2000—2019年间，中国向非洲各国提供了价值1 530亿美元的贷款，其中绝大部分流向基础设施领域。(57)关于中国向非洲贷款的详细数据参见China Africa Research Initiative and Boston University Global Development Policy Center, “Chinese Loans to Africa Database, Version 2.0”,May 28,2021,https://chinaafricaloandata.bu.edu/.在中国开发性融资的支持下,“一带一路”国家已经建成了一大批标志性的基础设施项目，有效地缓解了当地的发展瓶颈。澳大利亚智库洛伊国际政策研究所的研究称，在南亚，中国建设了大量比其他国家成本更低、耗时更短的基础设施项目，例如斯里兰卡的贾夫纳项目、中巴经济走廊相关项目等，增进了民生福祉。(58)Roshni Kapur, “Why Governments Criticise China and Then Sign Deals with Beijing”, Lowy Institute, January 14, 2019,https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/why-governments-criticise-china-and-then-sign-deals-beijing.在非洲，由进出口银行提供融资支持的亚的斯亚贝巴—吉布提铁路极大提升了埃塞俄比亚和吉布提两国的交通物流水平，货运时间由三天缩短到约12小时，为区域协同发展增添新活力。(59)BBC News, “Ethiopia-Djibouti Electric Railway Line Opens”, October 5, 2016,https://www.bbc.com/news/world-africa-37562177.非洲开发银行行长阿金乌米·阿德西纳 (Akinwumi Adesina)认为，中国在促进非洲基础设施建设方面发挥了重要作用。(60)Tetsushi Kajimoto, Tim Kelly，“African lender says China not trying to lead region into debt trap”, Reuters,August 30, 2019, https://www.reuters.com/article/us-japan-ticad-china/african-lender-says-china-not-trying-to-lead-region-into-debt-trap-idUKKCN1VK0AR.在新冠疫情爆发后，“一带一路”的许多民生基础设施都为抗疫发挥了重要作用。例如，中巴经济走廊能源项目一直正常运行，为巴基斯坦提供了三分之一的电力供给。(61)王毅：《中国与各国携手推进“一带一路”的信心不减，决心未变》，新华网，2020年5月24日，http://www.xinhuanet.com/politics/2020lh/2020-05/24/c_1210631791.htm.

第二，缓解了发展中国家的能源供给瓶颈。2000—2020年，国开行和进出口银行向全球提供能源融资共计2 513亿美元，其中主要流向拉丁美洲、东南亚、南亚、非洲等地区。以非洲为例，在电力方面，中非发展基金报告称非洲电力资源匮乏，预计到2030年撒哈拉以南的非洲仍会有约6亿人用不上电，能源电力基础设施缺乏严重制约了当地经济发展。(62)中非发展基金：《基础设施》，2021年3月10日，http://www.cadfund.com/Column/12/0.htm.为此，中国帮助非洲国家建设了大量水电基础设施，例如埃塞俄比亚—肯尼亚联合输变电线路，安哥拉、科特迪瓦、乌干达等国的水电站等，缓解了这些国家的电力供应瓶颈。在石油领域，中国通过提供开发性融资助力非洲产油国建立起完善的石油工业体系。例如，在中国支持下，苏丹建立了贯通上中下游的石油全产业链，“贷款换石油”模式成功助力安哥拉从一个石油进口国转变为非洲最大的石油净出口国之一。此外，中国还向巴西、俄罗斯、委内瑞拉和部分非洲、中亚国家提供了大量石油贷款。例如，截至2020年，中国累计向巴西石油行业提供贷款266亿美元用于债务偿还，减轻了巴西石油产业的压力。(63)Kevin P.Gallagher, “China’s Global Energy Finance” , Global Development Policy Center,March 25,2021,http://www.bu.edu/cgef/#/all/Country/Brazil.

第三，变革和完善了全球发展治理体系。当前全球发展治理体系正处于关键转型期，以西方国家为主体、以发展援助为主要内容的架构正转向一种更趋平等、更具包容性和内容更全面的发展治理，而以中国为代表的新兴经济体的崛起是推动这种转型的主要动力。(64)黄超：《全球发展治理转型与中国的战略选择》，《国际展望》2018年第3期。这种转型突出地体现在治理结构和筹资安排两个方面。在治理结构上，新兴经济体的群体性崛起改变了国际发展治理体系被西方发达国家所垄断的局面。2008年国际金融危机后，由于自身治理体系的弊病和经济实力的衰退，西方国家向发展中国家提供发展援助的意愿和能力大幅下降；而以中国为代表的新兴经济体自身经济实力逐步增强，对外提供发展融资的能力快速跃升，在全球发展治理中的影响力日益增大。秉承“共商、共建、共享”的新发展理念，中国倡导的“一带一路”致力于推动国际发展合作深入开展，为全球发展治理提供新的合作平台。在筹资安排上，中国开发性融资弥补了西方发展援助资金的不足。西方国家在发展筹资上的资金困境为中国开发性金融兴起提供了机遇，中国开发性融资不但扩大了全球发展所需资金来源，而且积极引导各类社会资本协同合作，形成合力。美国学者杜大伟(David Dollar)认为，现存的、由西方主导的全球发展融资体系不能被假定为完美无缺的，中国开发性金融所倡导的范式能够为广大发展中国家提供更为有效的资金支持。(65)David Dollar, “Is China’s Development Finance a Challenge to the International Order?”， Brookings, November 9, 2017,https://www.brookings.edu/research/is-chinas-development-finance-a-challenge-to-the-international-order/.

第四，夯实了人类命运共同体的建构根基。“一带一路”为中国开发性金融提供了新的发展动力和发展机遇，而推动构建人类命运共同体是中国开发性金融国际化发展的崇高使命。作为资金融通的重要举措，开发性金融在“一带一路”建设中发挥“架桥铺路”的关键作用。从实施程序上看，合作伙伴国签署“一带一路”共建协议后，其相关负责部门就会与中国国家发展与改革委员会就具体项目进行磋商对接，进而达成项目落地的实施职责和融资协议，国开行作为中国最大的对外投融资开发性银行在项目融资中发挥了中流砥柱的作用。2020年7月，美国智库兰德公司在《解密“一带一路”：澄清其主要特征、目标和影响》的研究报告中称，鉴于开发性金融在推动互联互通中的关键作用，“一带一路”倡议是世界上最大的“开发性金融倡议”。(66)Rafiq Dossani, Jennifer Bouey, Keren Zhu, Demystifying the Belt and Road Initiative: A Clarification of its Key Features, Objectives and Impacts, The RAND Corporation, 2020, p.1.正如《第二届联合国南南合作高级别会议报告》所指出的那样，中国和绝大多数“一带一路”伙伴国同为发展中国家，南方国家面对类似的发展挑战时往往对本国发展战略和优先事项持有共同看法，这种近似的经历是促进南南区域、次区域和区域间融合的关键催化剂。(67)联合国：《第二届联合国南南合作高级别会议报告》，2019年 3 月，第33 页。在南南合作的框架下，中国开发性金融始终以“义利相兼、以义为先”的义利观为核心价值导向，以增强发展中国家的自主发展能力为出发点和落脚点，不断夯实人类命运共同体的建构基石。

结 论

在“一带一路”建设中，融资瓶颈是实现基础设施互联互通的突出挑战。依托中国巨额外汇储备的资本优势和基础设施融资中积累的经验优势，中国开发性金融机构在服务“一带一路”建设中发挥了极为重要的“铺路架桥”作用。作为发展中国家的一员，中国倡导的开发性金融国际合作是根植于南南合作理念上的范式创新，是对南北合作框架下官方发展援助的超越与发展。作为一种“耐心资本”，中国开发性金融秉承南南合作的互利共赢理念，以推动中国与广大发展中国家的共同发展和战略对接为责任担当，以推动人类命运共同体为崇高使命。中国作为全球开发性融资的最大提供国，为发展中国家的可持续发展带来了实实在在的好处，中国开发性金融提供的“增量资金”不但有助于填补广大发展中国家的基础设施鸿沟、缓解能源供给瓶颈，还有利于完善全球治理体系、推动人类命运共同体建构。